浅析滥用职权罪的罪过形式

一、引言……………………………………

二、滥用职权的立法规定与司法解释……

三、有关滥用职权的罪过形式观点………

四、对滥用职权罪过形式的看法…………

五、对滥用职权罪的立法思考……………

六、结语……………………………………

参考资料……………………………………

[关键词]滥用职权 罪过形式

内 容 摘 要

现行刑法典以总括式(397条)和列举式(徇私枉法罪，滥用管理公司、证券罪等规定)的方式，明确规定了滥用职权罪，使惩治滥用职权行为进一步规范化、法制化。但条文中并没有叙明罪状、没有明示滥用职权罪的主观罪过。刑法理论界、实务界对此认识迥异，争议颇多。如何正确认识滥用职权罪的罪过形式，对于合理界定滥用职权罪的范围，正确区分罪与非罪、此罪与彼罪具有重要的现实意义。

 本文试图从滥用职权罪的有关法律规定、滥用职权罪过形式流行观点及分析等方面来阐述、论证滥用职权的罪过形式，并对立法完善问题进行一些初浅的探讨。

浅析滥用职权罪的罪过形式

一、引言

 我国对滥用职权罪的刑事立法经历了较长的历程。早在1956年《中华人民共和国刑法草案(草稿)》中就涉及到“滥用职权”。1979年《刑法》没有规定滥用职权罪，但在之后的大量法律中，特别是大量附属刑法规范中，多次出现“滥用职权”一 语，并逐步明确规定追究滥用职权者的刑事责任。1997年修订的《刑法》明确规定了滥用职权罪，采取总括式和列举式相结合的方式，对滥用职权罪作出了一般规定和特别规定，即以第三百九十七条为滥用职权的概括性规定，以徇私枉法、滥用管理公司、证券罪、违法发放林木采伐许可证、放纵走私等为滥用职权的特别规定，形成了对滥用职权行为纵横交错、相互协调补充的定罪处罚体系。

二、滥用职权的立法规定与司法解释

 刑法第三百九十七条第一款规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、同家和人民的利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”立法机关将滥用职权与玩忽职守两种罪名规定于同一法条的同一款中，未对滥用职权的罪过形式作出独立的规定。

 《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》对滥用职权罪作了如下界定：滥用职权罪指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。该含义具体反映了滥用职权罪客观方面的特征，但对滥用职权罪的主观方面也未作明确的表述。

 滥用职权是国家机关工作人员超越职权或者不正当行使职权的行为。客观方面表现为作为，通常可分两种情况： 一是超越职权，逾越其职权范围，实施其无权实施的行为；另一种是不正当行使职权，不合理利用职务上的地位或法律赋予的职权，违反规定处理公务，实施违法违规的行为。根据我国刑法犯罪构成理论，在认定滥用职权的罪与非罪时，主观方面是不可缺少的重要构成要件。由此可见，滥用职权主观方面是否包括故意或过失的罪过形式是难以回避的重要问题。

三、有关滥用职权的罪过形式观点

目前，关于滥用职权的罪过形式(主观要件)有以下几种观点：

第一种观点认为，该罪“主观方面是故意。行为人对其应当履行职责而不履行职责或不应当超越职权而超越职权及其所造成的严重后果是故意的。”① 

第二种观点认为，该罪是故意犯罪，而且是直接故意，行为人是希望危害结果发生的。②

 第三种观点认为，本罪在主观方面须由间接故意构成，即明知是逾越职权的行为而为之，或者明知是依照职务应当履行的义务而不履行。”③

 第四种观点认为，该罪主观方面是间接故意和过失。④

 第五种观点认为，该罪的罪过形式是过失。⑤

 为了正确适用法律，准确认识把握滥用职权的罪过形式，有必要对犯罪主观要件的一般理论作些阐述。犯罪的主观要件即主观上的罪过，是指犯罪主体对其所实施的危害社会的行为及其危害结果所持的故意或过失的心理态度。这种心理态度存在于实施危害行为的过程中。目前我国法学界对罪过心理的鉴定标准，即这种心理态度是对危害结果还是危害行为看法不一致，出现结果标准说(罪过的核心在于对危害结果的心埋态度)、行为标准说(罪过的核心在于对危害社会行为的心理态度)和双重标准说(罪过的核心不仅在于对危害行为的态度，而且在于对危害结果的态度)。⑥其中结果标准说是通说，为大多数人所赞同。其原因在于：

 首先，它符合刑法的规定。司法实务中确认罪过心理的鉴定标准必须以刑法的规定为依据。我国刑法关于犯罪故意

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①王作富：《中国刑法的修改与补充》，中国检察出版杜1997版第323—324页。

②刘家琛：《新刑法新问题新罪名通释》，人民法院出版社1997版第1087页。

③周道鸾等：《刑法的修改与补充》，人民法院出版社1997版80l页。

④黄太云、滕伟:《中华人民共和国刑法释义与适用指南》，红旗出版社1997版第596页。

⑤沈海平、王松苗:《中国法学会刑法学研究会97理论研讨会综述》，《检察日报》1997年9 月8日第3版。

⑥高铭喧:《刑法学原理》第二卷，中国人民大学出版社1993年版第3页。

和犯罪过失的规定明确指出，行为人对其行为的危害社会结果的心理态度是罪过的内容。刑法第十四条、第十五条所说的“明知”、“预见”，是指对“危害社会的结果”的认识；“希望”、“放任”、“轻信能够避免’，是指对“危害社会的结果”的态度。罪过的核心应该是危害社会的结果，而不是危害社会的行为。尽管危害社会的结果是由危害社会的行为造成的，但只有危害社会的结果才能最终决定行为的社会危害性质。所以说结果标准说是符合我国刑法的立法精神的。

其次，从司法实践看，行为人对其行为的态度和对其行为的危害结果的态度可能是不一致的。如交通肇事罪，行为人对违章驾驶是故意的，但对这种行为引起的危害结果则是过失的。如果以行为人对行为的态度作为认定该罪主观要件的标准，必然得出该罪是故意犯罪的结论。事实上交通肇事罪属于过失犯罪一般没有争议。可见，在这种情况下，只有按照行为人对危害结果的态度为标准来定罪，才能得出正确的结论。

 明确罪过心理的鉴定标准为我们探讨滥用职权罪的罪过形式提供了基础和前提条件。上述第一、二种观点都不同程度地以行为标准说来认定滥用职权罪的主观要件，因而是不正确的。

滥用职权罪是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。“滥用”指胡乱或过度的使用。滥用职权既包括国家机关工作人员的行为超越法律、法规规定的权限或授权、委托范围，也包括国家机关工作人员故意违背法律所赋予职权的目的，在法定范围内做出不符合立法目的、精神和原则的行为。就滥用职权而言，行为人无疑是故意的。但对滥用职权而导致的社会危害结果，行为人则可能是过失的。

滥用职权罪也可以由(间接)故意构成。故意分为直接故意和间接故意。间接故意是指明知可能发生危害社会的结果，而放任这种结果的发生。放任表明行为人有意纵容危害社会结果的发生，即行为人对危害社会结果的发生，既不是积极追求，也不是不希望发生，而是持一种容忍的态度，危害社会的结果即使发生也不违背行为人的意志。行为人明知自己的滥用职权行为可能造成危害结果，但为了追求某种利益而置之不顾，即属间接故意。它表现为两种情况：(1)、行为人为追求某一犯罪目的，明知自己的行为可能给公共财产、国家和人民利益造成重大损失而放任这种结果的发生。如某市劳动局局长李某，在为本单位采购基建材料过程中见利忘义，收受供货方的5000元贿赂后，明知供方推销的材料可能是不合格产品，仍然大量高价采购，给单位造成了40万元的直接经济损失。该案中，李某为谋取私利对危害结果采取听之任之、无所谓的态度。这显然不是过失，单位遭受的重大损失完全在他的意料之中。 (2)、行为人并非为追求某一犯罪目的，而是在行为过程中放任公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的危害结果的发生。如1997年10月，河南省某县民政局局长马某，为给本单位职工办福利，召开局长办公会议，决定筹建一个汽车配件厂。会后，不经其他局领导同意，违反《河南省救灾扶贫周转金使用管理细则》、《县机关、事业单位社会养老保险暂行办法》的规定，擅自动用200万元救灾扶贫周转金、27万元社会养老保险金作为建厂资金。由于缺乏有效管理，该厂没能进行有效生产就倒闭破产，造成直接经济损失130万元。马某的行为被检察机关以滥用职权罪提起公诉。

 司法实践表明：(间接)故意滥用职权犯罪一般只在行为人出于徇私动机时才会发生。徇私是促使行为人滥用职权的内心起因。徇私动机的表现形态是多种多样的，有的为亲朋好友而徇私情，有的为贪财受贿、泄愤报复而徇私利等等。在徇私的情况下，滥用职权罪就表现为间接故意。缘于此，刑法第三百九十七条第二款采用引证罪状的方式规定：国家机关工作人员徇私舞弊犯滥用职权罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。即比一般的滥用职权罪要加重处罚。

 滥用职权罪能否由直接故意构成呢?笔者认为不能。直接故意是指明知自己的行为必然会造成危害社会的结果，而且希望这种结果的发生。诚然，在实践中会发生这种情况:(一)国家机关工作人员明知自己的行为必然给公共财产、国家和人民的利益造成重大损失，而且希望这种结果发生,那么,这样的犯罪社会危害性与人身危险性上都不亚于杀人、伤害、重大侵犯财产等严重犯罪,其法定最高刑只有7年有期徒刑则令人不可思议①。（二）在此情况下，行为人只能出于其他犯罪故意，而不是单纯的滥用职权犯罪。如：某派出所干警闻讯赶往一农贸市场制止械斗事件，其中械斗一方的三人不服从命令，与其发生争吵和推拉，并企图夺其枪支。该干警大怒，违法使用枪支，将一人当场击毙，将另二人打伤。该案中，该干警依其职责有使用武器的权利，但其违反警察使用枪支的有关规定滥用枪支，属滥用职权的行为。而他滥用枪支是为了将与他对抗的三人击毙，又构成了故意杀人罪。在这里，由于行为人在追求另一种危害结果的发生，因而滥用职权行为成了促使这种危害结果发生的手段。该干警一个危害行为触犯了两个罪名，属于想象竞合犯，应按从一重处断的原则，以故意杀人罪对其定罪处罚。由此可见，认为滥用职权罪可以由直接故意构成的观点，不符合客观实际，也有悖于立法精神②。

四，对滥用职权罪过形式的看法

 纵观对滥用职权罪过形式的各种观点，不外乎是故意或是过失。直接故意这种形式已被否定，间接故意这种形式已被普遍认可，争议焦点则集中于是否存在过失?笔者认为滥用职权罪也存在过于自信的过失这种罪过形式。

 

①李洁：《论滥用职权罪的罪过形式》，《法学家》1998年第4期。 

②张兆松：《滥用职权罪主观要件浅析》，《人民警察》1998年第4期。

首先，罪过的认识因素与意志因素的客观联系，决定滥用职权含有过失的罪过形式。滥用职权罪与玩忽职守罪都是结果犯罪，都以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为犯罪的必要条件。司法解释对滥用职权罪的客观行为特征作了规定，即超越职权或违反职责规定处理公务，这种规定与玩忽职守的不履行或不认真履行职责在客观方面作了区别。玩忽职守是该为而不为或草率为之，滥用职权则是不该为之而滥为，行为主体对其行为违法违规性质的认识，故意心态明显。虽然滥用职权在实施行为时一般表现为故意，但犯罪构成的主观方面是指犯罪主体对其实施的危害行为所造成的危害结果所持的心理态度，并不是指实施该行为的心理态度。所以应从犯罪主体的认识因素和意志因素来剖析滥用职权的罪过形式。

 认识因素指行为人对其行为所造成后果的预见与认识，即对其行为性质、行为的结果以及行为与结果相联系的其他要件事实的认识，一般应分为预见和认识到后果必然发生、可能发生、没有预见和认识到后果的发生三种情况；意志因素则是指行为人对其行为所导致出现的危害后果在主观上的希望、放任或拒绝发生的心理态度。认识因素与意志因素存在着有规律的对应关系和有机联系：第一，没有预见和认识到后果的发生的认识因素，对应的意志因素只能是疏忽大意的过失。行为人故意实施违法违规的滥用职权行为，身份与职责要求其对后果应该预见和认识。只有玩忽职守的疏忽大意这种过失，才是与其应该预见而没有预见相对应的。第二，预见和认识到后果必然发生的认识因素，对应的意识因素，则是直接故意。第三，对于危害后果已经预见和认识到只是可能发生的认识因素，所对应的意识因素，既包括希望或者放任其发生的故意，也包括过于自信、轻信能够避免的过失。所以，如果说滥用职权罪排斥过失的罪过形式，也只能排斥疏忽大意这一种过失形式，而不是完全意义上的过失罪过形式。

 其次，刑法的立法形式并未排除滥用职权罪包括过失的罪过形式。刑法将滥用职权罪、玩忽职守罪规定于同一条文中，井规定了相同的法定刑。玩忽职守罪由过失构成，作为刑法修订时独立于玩忽职守罪之外的滥用职权罪，法条未明示其可由过失构成，但同样也未明示仅由故意构成，对任何一种罪过形式均未排除。因而应该包括两种罪过形式。当然，故意犯罪主观恶性大于过失犯罪，在危害后果同等的情况下，量刑轻重应有所区别。这不仅是滥用职权罪与玩忽职守罪的不同，而且是办理不同罪过形式的滥用职权罪时应该注意的问题。

 再次，承认滥用职权罪包括过失的罪过形式是司法实践的需要。从已查处的大量滥用职权犯罪案件分析，我们不仅看到诸多行为人实施危害行为时，具有希望、放任危害结果发生的心理态度，而且也有许多行为人实施危害行为时，持过于自信的过失心理态度。如某乡派出所副所长杨某与司法员钟某根据群众举报，于1999年3月19日晚，前往某村二组欧某的代销店附近守候抓赌。24时许，发现情况后径直进入该店，见有人正在玩纸牌、盖碗猜硬币等赌博游戏，两人迅速分头堵住前、后门，杨某掏出手枪朝地面开了一枪，听到枪响，屋里顿时一片混乱，有人趁机跳窗逃跑。为制止参赌人员逃跑，杨某又朝墙角无人处开了一枪。欧某也想趁机从后门逃走时，杨某迅即扑上去，将欧某抓住，欧某转身挣脱，其身体带响了杨某手中的枪，子弹击中欧某的头部，欧某当即倒地，在送往医院途中死亡。杨某身为警察，在处理一般治安案件中，违反《人民警察使用警械和武器条例》的相关规定，擅自动用枪支，其行为与欧某的死亡具有刑法上的因果关系。人民法院据此以滥用职权罪对杨某作出有罪判决。在这个案例中，对于违反规定滥用枪支的行为，杨某是明知的，但对欧某的死亡，杨某既不是希望、也不是放任，而是一种过失。杨某滥用枪械应该是已经预见到此行为可能会造成他人伤亡的严重后果，但认为自己有能力控制严重后果的发生，轻信能够避免，这种过失同样导致其构成滥用职权罪。再如，某地两年间发生数起交管所、农机站管理人员上路检查，违反规定，尾追拒检农机车辆，致发生被追车辆肇事，多人伤亡的严重后果，管理人员对严重后果的发生均持过失的主观罪过，但人民法院都以构成滥用职权罪予以追究。现实中，一些行为人认为自己出于良好的愿望，为追求合法的目的，只是行为上违反了规定、滥用了职权，对因此发生的严重后果，并不是自己所希望所放任的，因而就认为自己是无辜的，拒绝承担自己滥用职权造成严重后果的法律责任。假若排斥滥用职权过失的罪过形式，就不能以滥用职权罪追究和惩罚这种犯罪，这显然是有悖于立法原意的。

五、对滥用职权罪的立法思考

 滥用职权罪过形式认识上的不同，或多或少地制约了对此类犯罪的查处，相当一批给国家造成重大损失的滥用职权行为得不到应有的追究，司法实务界相当困惑，人民群众反映强烈。笔者认为只要是国家机关工作人员滥用了人民赋予的权力，造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失，在犯罪构成主观要件的把握上，不应拘泥于刑法理论界对故意与过失的罪过形式的争议，应从有效惩罚犯罪、保护人民利益的总目的出发，准确定性、坚决打击。

 立法机关也应借鉴外国成功的立法经验，迅速完善我国滥用职权的立法。第一，将滥用职权罪与玩忽职守罪分列。在刑法典修订过程中，不少学者曾呼吁将滥用职权罪单列一条，但新刑法最终未采纳这一意见。实践中为了避免滥用职权罪与玩忽职守罪适用相同法定刑，常常通过“宣告刑”的途径一定程度地予以弥补。但通过刑事立法对严重危害社会行为予以否定评价的原则精神却不能体现出来。解决的根本途径就是将滥用职权罪与玩忽职守罪分列。第二，采用叙明罪状，明确滥用职权罪的特征。既要明确规定什么是滥用职权罪，也要明确滥用职权的主观罪过。第三，在正式的法律出台以前，“两高”应对滥用职权罪的罪过形式作出司法解释，明确滥用职权罪主观上不仅可由故意构成，过失也构成本罪。以利于司法实践中法律的统一正确实施，规范执法行为，防止放纵犯罪的情形发生。高检院还应对滥用职权罪的立案标准数额作出补充调整。当前，滥用职权罪的立案标准数额低于玩忽职守罪，这是出于滥用职权罪过形式为故意考虑的。同为滥用职权而罪过形式不同的，在立案标准数额上应有所区别。故意罪过形式的滥用职权罪立案标准数额，应低于玩忽职守罪的立案标准数额；过失罪过形式的滥用职权罪立案标准数额，应与玩忽职守罪的立案标准数额相同。

六、结语

 滥用职权罪是新刑法增设的一个罪名，由于新刑法对其罪是以简单罪状的形式进行表述，致使刑法理论界和刑事司法实务中对其有不同认识。笔者认为：滥用职权罪的罪过形式不仅可由（间接）故意构成，过失也构成本罪。在司法实践中关键是要从本罪的主观方面去把握区分罪过形式的本质，准确定性，才能有效地惩罚犯罪，实现法律效果与社会效果的有机统一。

参 考 文 献

苏 惠 渔：《刑法》，中国政法大学出版社1999版。

高 铭 暄： 《新编中国刑法学》，中国人民大学出版社1998年12月版。

李文生主编：《渎职侵权犯罪认定指南》，中国人民公安大学出版社2001年1月版。

孙 谦:《国家工作人员职务犯罪研究》，法律出版社1998年7月版。

张 世 琦: 《中国新刑法418个罪名例解》，人民出版社、辽宁大学出版社2002年5月版。

赵 秉 志：《刑法新教程》，中国人民大学出版社2001年2月版。

刘 家 琛：《刑法分则及配套规定新释新解》，人民法院出版社2000年6月版。

张 明 楷：《刑法学》，法律出版社1997年9月版。