论行政立法的监督(一)

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【摘要】：

行政立法所产生的大量行政法规、规章对调整社会生活、经济关系的各个方面起到了不可替代的作用。但由于行政管理涉及的管理对象极其广泛，对公民、社会组织的利益影响很为密切。因此，加强对行政立法监督，不仅是一个国家维护其法制统一、保障其法律体系和谐的需要，也是保护其公民、社会组织的民主权益，保证社会民主的需要。因此，行政立法监督对现代法制国家法律体系的完善、立法科学的推进具有重要的现实意义。本文对行政立法的概念予以了界定并阐述了其主要的特征。介绍了我国主要通过国家权力机关、行政系统内部、行政救济途径等方式进行行政立法监督的行政立法监督体制的现状。对该行政立法监督体制所存在的问题予以了分析。就如何完善我国的行政立法监督体制提出几点对策。

【关键词】：行政立法、监督体制、完善

【正文】：

一、行政立法的概念及其特征

（一）行政立法的概念

对行政立法概念的界定，在学术界有不同的理解，主要的观点有两种。一种观点认为，行政立法是制定有关行政管理性质的行政法律规范的立法活动，也就是国家权力机关、行政机关制定并发布行政法律规范的立法活动。这种对行政立法概念的界定，是相对于刑事立法、民事立法而言的，是对行政立法的一种广义的解释。另一种观点认为，行政立法是指特定的国家行政机关依宪法和法律所规定的权限和程序，制定、颁布行政法规、行政规章等具有法律效力的规范性文件的行为，也就是行政机关立法。根据宪法、组织法、立法法的相关规定，这种行政立法行为有：国务院制定行政法规的活动；国务院的各部、委员会、中国人民银行、审计署、具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章、部门规章的活动。这种行政立法的概念的界定可以说是一种对行政立法的狭义的解释。

综观上述两种对行政立法概念的不同解释，我们可以知道，前一种解释是从内容上来界定行政立法，也就是只要制定内容为行政性质的法律文件的立法活动即为行政立法。而后一种解释是从行政立法的主体来强调的，也就是只有行政机关的立法行为才是行政立法。而这类的行政机关必须是宪法和法律所规定的享有制定行政法规、行政规章权力的行政机关。本文将以后一种对行政立法的概念为基础，对我国的行政立法及其立法监督予以分析和探讨。

因此，行政立法的概念可以界定为：特定的行政机关依照宪法和法律所规定的权限和程序，制定和发布行政法规和行政规章的行为。

（二）行政立法的特征

1．行政立法的主体是特定的，即是依法享有制定行政法规、行政规章的权力的行政机关

“除了法律以外，在一国的法律体系中还存在着大量的法规、规章，这些法规、规章的制定主体也必须具有正当性，即必须获得法律的授权。没有获得法律授权的机关、组织不能制定法律规范，否则不具有正当性。” (注1)由此可见，并不是所有行政机关制定规范性文件的活动都是行政立法。

只有法律明确授予立法权的行政机关才能成为行政立法的主体。按照我国宪法、组织法、立法法的相关规定，在我国,行政立法主体有：国务院；国务院所属的部、行、署、委及具有行政职能的直属机构：省、直辖市、自治区和较大市的人民政府。上述行政立法主体可以依据法定的职权、程序制定行政法规、行政规章。而没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动则不属于行政立法。

2．行政立法是一种抽象的行政行为

行政行为有多种分类方法。以行政行为的对象是否特定为标准来划分，可以把行政行为划分为抽象行政行为和具体的行政行为。所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或者事物为管理对象，制定具有普遍约束力的规范文件的行为，如制定行政法规、行政规章的行为，也就是行政立法行为。行政立法是特定的行政机关制定行政法规、行政规章的行政行为。这种行政行为的结果是产生了具有普遍约束力的行政规范性文件，而这些行政规范性文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用于社会的生活、经济关系的各个方面。所以说，相对具体的行政行为而言，行政立法是一种抽象的行政行为。

3.行政立法是一种从属性的立法

行政立法是一种从属性的立法。首先，这是因为行政立法的主体，也就是特定的行政机关，相对于国家权力机关而言，是处于从属地位的。按照我国宪法所确立的体制，行政机关是国家权力机关的执行机关。也就是说，国务院、地方各级人民政府分别是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的执行机关，并受权力机关的监督，对权力机关负责。第二，我国的法律体系中，宪法是根本大法，权力机关制定的法律具有仅次于宪法的法律效力，而行政机关所制定的行政法规、规章，都不能于宪法、法律相抵触，要从属于宪法、法律。所以，无论从行政立法的制定主体的地位，还是就其法律效力而言，行政立法是一种从属性的立法。

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