论行政复议的调解制度(一)

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【摘要】：

《中华人民共和国行政复议法实施条例》适应司法实践的需要,在立法上首次确立了行政复议调解制度，并对调解应遵循的原则、适用范围等重要问题进行了规定。但在实践中,对于如何理解、认识行政复议调解制度以及实施调解制度涉及的原则、范围、方式程序等问题尚有不同观点,本文重点从四方面对上述问题进行初步探讨。第一部分从对行政复议调解制度的争议入手，从思想、法理、实践、理论等四方面对行政复议运用调解制度进行了阐述，并说明了现实意义。第二部门提出了行政复议调解的六项原则。第三部门结合法律规定及司法实践，对行政复议调解适用范围的拓展进行了探讨。第四部分分析了行政复议调解程序中亟待规范、明确的问题，提出了在程序设置上需注意的五个环节。

【关键词】：行政复议、调解、理论实践

【正文】：

行政复议调解是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，在查明事实、分清是非、不违背法律和损害国家利益、公共利益及他人合法权益的基础上，积极进行协调，引导当事人自行和解或者达成调解协议，从而有效化解行政争议的行政复议案件处理方式。（注1）2007年8月1日正式施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一次将调解制度明确列入了复议纠纷解决的方式之一。这对我国行政复议制度的发展和完善具有重大意义。

一、行政复议调解制度的理论基础及意义

行政复议中能否运用调解的手段解决行政争议，有两种不同的意见：一种意见认为，行政复议不适用调解。其理由一是《行政复议法》对此没有明确规定，行政机关的职权是法定的，法无明文规定，行政机关不得为之。二是行政机关所拥有的行政管理职权是法律赋予的，是公权，具有国家强制性、单方性、不可处分性和不可调解性。三是行政机关与管理相对人地位不对等，调解难以做到客观、公正、公平。四是行政复议的特点决定了行政复议没有调解的余地。

另一种意见认为，行政复议适用调解。理由是法律虽然没有对调解作出规定，但并不等于实践中不能使用调解。事实上，调解在行政复议的实践中已被广泛运用，而且效果明显，反映也很好。因为，行政复议的调解，目的是为了化解矛盾、解决行政纠纷，和行政复议裁决的目标是一致的。调解解决行政纠纷并不是放弃行政管理职能，在坚持行政复议裁决为主的前提下，通过调解的方式，解决行政纠纷，化解矛盾，达到平息事态，息事宁人的目的，正是法律效果与社会效果的统一。

笔者也认为行政复议中应运用调解制度是确实可行的，具体归纳为有“四个基础”：

1.有一定思想基础：首先，在我国传统的价值取向中，社会冲突更宜用调解的方式来解决。我国讲求“和为贵”。孔子曰：听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！（注2）无讼可以说是几千年来中国传统法律一直追求的理想。“调解在中国就体现了传统儒家文化的追求自然秩序和谐的理想，调解与传统儒家文化的‘无讼’理想是一致的，从某种意义上，传统的调解制度是儒家文化的产物。”（注3）其次，现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已从传统的单方行政向服务行政、互动行政转变。“人民群众依法维权意识日益提高，对行政复议工作寄予新期待”。（注4）因此说，我国解决社会纠纷的传统价值取向和行政管理相对人参与行政行为的诉求，使行政复议中运用调解制度具有一定的思想基础。

2.有一定法理基础：（1）从法的价值目标分析，法所追求的是“稳定、和谐社会秩序”。（注5）要构筑稳定和谐的社会秩序，就必须解决众多的社会纠纷，化解社会各种冲突。因此对于行政复议案件纠纷而言，运用灵活的调解方式解决行政纠纷则符合法价值追求。（2）从行政权力的渊源分析，人民主权学说的观点认为，“国家的一切权力来源于人民”。那么行政权同理来源于人民，行政权的行使也必须是为了人民。复议中调解制度的运用更能体现行政权为民、服务的要求。（3）从行政法的人文精神分析，法的现代人文精神在行政法中具体表现为行政主体与行政管理相对人之间的服务与合作的信任关系。而调解是化解矛盾双方冲突的润滑剂，是构筑这种信任关系的桥梁。

3.有一定实践基础：《行政复议法》颁布施行多年来，各级政府法制机构从事行政复议工作人员从行政复议所追求“案结事了”的目的现实出发，对行政复议工作进行了积极的有益的探索。在坚持行政复议裁决的同时，运用调解的方式，解决行政纠纷，化解了社会上大量的矛盾。据统计，重视运用调解手段的行政复议机构如浙江、河北、湖北、黑龙江、广东、上海等，通过调解达成和解的行政复议案件，一般能占到行政复议案件量的20%到30%左右。湖北省从几年来的实践看，通过行政调解解决的行政复议案件，尤其是有些涉及第三人的案件，比如土地权属纠纷、特许经营权、房屋拆迁、企业改制等方面案件，简单作维持或撤销决定，都会损害另一方当事人的利益。对此，湖北省提倡尽可能通过协调解决纠纷。2003年以来，湖北省各地各部门通过调解结案的行政复议案件占受案数的30%以上。2005年省政府直接审理的案件42件，有21件实现了调解结案。（注6）因此，行政复议中运用调解制度具有一定的实践基础。

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