试论检察权的定位(二)

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中共十六大政治报告在“推进司法体制改革”的小标题下指出“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”但是，本文认为，执政党的文件里采取的“司法机关”的提法不是与“三权分立”制度下的司法机关对等的概念。因此，从执政党的文件里找不到“司法权”的提法，而只有“审判权”和“检察权”的提法。有学者认为，在探讨各项国家权力及其行使机关的性质时，应严格按照宪法及法律，即四项权力的性质应明确界定为立法权、行政权、审判权和检察权，四个国家机关的性质则相应地界定为国家权力机关、国家权力机关的执行机关、国家审判机关及国家法律监督机关。（注5）

2、我国检察权的发展历史。

从检察权的发展来看，我国检察权成熟于二十世纪八十、九十年代。受前苏联的政治、经济、文化等各个方面的影响，我国1954年颁布的第一部宪法即规定了人民检察院是国家机关之一，明确赋予检察权之法律监督权的本质内涵。1966年至1976年，由于众所周知的原因，与人民法院一样，人民检察院也遭受被撤销的厄运。使新生的中国承受了没有法律监督的令人心悸的浩劫。1978年，在全国人民的一片呼声中，全国人大五届一次会议对宪法进行修改，重新建立人民检察院，恢复了1954年宪法所赋予的法律监督权。到了九十年代，随着党的十五大提出推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权后，我国各级检察机关从我国的实际出发，积极探索法律监督的新途径，拓展法律监督的新内容，创新法律监督的新形式，积累了不少成功的经验，为司法改革奠定了实践准备。特别是1996年《刑事诉讼法》的修改，对检察权进行了一定的完善，主要体现在取消了免予起诉权、丰富了侦查监督权等。同时将检察机关直接立案侦查案件界定为国家工作人员利用职权犯罪案件的范围内，由此可见，检察权的监督性质得到了进一步的强化。

三、检察权在国家权力结构中的定位。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是政权组织形式即政体。检察制度是由人民代表大会制度决定和产生的，是国家权力结构的一个重要组成部分。人民代表大会制度与议会制度的主要区别在于，人民代表大会是兼立法和行政于一身的工作机关，即实行议行合一；而议会制度是立法、行政和司法三个部门各自独立，相互制约，即实行三权分立。人民代表大会制度与封建集权制的主要区别在于，它实行民主集中制，而封建集权实行个人专制。

从社会主义国家将近一个世纪的政治实践来看，人民代表大会制度的议行合一原则主要是指：（1）人民代表大会高于其执行机构，人民代表大会的权力是其执行机构的权力渊源；（2）人民代表大会不仅享有立法权，而且享有监督宪法和法律实施的权力。议行合一是在人民代表大会与其诸执行机关分立的基础上的合一，并不否定国家机关之间必要的、合理的分工；议行合一是在宪法和法律的基础上形成的人民代表大会对其诸执行机构的领导和监督关系，并不排斥人民代表大会领导下的诸执行机构之间的分权与制约。从一定意义上说，人民代表大会制度的议行合一，是一种建立在民主基础上的行政性的管理模式。从政治制度发展史来看，庞大的行政化管理体系必须设立专门的监督机关，及时排除违规行为和异已力量，以保证政令的畅通和行动的统一。

没有监督和制约，权力就是容易被滥用，甚至滋生腐败。任何政权组织形式都必须设置一定的监督和制约机制。三权分立的政体是通过立法、行政和司法之间的分立与平衡来实现监督和制约的；议行合一的人民代表大会制度如何实现监督呢？由于人民代表大会与其执行机构的关系是领导关系，在执行机构与人民代表大会之间不存在制约、监督和平衡，但可能而且必须有两种制约与监督机制：一是人民代表大会对其执行机构的制约与监督机制；二是诸执行机构之间制约与监督机制。前者是不言而喻的，是领导关系的题中应有之义。后者则是社会主义国家面临的一个崭新的课题：人民代表大会设置哪些执行机构以及这些执行机构之间应当有什么样的制约与监督关系。

列宁的有关理论和实践确定了人民代表大会制度下的请执行机构之间制约与监督关系的基本框架和发展方向。列宁在领导制定苏俄刑法、民法、刑事诉讼法。民事诉讼法、土地法和劳动法等一系列法典的同时，敏锐地认识到，如果没有强有力的保障法律统一实施的机构，这些法律都只不过是毫无意义的空气振动而已。面临当时法律监督权分散行使的状况，列宁提出了建立专门法律监督机关的主张。1922年检察机关从司法行政机关分离出来，但仍然没于司法人民委员会（审判机构）之内。1933年宪法才使检察机关脱离了审判机关。1936年苏联宪法规定检察机关直属最高苏维埃，独立行使职权，不受其他机关的干涉。由此，检察机关才成为同行政机关、审判机关并行的苏维埃（人民代表大会）的执行机构，并对行政机关和审判机关的执法和司法活动以及一切违法犯罪行为进行监督。检察机关发展成为专门的法律监督机关这一历史进程说明：（l）它并不是列宁或其他领导人一时的兴致，而是经过了十余年的探索和实践，逐步形成的、具有历史必然性的监督模式；（2）检察机关曾先后隶属于司法行政机关、审判机关，但都不利于它实现其法律监督的职能，它发展成完全独立的、专门的法律监督机关是一种理性选择。正因为如此，后起的社会主义国家都先后采取了这一法律监督模式。这决不是简单的模仿或抄袭，而是由人民代表大会制度本身的性质和特点所决定了的必然选择。换言之，只要实行人民代表大会制度，就必然要设立独立的检察机关作为专门的法律监督机关。

在我国国家权力结构中，检察权是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权；检察权与行政权、审判权处于同一系列之中，并对行政机关的执行行为和审判机关的司法行为的合法性依法负有监督的职责；检察权的特点在于：它是一种通过起诉、抗诉和建议等方式对一切违法犯罪行为进行合法性监督的权力，既不包括行政表决权，也不包括司法裁决权，检察监督的范围也只限于行为的合法性，而不包括行为的适当性。

四、检察权的内容。

从检察机关实施法律监督的内容来看，我们可以把检察权的内容分为检察侦查权、公诉权、侦查监督权、诉讼监督权和监所监督权。

1、检察侦查权是法律赋予检察机关对国家机关工作人员的职务犯罪以及与执行职务有关的犯罪进行侦查的专门权力，主要包括贪污贿赂案件和渎职案件。检察侦查权不同于公安机关的普通侦查权，是法律监督职责的具体体现。对国家机关工作人员的法律监督应当由专门的国家机关来实施，从世界范围来看，当今法制健全的国家大多把对职务犯罪的侦查权赋予检察机关。（注6）

2、公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专门权力，包括提起公诉、出庭支持公诉、以及撤诉等诉讼权力。在我国，行使公诉权是实施法律监督的最普通、最基本的方式。

3、侦查监督权是法律赋予检察机关对公安机关的侦查活动的合法性而进行监察、督促的专门权力，包括审查批捕权、审查起诉权、要求公安机关说明不立案理由的权力、要求公安机关立案侦查的权力、退回公安机关补充侦查的权力、不起诉的权力等。

4、诉讼监督权是法律赋予检察机关对审判机关的审判活动的合法性进行监察、督促的专门权力。我国《刑事诉讼法》对检察机关的诉讼监督，从原则到具体规范作了系统规定。而我国关于检察机关对民事诉讼实施法律监督的制度并非一开始就有的。1982年《民事诉讼法》（试行）就没有赋予检察机关对民事诉讼进行监督的权力。后来，1989年的《行政诉讼法》规定了检察机关对行政诉讼进行监督的原则和方式。1991年《民事诉讼法》修改中也补充了检察机关对民事诉讼进行监督的总则和分则规定。总的来说，检察机关对民事诉讼和行政诉讼实施监督的方式主要是通过“审判监督程序”提起抗诉。

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