基层民主治理研究(一)

一、加强农村基层民主政治建设的重要性

二、农村基层民主的发展

三、农村基层民主的现状

四、农村基层民主建设的问题

五、造成农村基层民主建设问题的原因

六、农村基层民主政治建设问题的治理

内 容 摘 要

在我国广大农村要贯彻好“三个代表”重要思想，重要的是要解决“三农”问题。而解决“三农”问题的根本途径，就是要加强我国广大农村的基层民主政治建设。农村基层民主建设经历了四个发展阶段，取得长足进步，但农村基层民主政治建设远没有到位。农村基层民主建设有诸多问题，这些问题也有诸多原因，我们必须针对这些问题进行有效的、长效的治理。

基层民主治理研究

“三个代表”重要思想中最重要一条是代表最广大人民群众的根本利益。我国最广大人民群众就是占人口大多数的农民。要贯彻好“三个代表”重要思想，就是要解决农民的切身利益问题，使农民尽快地富裕起来，缩小城乡之间的差别。农村改革的经验告诉我们：光从生产关系的改革入手，还不能充分解放和发展生产力。原因是制约经济基础的上层建筑没有随之变化，反过来阻碍了经济基础的发展。与经济体制改革一样，基层民主政治建设中的民主选举制度建设也是由政府主导和推进的，实际上是各级党组织起主导作用。

一、加强农村基层民主政治建设的重要性

所谓农村基层民主政治，就是农民在获得土地生产经营自主权的基础上，进而逐步获得了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式，以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治，广大农民有了政治上的民主权利。这种村民自治形式，是农村基层民主政治建设的主要内容，是扩大农村基层民主的有效途径，也是广大农村全面实现小康的必由之路。

就目前中国的农村来说，制约其发展的因素很多，诸如增产不增收问题、土地资源流转问题、生态环境遭破坏问题、田地水利灌溉困难问题，资本积累缓慢问题，农民素质提高不快问题及加入世界贸易组织带来的挑战等问题。但根本的问题是农村的基层民主政治建设滞后的问题。

二、农村基层民主的发展

中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主制度，也是农村政治成日体制改革和民主政治建设的重要成果。它在农村改革的历史进程中产生，又在中国改革大潮的推动下逐步走向完善。

中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：

第一阶段：村民自治组织的萌芽时期。时间是1980年至1982年。农民自发组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理。

第二阶段：村民委员会建立时期。时间是1982年至1987年。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是农村基层社会的群众自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久，全国各地根据宪法要求，进行了建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村民委员会的工作提出了具体要求。此后，村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。到1985年，全国共建立村民委员会948618个。到1987年《村民委员会组织法》颁布之前，除个别省以外，全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。

第三阶段：村民自治法律制度基本框架形成时期。时间是1987年至1990年。1987年11月14日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。这部法律依据宪法第111条规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权利和组织形式等做了全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻《村民委员会组织法》，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部，促进民主选举制度的建立和完善。

第四阶段：村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期。时间是1990年以后。1990年9月26日出，民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994年2月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动直到纲要》（试行），对村民自治示范活动开始逐步走向规范化和制度化。在村民自治模范单位的影响和促进下，全国村民自治活动不断深入，思想民主制度进一步健全。1997年9月，中国共产党第十五届全国代表大会的报告，突出强调了要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年6月10日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，对完善四项民主制度，尤其是民主决策、民主管理、民主监督制度，提出更具体的要求。这一切，使农村基层民主的制度化水平进一步提高，广大农民的自治和民主权利得到更有效的保障。

三、农村基层民主的现状

列宁说，政治是经济的集中反映。我国的现状是，越是经济发达的农村地区，其村民的民主意识越强；越是村级集体经济实力强大的农村，其村民的民主意识越强；反之，越是远离城市、交通不便、信息闭塞、村级集体经济薄弱的农村，其村民的民主意识越弱，推进村级民主选举制度建设的难度越大。况且由于村级集体经济薄弱，村务本身也就不多，没有多少可以自治的内容，村民很少关心民主。目前我国欠发达、不发达的农村仍占一半以上，在这种情况下，农村基层群众的民主法制意识缺乏经济基础。

城市经济的快速发展，城乡经济差距不断拉大，农村的青壮年劳力不断地涌向城市。要这些人回来关心老家的民主选举，显然是很难做到的。

农村长期缺乏民主的传统，农民的民主意识薄弱。即使是经济发达地区，村民们忙于生产经营，对村级民主也很少关心和重视。

因此，农村作为一个相对封闭的系统，是缺乏民主改革动力的。我们必须依靠党和政府这样的外部动力进行推动。然而，从广大农村的现状来看，农村基层民主政治建设远没有到位，还存在一系列问题。

四、农村基层民主建设的问题

（一）竞选出现诸多问题

１、从统计的参选率来看，往往高达95%以上，而实际投票率只在40-60%之间。差额在于这中间存在着大量的委托投票。一旦家中某个或某几个有投票权的家庭成员不在，那就由在家的有投票权的人甚至并无投票权的未成年子女代为填写选票并投票，反而真正委托的只有极少数，出现了很多选举结束了村民还不知道的现象，剥夺了村民的知情权，使村民接受既成事实。对于普通农民来说，从来就是怕事的，只好逆来顺受。

2、农村多是一个或几个宗族聚居之地，由于宗族之间或同一宗族内部不同派别之间存在的利益矛盾和问题，导致农村基层民主选举带有明显的宗族、宗派色彩。在一个家庭（族）内选票投向多由一家之主说了算，选票投向绝大多数都是一样的。这一现象直接影响农村基层民主选举公平、公正，成为农村基层民主建设的主要破坏性力量。选举出来的班子是宗族、家族的代言人，在工作时首先考虑自身小团体的利益，不能代表全村村民利益，不利于村的整体发展和安定和谐，并影响了农村基层政权的稳固，甚至引起村民震荡。一些村民盲目随从，投违心票，或迫于压力，没有真正行使民主权利，不利于村里的稳定，影响了农村民主政治建设。