我国城乡教育均衡发展问题研究

一、概述我国城乡教育不均衡的现状及其对国家现代化建设、发展所带来的严重后果。 

二、剖析造成我国城乡教育不均衡的原因 

1、社会相关制度的制约

2、城乡经济的落差

3、城乡教育观念的差异 

三、实现城乡教育均衡发展的策略 

1、目前国家对城乡教育均衡发展问题的重视以及采取的措施 

2、对我国城乡教育均衡化发展提出一些个人的思考和建议

内 容 摘 要

教育均衡发展，是教育公平的客观要求，也是构建和谐社会的必要条件。要实现教育均衡发展，就要解决城乡教育的失衡问题。本文剖析了造成我国城乡基础教育不均衡的原因，对如何缩小城乡基础教育的差距、实现教育均衡和谐发展进行了有益的探索。

我国城乡教育均衡发展问题研究

长期以来，由于客观和主观的因素，造成我国教育发展失衡，城乡差距、地区差距、阶层差距、城际差距，是教育现代化的拦路虎，同时也成为我国现代化建设进程中实现可持续发展的瓶颈，而这些差距目前还有不断扩大的趋势。对于一个农村人口占大多数的国家来说，办人民满意的教育，首先就要办好农村教育。

一、我国城乡教育不均衡之现状 

“中国教育与人力资源问题报告”显示我国城乡间劳动力文化素质的不均衡性十分突出，直接影响我国和谐社会的建设。主要表现在： 

（一）接受不同层次教育的比例失调。据中国国家统计局2006年统计，中国文盲高居世界第二位，90％的文盲分布在农村，其中15岁及15岁以上人口中有1.1亿多文盲。2007年我国国民人均受教育年限达到8.5年，新增劳动力平均受教育年限提高到10年以上。农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，而城市是10.20年。可见，我国城乡之间劳动力受教育水平层次结构存在明显差距。 

（二）教育机会不平等。2008年全国小学净入学率达到99.5%，对于拥有16亿人口的中国来说，0.5%的失学儿童数字庞大。一项研究表明：中国与教育发达国家主要差距产生于12～14岁年龄在学率的陡然下降。实际上，我国城乡之间的教育差距表现与此几乎完全相同。据统计，初中学生升高中的比例农村平均为40%，而城市的升学率几乎为100%。这意味着大量的农村孩子未能小学毕业，或小学毕业即缀学开始工作了。

（三）教育资源分配不均衡。 教育经费占国民生产总值的比重，是反映一个国家对教育事业重视和投入程度的一项重要参考指标。

中国2004～2008年国家财政性教育经费占国内生产总值比例统计表

年份

国内生产总值

国家财政性

教育经费

国家财政性教育经费

占国内生产总值比例

2004

159878亿元

4460.6亿元

2.79％

2005

183084.80亿元

5123亿元

2.82%

2006

210871亿元

6347.2亿元

3.01％

2007

249529.9亿元

8059.8亿元

3.32％

2008

300670亿元

10463.3亿元

3.48％

近几年来，我国在教育投入方面虽然已做出了很大努力，但教育的投入仍然低于世界的平均水平。以2008年为例，我国国家财政性教育经费占国内生产总值比例3.48％，仍低于4.5%的世界平均水平。而且教育投资分配不均衡，具体表现为：

1、教育经费投入不均衡

国家教育经费的不足是一个众所周知的现实，问题是这些有限的教育投资，大部分还被锦上添花地投放在基础较好的城市学校。国家对农村的教育经费进行分析，发现农村地区教育经费显著低于城市地区，大多数农村小学和初中的生均经费都比本省城市的平均水平要低1000元左右。2001年，农村小学生均预算内公用经费为城市平均水平的29%；农村初中生均预算内公用经费为城市平均水平的31%。全国30%左右的县初中生均预算内公用经费不足15元。而且中、西部地区的农村小学生均预算内公用经费仅为东部地区农村小学的21%和36%，中、西部地区的农村初中生均预算内公用经费仅为东部农村的初中的18%和30%。个别地区甚至为0。事实上在同一个省内，城乡教育经费的投入也极不平衡。2004年的一份调查报告显示：即便在北京市海淀区这样的经济发达地区，区域内部城乡之间的学校差距仍然十分显著。农村小学的校均经费为城镇学校的31.9%，农村初中的校均经费为城镇学校的83.4%，城镇完全中学的校均经费为农村学校的3.5倍！

2、师资水平差距明显

一是农村教师学历水平明显低于城市。近年来，城市的中小学教师学历层次不断提高。越是大城市，教师的学历要求越高。但是在农村，教师的第一学历多半是中专、高中，甚至是初中、小学，他们大多通过进修拿到大专文凭，很少有全日制师范院校毕业的教师，尽管招聘了一些特岗教师，也不能完全满足教育教学的需要。二是教师的年龄结构存在差异。城市学校的教师，老中青相结合，其中35岁左右的教师业已成为教学骨干或学科带头人，但在农村，40岁以下的教师占的比例很小，特别是村小教师队伍严重老化。三是学科分布存在差异。城市的中小学，严格按照教育管理部门的要求设置学科，语数外、音体美、自然、社会、信息技术一应俱全，而农村学校，尤其是村级小学，在保证传统课程语文、数学开设之外，其他课程，像外语、体育、音乐、美术等难以开齐、开全，条件不具备的就不设置，即使设置，也多半由非专业教师兼任。

据统计，农村初中一级以上教师比例的城乡差距超过10个百分点的有27个省份，其中差距较大的包括北京、浙江、山西、重庆。农村初中一级以上教师比例的县际差距更大，有28个省份超过20个百分点，其中有16个省份超过30个百分点！ 

3、学校基础设施建设不均衡

巨大的的经济差异，使得地方财政对城乡教育基础设施的经费投入失衡。《教育法》规定，乡村学校的基建支出部分由政府负责，部分通过地方集资承担，而贫困地区温饱尚未解决，何来集资渠道？至于学校文体设施、实验器材和学生课外阅读书籍的缺乏，更是普遍的现象。

二、造成我国城乡教育不均衡的原因 

（一）社会相关制度的制约

 1、户籍制度。由于严格的户籍制度，农村人口向城市流动的途径基本被阻断，一方面大量富余农村人口长期滞留于农村，使农村家庭承受的经济负担加重，多数农民家庭在承担子女教育费用时表现出相当的困难；另一方面，流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得城市人应该享有的权利和福利，大批农民工子女被远远超过他们经济承受能力的入学赞助费、借读费、建校费等花样不断翻新的各种费用挡在城市学校之外，无法接受到正常的义务教育，从而使他们的发展从一开始就与城市儿童拉开了距离。

2、财政制度。在分级办学的教育财政制度下，中央政府的财政预算内教育经费的绝大多数都投向了高等教育。高等教育所占份额到1999年高达94.6%，而中小学所占的份额依然不足0.4%。根据历年度的《中国教育经费统计年鉴》所提供的资料，中央政府每年投入义务教育的预算内资金从来没有超过1亿元，而这些有限的金额也只是对“中央属”中小学的投入。尽管《中华人民共和国义务教育法》第12条明确规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但是在“把发展基础教育的责任交给地方”这一原则的指导下，对基础教育的投资的确都落到了“地方”的肩上。而由于初中和小学的管理责任主要在县以下，自省至县的各级“地方”政府的教育投入也主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校以及高中，而很少流向农村的义务教育。最终的结果是，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级。根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%。 3、税收制度。目前，中国是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家，总税率达84％。税收导致的农民的负担加重和农民增收的渠道单一相互叠加，拉大了城乡居民收入上的差距。90年代，国家开征了个人所得税，并进行了分税制改革，将原来全国统一的税收分成中央和地方两块，但这种改革并没有消除原来税收中的不平等，农民的负担不但没有减轻反而加重了。一方面，对城市所征收的个人所得税存在着起征点，而农民的收入实际上远远达不到这个起征点，但仍然必须缴纳农业税和农业特产税；另一方面，分税制导致中央和地方的利益冲突，各地为了充实地方的经济实力，加大了地方的税收力度，而农业税和农业特产税是地方税收的主要来源。因此，在城乡两套不同的税制体制下，广大农民的税负长期高于城市居民。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》指出：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”从总体上看，随着我国工业化水平的提高，农业税收入在国民总收入中所占分额已经相当低了，但由于我国工业化水平的地区差距悬殊，在工业化程度比较高的省区，农业税收入在地方财政中几乎可以忽略不计，而在中西部的农业大省，农业税仍然在地方财政中居于较为重要的地位。因此，新的农业税减免政策将会对农业大省的财政收入产生较大影响，进而有可能大大降低这些地区对农村义务教育的支付能力。与农村税费改革所引起的农村义务教育经费紧张相互叠加，有可能会使这些农业大省的农村义务教育面临新的投资困境。

4、法律制度。

现行的教育法律没有考虑到中国城乡的差异，不能从现实出发对农村教育发展及农村人口受教育权利给以足够的关注和保障，这就从一开始使农村教育和城市教育处于不平等的地位，农村教育和城市教育无法在一个公平的舞台上竞争。

    如《中华人民共和国教育法》第十条规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业。”第五十六条规定：“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。” 通过法律，国家保障了“少数民族”、“边远贫困地区”、“残疾人”三种弱势群体的受教育权，但是作为教育的根本大法，对于城乡二元结构中一直处于经济与社会发展弱势的占总数70％的农村人口却没有提及，这不能不说是一个遗憾。

（二）城乡经济的落差

中国社会科学院发布的2006～2007年中国社会形势分析及预测总报告：2006年城乡居民收入差距将突破3.3倍。另外，由于城市居民享受到的各种社会性福利补贴无法预计，如：教育、住房、交通、医疗等各种公共服务，实际收入被低估，而农民收入可能被高估，扣除农民用于第二年再生产生产资料支出，城乡收入实际差距应该是5:1甚至是6:1。中国成为了世界上城乡收入差距最大的国家之一。城乡收入差距扩大的直接后果是农村居民消费水平低，农民对孩子教育的投资消费自然成为极大的负担。收入差距加剧了教育的不平等，而教育的不平等又会拉大收入差距。

（三）城乡教育观念的差异 

由于城乡父母自身特点的不同和城乡文化背景的差异，导致城乡家长对教育的重视程度不同。城市家庭父母的受教育水平、工作性质、经济收入在总体上与农村家庭父母相比处于优势地位，他们对子女的教育相对更全面、自觉和科学，其精力和物质的投入也更大。农村家庭父母本身的文化素质较低，接触到的先进教育信息十分匮乏,加之无法得到正确的指导,他们的教育观念和教育方法往往是依赖自己亲身的体会和传统经验,较为脱离社会发展的实际。而且在市场经济的冲击下,农村孩子跳出龙门的机会和途径增多,上学的费用逐渐走高等现象使得农村的家长们重拾“读书无用论”,对教育的重视程度大不如以前。

三、实现城乡教育均衡发展的策略 

（一）目前国家对城乡教育均衡发展问题的重视以及采取的措施 

“保证人民享有接受教育的机会，这是党和政府义不容辞的职责。”胡锦涛总书记的话掷地有声。“让所有孩子都能上得起学，都能上好学，我们一定能够实现这个目标。”温家宝总理作出了铿锵有力的承诺。

2003年开始，“远程教育”这项重大工程覆盖了中西部36万所农村中小学。这张看不见的网络，成千百倍地放大了1亿多农村中小学生的精神世界。 2004年，启动国家西部地区“两基”攻坚计划。几年间，中央投入100亿元建设8300多所寄宿制学校，解决学生“进得来”的问题；实施“两免一补”政策，解决学生“留得住”的问题。为了解决中西部农村师资匮乏的问题，鼓励更多优秀青年终身投入教育事业，2007年秋季，教育部6所直属师范大学实行师范生免费教育。首批10737名免费师范生和高校、家乡政府签署协议，承诺毕业后在教育行业内工作10年，其中到县级以下初中和小学服务2年。中央财政还设立专项资金，启动“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，截至2007年，3万多名高校毕业生应招到西部攻坚县农村学校任教。2006年9月1日，修订后颁行的《义务教育法》明确规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”，国家从法律的层面确立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。这一年，西部农村首先实施义务教育经费保障机制改革。2007年春天，这项改革推及到全国农村；同年秋季，全国农村义务教育在免交学杂费的同时，还免收教科书费，1．5亿学生因此受益。2006年至2010年，国家财政将新增农村义务教育经费2182亿元。 

中国政府认识到，大力发展职业教育是将巨大的人口压力转化为人力资源的重要一环，也是改善民生的有效途径。2007年3月5日，温总理在政府工作报告中明确指出：要把发展职业教育摆在更加突出的位置，使教育真正成为面向全社会的教育，这是一项重大变革和历史任务。号召一出，人心鼓舞。目前中等职业教育和高等职业教育已分别占据高中阶段教育和高等教育的半壁江山。2007年秋，实施新的高校和中职学校家庭经济困难学生资助政策。自实施之日起，这项政策每年由500亿元的各级财政资金保驾护航，惠及全国1800多所高校的400万大学生和1．5万所中等职业学校的1600万学生。

2008年秋，全国免除城市义务教育学杂费。至此，实现城乡义务教育学杂费全面。

“中央给咱办实惠，农民种地不交税，娃娃上学不交费，真是和谐好社会。”这是老百姓发自肺腑的感慨。

（二）对我国城乡教育均衡化发展的思考和建议

对于一个学生人数占世界学生总人数四分之一的国家来说，要做到城乡教育均衡化发展任重而道远。

 1、加大教育经费投入

教育要实现协调发展，归根结底要通过政府加大教育投入、实行政策倾斜来实现。

加大教育投入是实现协调发展的重要条件。多年来，国家对义务教育的资金投入在不断增加，但应当承认，这些投入离实现教育协调发展还有相当大的差距。

各级政府应该加大投入，并且要在生均教育经费和生均公用经费上在区域间、学校间实现标准相同。在这个基础之上，再通过面向贫困地区、农村地区、薄弱学校、弱势群体的倾斜政策来实现协调发展。

在城乡教师的一系列政策上保持一致，甚至，农村教师政策上优于城市教师，以吸引更多的优秀人才投入到农村教育中去。例如：通过法律的保障并成立专门的监督机制，杜绝拖欠农村教师工资的现象；从中央到地方专款专用于农村教师的业务培训补贴；在住房、医疗、子女就读等予以农村教师优惠福利等。

在区域内实施城乡一体化的战略，有效地加快农村地区教育面貌改变的步伐。城乡一体化战略的关键就是要将城市教育与乡村教育进行统筹规划，要通过合理的调整布局，合理确定相对统一的办学标准和经费投入标准，再辅以对农村实行倾斜等措施来缩小城乡差距。

 2、稳定教师队伍

 没有一只稳定的高素质的农村教师队伍，城乡均衡教育只能是一句空话。长期的历史原因，农村教师在收入、住房、就医、孩子入托入学等方面与城市差距越来越大，这是农村教师流动、流失的主要原因。多年来，农村地区教师不愿去，去了留不住，留住了无后劲、无追求、无动力，与留不住一样可怕。由此，形成农村地区教师缺、教师差，且师资结构不合理，教师课时量重，任课类型繁杂，一个教师往往要任多个学科（还不一定都能胜任），在物质与金钱欲望横溢的当今社会里，“奉献”成了农村教师的真实写照。教师是素质教育的关键，只有构建稳定的农村教师队伍，才有利于搞好素质教育，才能够改变农村的现状，才能实现城乡教育一体化。政府相关部门应把问题考虑周全一些，把最大的关怀撒向农村及偏远的教师，并形成长久机制，让他们先富起来，住房先好起来，教育环境先优起来。同时，在教师评优、评先、晋升、进修学习等方面，给予比城市教师更多的优惠。让农村教师无论是物质上，还是精神上都得到足够的重视，农村教师的稳定就不难解决了。

另外，积极推进城乡教师互动，积极鼓励优秀教师到农村任教，安排优秀师范毕业生到农村任教，同时还可选派农村优秀教师到城镇中小学学习，以进一步提升素质，然后回到农村学校。还可以采用跨校任课，一个教师可以在多个学校任教，解决农村教师结构不合理的矛盾。

3、加快课程改革

研究表明，农村孩子缀学率高居不下的原因除了经济的原因，还有一个重要的因素，即现行的一些课程的设置以及各种教材内容多偏向城市儿童熟悉的生活素材，对农村孩子来说陌生且难以学以致用。国家目前大力发展职业教育为农村孩子开辟了进一步学习的新天地，但对于广大农村中小学生似乎关注度不高，忽略了他们的学习需求。因此，改革农村教育的课程迫在眉睫。

 4、加速农村学校的网络建设。

教师的继续教育十分重要，是提升自身的文化素养提高专业水平的必要途径。然而，由于交通、经费以及管理机制等问题，农村教师开拓眼界、更新观念，与城市教师频繁交流的机会毕竟有限。网络教育克服了时间、地域、人员的限制，应该是农村缩短与发达地区、发达学校的教育差距很好的手段。建议国家加速农村学校的网络建设，形成完善的管理机制，实现农村与城市、农村与农村的资源共享。

5、做好监控管理

无论是经费的投入还是各类政策的实施，都必须有专门的监督部门和监督机制，以协调各项工作落实到位。同时，对于出现的各种新的情况能及时作出分析，制定新的政策。例如：中国大量的人口流动，带来的农民工子女就读问题。城市学校应广泛接纳农民工子女，消除不利于农民工子女就学的人为因素。这是从农村向城市迈进的具体体现，是发展的新趋势，处理得好，可以解决农村留守儿童问题，有利于促进城乡教育一体化发展。

推动教育协调发展，是一项复杂的工程，有了国家政策的支持和引导，还需要各地结合当地的情况有效地推进。相信，只要我们坚持长期、持续地教育革新，城乡教育均衡发展一定会实现，我们的国家一定会更加富强、昌盛！

参 考 文 献

1、杨东平主编.中国教育发展报告（2005）.北京：社会科学文献出版社，2006

2、国家教育督导团《国家教育督导报告》2005（摘要）.中国教育报，20060224

3、刘江 张振华 《城乡教育均衡发展探析》吉林省教育信息网 2010年8月25日

4、《城乡教育均衡的关键是统筹》——访国家总督学顾问、中国教育学会副会长陶西平 《中国教育报》2009年2月6日

5、2004~2008《中国教育年鉴》

6、张玉林《中国城乡教育差距》 《战略与管理》2006年06期