农村社会保障研究

当前农村社会保障中存在的主要问题 ……...........................................................3

农村社会保障不公平性突出.......................................................................................3

农村社会保障的覆盖面窄、救助水平低...................................................................3

农村社会保障资金严重匮乏……...............................................................................3

农村社会保障基金保值增值困难、安全性低….............……………..……………4

当前农村社会保障中存在问题的原因分析.............................................................4

制约农村社会保障制度发展的直接原因：动力不足...............................................4

各级政府深受传统发展观念的束缚……..................................................................4

农民组织的体制性缺失导致农民表达权益的能力弱化……..................................5

制约农村社会保障制度发展的深层原因：城乡二元结构……...............................5

制约农村社会保障制度发展的重要原因：制度不完善……...................................5

目前农村社会保障缺乏法律支持……......................................................................5

农村社会保障筹资政策:比例分担失调……............................................................5

农村社会保障组织管理政策:组织涣散、效率低下……........................................6

农村社会保障基金政策：安全性低、保值增值困难……......................................6

制约农村社会保障制度发展的根本原因：政府职能缺位……...............................6

进一步完善农村社会保障的对策思考…….............................................................7

充分发挥农村非制度性保障的作用……...................................................................7

创新土地制度，提高土地福利绩效与经济效率的平衡……..................................7

重新定位家庭保障……..............................................................................................7

加快农村各种专业性合作组织建设，推动新农村社会集体保障……..................8

增加农村社会保障资金的积累……...........................................................................8

改革农村社会保障机构的组织制度……...................................................................8

建立社会保障组织企业化管理的体制……..............................................................8

完善农村社会保障事务的行政管理体制……..........................................................9

强化农村社会保障事务的基金管理体制……..........................................................9

重构农村社会保障事务的法制管理体制……..........................................................9

加强农村社会保障事务的监督管理……..................................................................9

完善农村社会主要的制度性保障项目……...............................................................9

调整农村社会救助制度……......................................................................................9

建立覆盖全农村的最低生活保障制度……..............................................................9

完善新型农村合作医疗制度…….............................................................................10

重整农村社会养老保险工作…….............................................................................10

内 容 摘 要

当前越来越多的人意识到，社会保障是正常社会不可或缺的重要部分。但仍有许多人将社会保障看作国家赐予的“福利”，而不是现代社会公民的“天赋权利”。而对中国农村的社会保障则有更多的质疑和排斥。一些人认为，国家根本没有财力建立全社会的社会保障，现在谈论农村的社会保障只是超越中国目前发展阶段的空想。更多的人则认为，农民拥有的土地和农村世代相传的家庭养老传统使农民现阶段不必享受社会保障这个“奢侈品”。当前，要充分认识到农村社会保障体系的构建在应对金融危机、扩大内需、刺激农村消费中的重要作用，调整政府支出结构，进一步扩大政府在农村社会保障方面的支出比例的分析。

关键词：农村　社会保障　养老　医疗 救助　

农村社会保障是农村社会居民面临风险、危机时所采取的各种防范保护措施的总称。目前我国农村社会保障制度面临着覆盖面小、保障水平低、资金不足、区域差异大等缺陷，已经无法满足市场化条件下农民对保障的需求。因此，有必要重新探讨农村社会保障制度，以应对农村面临的新形势、新挑战。

一、当前农村社会保障中存在的主要问题

(一)农村社会保障不公平性突出

经济体制改革以来，经济资源日益向城镇集中，向沿海地区集中，向富裕阶层集中，社会保障资源也呈同样的集中化趋势。使原本不公平的资源配置就更加不公平。以养老保险为例，城镇人口自从建国以后，个人养老不是由个人和单位负责就是由个人、单位、国家共同负责。农村则都是由个人完全负担。

(二)农村社会保障的覆盖面窄，救助水平低

就我们国家当前的具体情况来说，农村社会保障不但覆盖率低，而且救助水平也很低。以目养老保险为例，目前参保人口占农村人口的比重很低，而且保险保障水平过低。而且，目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也儿乎都是农村中的富裕居民，而未来养老将会面临困难的不发达农村地区和贫困农村居民却无力投保，这种“保富不保贫”现象是目前中国农村社会养老保险制度的一个死结。

(三)农村社会保障资金严重匮乏

我国政府用于社会保障的财政支出本来就明显少于其他国家，而且这有限的财政资金还主要用于城市居民的社会保障。传统的农村社会救济只限于特定人群，如“五保户”和“三无”对象，救助对象非常有限，而且救济水平也相当低，不能从根本上解决农民生活困难的问题。由于税费改革，使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济，有些贫困地区，社会救济实际上已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦。同时由于我国各种自然灾害频繁发生，对我国的救灾救济工作造成了巨大压力，财政支出与受灾损失相比只是杯水车薪。如果没有雄厚的资金作基础，农村社会保障制度很难贯彻和实施。

(四)农村社会保障基金保值增值困难、安全性低

经过多年的努力，我国农村初步建立了一套符合社会主义市场经济要求的保障体系。但是，由于目前社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏法律约束，资金使用存在风险大，难以解决保值增值的问题。此外，我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实（民政部门管社会救助、卫生部门管农村合作医疗、社保部门养老保险)，导致出现政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农保工作的推动和开展。个别省级、一部分市级，相当多的县级，特别是大多数乡镇的农保管理体制没有理顺，农保机构被撤并，专业队伍不稳定，编制、经费不落实，严重影响农保事业的健康发展和农保基金的安全。再加上农村社保基金没有进入财政专户管理，容易导致管理中各地挪用、公款私存或委托不当等问题，直接威胁到基金的安全。

二、当前农村社会保障中存在问题的原因分析

（一）制约农村社会保障制度发展的直接原因：动力不足

1、各级政府深受传统发展观念的束缚

改革开放确立了以经济建设为中心、以满足人民生活基本需求为主要目标的发展战略，从而使我国的发展进程转入正确的轨道。但过去长期形成的忽略客观条件、急于求成的赶超意识，以及把发展简单片面地理解为GDP增长率的看法，仍然在影响着许多地区和领域的战略选择。我国经济在保持高速增长的同时，也加重了经济与社会发展的不均衡如城乡差距、地区差距和居民收入分配差距扩大、就业形势严峻、社会保障制度滞后、社会冲突频频爆发等，这些现象己经严重威胁到了社会的稳定。加上我国官员的干部选拔、考核制度并不能激励地方政府领导关注农村社会保障事业，导致了农村社会保障问题很难得到地方各级领导的足够重视。

2、农民组织的体制性缺失导致农民表达权益的能力弱化

虽然农民在各种层次不时有抗议行为，但由于地方政府受传统行政体制的影响而习惯于报喜不报忧，这样，农民意见表达就难以直接进入中央决策最高层。同时，由于农民的这种意见表达极其分散，在时间和空间上都难以集中，放在广阔的中国事务纷繁的大背景下，就难以形成有效的政治压力，从而形成公共政策。

（二）制约农村社会保障制度发展的深层原因：城乡二元结构

城乡二元结构是计划经济的产物，包括二元经济结构和二元社会结构。城乡二元经济结构表现为城乡经济发展水平悬殊，城乡差距较大。改革开放以来，农村经济虽然有所发展，但是依旧远远落后于城市，并且农村经济发展很不平衡，这种落后经济，严重束缚农村社会保障事业的发展。在形成二元经济结构的同时形成了二元社会结构。二元社会结构主要表现在户籍制度上。我国户籍制度使得市民与农民形成两种社会待遇和社会地位不同的群体，也阻碍了我国的城市化进程。改革开放以来，二元社会结构虽然有所松动，但是农民和城市居民还没有享受到同等待遇，多数农民依旧被排斥在各项福利待遇和保障之外。

（三）制约农村社会保障制度发展的重要原因：制度不完善

1、目前农村社会保障缺乏法律支持

由于缺乏立法，救济方式无法可依，无章可循，缺乏规范统一的操作规程，随意性大，在管理上缺乏制约机制等，导致许多地方甚至出现占用、挪用救助资金的情况，给社会带来许多不应有的消极影响。

2、农村社会保障筹资政策:比例分担失调

以养老保险为例，它的筹资采用了“个人交费为主，集体补助为辅、国家以政策扶持”的政策，但在实际过程中，由于集体经济日益衰落，这种筹资实际变成个人完全筹资。加上社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障等原因，造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配置。

3、农村社会保障组织管理政策:组织涣散、效率低下

我国的农村社会保障事务基本上是由行政机构和事业机构来承担的，普遍存在官僚主义作风，管理效率低下以及服务质量不高等一系列问题，容易造成社会管理事业混乱、信息不对称等问题，并由此可以引发道德危险、寻租等行为；极易导致机构或个人为了追求单位小集体和组织内部个人利益最大化而与集体国家的利益发生冲突，从而使保障对象的切身利益受到损害等。

4、农村社会保障基金政策：安全性低、保值增值困难

我国已初步建立了适应市场经济的多层次社会保障基金的管理模式，但从总体来看，在如何进行基金的有效管理和投资运营方面仍然存在较多的问题，如基金管理的法律制度很不健全，内部管理较为混乱，且容易受地方行政部门的行政干预，管理的随意性较大，造成挥霍浪费、挪用挤占甚至贪污基金的问题相当严重；政出多门，操作成本上升，资金的使用效率较低，难以进行统一有效的运营和管理，而且由于机构重叠，管理人员逐年增加，管理成本迅速上升。

（四）制约农村社会保障制度发展的根本原因：政府职能缺位

政府职能的严重缺位主要表现在两个方面：一是经济责任缺失。按《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农民养老保险金以“农民个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家予以政策扶持”。然而，国家对城镇职工的养老保险是高标准，但对农民的养老保险却投入很少，又由于大多数集体经济的崩溃，导致集体经济补助乏力。这种保障无异于让农民自己掏腰包，而且连最基本的管理费也由农民自己出。这种经济责任的缺失，不但体现在养老保险上，而且也体现在建立其他保障制度上，导致在城乡保障资金的分配上，相差极为悬殊。国家没有投入，农村集体经济和农民个人又无力出资，直接导致了农村社会保障的窄覆盖率和低水平。二是法律责任缺失。社会主义市场经济本质上是法制经济，法律是维持社会稳定与发展的重要保障。农村社会保障体系是通过立法建立，由国家和社会具体实施的一种着力于提供经济保障的体系。无法可依的农村社会保障必然是不持续的，也是不稳定的。而我国政府却正处于这样一种责任缺失状态。目前，我国还没有《农村社会保障法》，农村多项社会保障工作都是依靠国家政策、方案、部门规章，这就必然造成农村社会保障基金的筹集、发放、运营等的不规范，从而阻碍农村社会保障事业的健康发展。

三、进一步完善农村社会保障的对策思考

(一)充分发挥农村非制度性保障的作用

1、创新土地制度，提高土地福利绩效与经济效率的平衡

当前中国农村土地制度创新，必须在家庭联产承包责任制的总体前提下，从土地流转制度创新入手，通过市场为导向的多种方式的土地流转制度创新，实现土地的规模经营，以提高农业效率、增强土地的社会保障功能。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值，促进了农业规模经营。

2、重新定位家庭保障

首先，正确认识农村家庭保障功能的转变。就目前的现状来看，农村家庭保障的经济功能己经是相当脆弱的，其实际功能也是非常有限的，如果一味依赖农村家庭的经济保障功能，可能会引起农村家庭社会功能的扭曲，不利于农村家庭和农村社会的稳定。其次，提高农村家庭的自我保障能力。国家和政府应通过一定时期里放弃对农民各种税费的征收而让农民得到充分的自由发展，拓展农村剩余劳动力转移的途径，以提高家庭的保障能力。最后，积极探索社区保障道路。以社区养老服务为例，老年人生活在社区，对社区具有地缘上的归属感、参与感，并有心理上的认同，容易接受社区提供的各种养老服务等。

3、加快农村各种专业性合作组织建设，推动新农村社会集体保障

目前农民专业合作组织正在蓬勃兴起，这种市场机制主导下的诱致性制度变迁正在显示旺盛的发展潜力。它的发展趋势必将突破单纯的专业合作组织模式向社会经济的宏观管理层次拓展。着眼于农民合作组织的体制重建正逢其时。在宏观社会经济政策的制定中，有一个与政府充分对话、沟通的农民组织，对于减少政府的决策失误，从而保障农民的权益在政策的落实之前，有着显著的现实意义。

(二)增加农村社会保障资金的积累

建立和完善农村社会保障制度，必须有一定的经济基础和经济实力。一是增加各级政府对农村社会保障事业的财政投入；二是发展农村经济，增加农民收入。如坚持家庭承包经营制度。目前对于中国农民来说，长期实行土地家庭承包经营，不仅是一种生产方式，而且也是一种基本的生活方式。二是必须规范农村土地使用权的流转机制，加快土地的合理流动与集中。应尽快建立起一种适应市场经济要求，放活土地使用权，提高土地产出率的土地流转机制，从而提高土地产出率、劳动生产率和产品商品率，并进而有利于壮大农村集体经济实力，提高农民的社会保障水平。三是开征和形成社会保障税，扩大筹资渠道。现在许多国家都通过定期开征社会保障税来筹集资金，不但有利于减轻国家和企业负担，而且可以充分发挥社会保障“调节分配”的作用，缩小城乡、贫富差距，促进社会公平。

(三)改革农村社会保障机构的组织制度

1、建立社会保障组织企业化管理的体制

首先，明确社会保障的产权关系即明晰财产所有权归谁所有。要明晰社会保障机构的法人财产权。其次，根据决策权、执行权、监督权相分离的原则，来对社会保障事务进行分类管理，组建不同的职能的社会保障组织机构，形成社会保障管理机构、执行机构和监督机构三者并存、互相制衡的组织架构。最后，在社会保障事业中推行现代管理制度。

2、完善农村社会保障事务的行政管理体制

必须改革现有的农村社会保障行政管理体制；必须实现农村社会保障事业的社会化属性；改革应该循序渐进等。

3、强化农村社会保障事务的基金管理体制

一是加大筹资力度。如各级财政必须加大调整财政支出结构的力度，逐步将农村社会保障支出占财政支出的比重；实行城市反哺农村、工业反哺农业；发行社会保障国债、彩票及开辟一些特殊税种来筹集资金等。二是提高社会保障基金投资运营收益。应大力调整投资结构，加大对公司债券、股票和一些实业项目投资，来提高社会保障基金的投资收益率。

4、重构农村社会保障事务的法制管理体制

一是加强社会保障立法，完善社会保障法律制度；二是农村社会保障机构要推行依法行政。

5、加强农村社会保障事务的监督管理

一是建立一个多方参与、职责分明的农村社会保障监督机制；二是农村社会保障的监督一定要作到突出重点，包括对农村社会保障实施的监督；对农村社会保障基金管理与运营的监督；加快社会保障立法，完善中国社会保障监督的法律机制；规范社会保障工作和社会保障监督的工作程序，增强社会保障监督工作的可操作性，才能保证和提高社会保障监督的效率等。

(四)完善农村社会主要的制度性保障项目

1、调整农村社会救助制度

一要强调政府责任，加大投资；二要在政府投资的基础上，积极开展农村社区救助；三是政策提供方式上由分配型走向发展型。

2、建立覆盖全农村的最低生活保障制度

一是加大中央和省级政府投入；二是尽快制定完善农村最低生活保障法规制度和建立健全有关机构。要制定社会保障基本法，对社会保障的对象、范围，社会保障基金的筹集和管理、社会保障机构的设置等都要作出具体的规定；三是合理确定低保对象和保障标准。重点应对那些无劳动能力、无收入来源、无依无靠的孤老、孤残、孤儿、弱智低能户和意外事故、恶性重病或因自然灾害造成生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障等。

3、完善新型农村合作医疗制度

如强化政府责任，提高直接投入水平；完善以大病为主的政策；提高合作医疗的统筹层次，同时改革医疗服务体系；干预医疗卫生服务的质量和价格，确保公众能够得到优质服务等。

4、重整农村社会养老保险工作

一是构建新的筹资模式。公共财政应该对农村社会养老保险进行直接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新的模式，以调动农民的参保积极性。二是加强基金监督管理，实现养老保险基金保值增值和封闭运行。三是将个人账户储备积累制与社会统筹结合起来。在长期的城乡二元经济结构的作用下，农民的个人筹资水平远远小于城市个人。因此，在城市经济发展到一定的程度后，城市反哺农村，实行工业反哺农业是非常必要的。将社会统筹和个人储蓄保险两种模式有机地结合起来，实现了“横向”社会共济保障和“纵向”个人自我保障的有机结合，既有利于发挥社会统筹共济性的长处，也有利于发挥个人账户具有激励作用和制约作用的优点，比较符合我国的国情。

参 考 文 献

 [1]王少华.中国农村社会保障概要[M].北京:中国社会出版社,1993.

[2]卫兴华.中国社会保障制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,1994.

[3]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京:中国农业出版社,2003.

[4]周琳琅.统筹城乡发展:理论与实践[M].北京:中国经济出版社,2005.

[5]郑功成.社会保障概论[M].上海:复旦大学出版社,2005.

[6]许文兴.农村社会保障LM].北京:中国农业出版社,2006.

[7]李剑阁.中国新农村建设调查[M].上海:上海远东出版社,2007.