腐败现象与行政监督体系的完善

一、行政监督体制含义及理论依据

二、我国行政监督体制的现状与存在的问题

三、完善行政监督体制的重要性和必要性

四、完善我国行政监督体制的途径分析

五、结语

内 容 摘 要

面对国际政治经济格局的新一轮变动，中国的改革开放正在进一步深入发展，社会转型的步伐也正在进一步加快，传统的计划经济体制正在被新型的社会主义市场经济体制所取代，行政监督机制在国家行政管理和行政监督活动中有着极其重要的地位与作用，其是否健全和完善，直接影响到行政管理和行政监督的整体水平与效率。加强和完善社会主义市场经济条件下的行政监督机制，提高行政监督的力度和效果，对于发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，完善社会主义市场体制，促进政府机关的廉政建设，提高政府行政效率等等，都有着极其重要的意义。

关键词：行政监督体制  行政管理体制  社会主义民主政治  廉政建设

　论我国行政监督体制的完善

在行政改革不断深入的今天，如何使我国的行政监督体制更加完善，更加人性化，在不断变幻的世界里更显中国特色社会主义的优势。为了完善我国的行政监督体制，加强行政监督立法，健全行政监督法律机制，建立行政监督责任制，完善信息收集系统，监督透明，加强各种社会监督机制的建设，确保行政监督的改革向着正确的方向进行，建立能更好的适应社会需要的监督体制，不断的探求完善我国行政监督体制的途径。

一、行政监督体制含义及理论依据

行政监督体制，是指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。自20世纪70年代未实行改革开放以来，中国社会的政治、经济、文化各领域发生了巨大变化。特别是进入90年代后，世界格局多极化和经济全球化的趋势加速发展，世界范围内科技革命突飞猛进，日新月异，正在深刻地改变着人类的社会生活和经济生活。面对国际政治经济格局的新一轮变动，中国的改革开放正在进一步深入发展，社会转型的步伐也正在进一步加快，传统的计划经济体制正在被新型的社会主义市场经济体制所取代。而现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济，市场经济的有序运行与政府正确行使职能是分不开的。

1.依法实施与规范实施相结合的原则。从行政管理学的角度看，行政效能监察属于行政内部监督的基本范畴，这种监察行为是行政活动的一种方式，也是一种行政行为。按照依法行政的总要求，对行政效能实施监察也要做到依法监察，即依据《行政监察法》的规定开展监察工作。由于行政效能监察的开展时间不长，缺乏具体的法律规定。因此，必须在依法实施的前提下，依据行政管理工作的具体特点，参照行政监察的规程形成行政效能监察的工作机制。在具体的实施过程中，要做到三点：一是要依法办事，即行政效能监察的职权范围、工作方式、处理结果不能超出《行政监察法》的规定。二是行政效能监察的全过程要做到公开、公平、公正。三是行政效能监察的工作程序要科学、规范、有序。2.过程控制与制度保障相结合的原则。

2.过程控制是行政效能监察的基本方法论。它是指通过实施行政效能监察，确保行政监察对象的行政行为全过程始终处于受控状态。过程控制是行政效能监察获得效率和质量双重优化的重要措施。实施过程控制，基本作用是纠正和消除影响行政效能的各种因素，这就必须建立一套完善的制度体系来制约行政效能的限制性因素，发挥行政效能的积极性因素。因此，实施行政效能监察，过程控制是手段，制度建设是保障。同时，行政程序在运行过程中，决策、组织、协调、控制四项职能相互衔接、相互渗透、相互作用。这就要求在制度的设计中既要注重各个职能的自身特点，又要把握各个环节间的制约因素，促使全部制度形成前瞻预防、及时纠正、恰当处理、相互关联的体系。

3.严格监察与创新发展相结合的原则。

机关肩负着执行9部法律和160多部法规的繁重执法任务，承担着支持地方经济发展的重任。由于人员素质、行政思想、行政关系等隐性因素的影响，使得行政效能显现出不可预量的特征。行政效能监察是通过对过程的控制来影响行政效果，因此无法对机关的自由裁量权做出硬性的限制。在不触犯法律法规规定的基础上，仅凭监察工作达到提高行政效能的目的是不现实的。在这种情况下，如何调动人的积极性便成为第一位问题。因此，必须要树立“以人为本”的执政观念，以严格监察确保达到行政效能的基本标准，以奖励措施实现提高行政效能的最终目的。

二、我国行政监督体制的现状与存在的问题

我国现行的行政监督体制是由行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督有机组合构成的。外部监督是指行政机关以外的权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。主要有: 权力机关的监督,是指人民代表大会对行政机关及其工作人员的监督；政党监督,主要指我国的执政党中国共产党对政府机关及其工作人员的监督,此外还包括各民主党派对政府的监督；司法监督,指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的监督；人民群众及社会舆论的监督,主要指社会各界即人民团体、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒体对国家行政机关及其工作人员实施的监督。与外部监督相并列,我国行政组织内部也建立起了系统的自我监督机制。主要形式有:职能监督,指政府各职能部门就其所主管的工作,在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督；专职监督, 主要是政府专设的监督机构,如监察机关对其他行政机关实施的监督；一般监督, 即各行政机关按直接隶属关系, 自上而下和自下而上所产生的直线监督；特种监督,指除专职监督以外的普遍适用的专业性行政监督, 如审计监督、物价监督等。从总体上看, 我国现行的行政监督体制形式上形成了一个“横向到边, 纵向到底”的行政监督网络, 在实践中较好地发挥了监督作用, 其特点和优点为: 监督主体多元化, 充分体现了社会主义国家监督的人民主权原则；监督内容广泛, 涉及经济、政治、文化领域行政权力行使的监督；自体监督和异体监督相结合, 使监督更具有整体功效性。但在其实际运行过程中还存在着较为明显的缺陷: 多头监督, 缺乏协调, 时常出现监督不力或“虚监”、“漏监”等现象, 其内部结构也存在一些不合理之处。概括起来, 存在的问题主要有:

1、多头监督缺乏合力

我国目前的行政监督体系中监督主体多,这既是一个优点,又是一个缺点。如果在监督实践中,他们能够协调一致, 密切配合,这样便能增强其整体功能和监督合力。然而,现在事实却不是如此。目前政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题,彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战,尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。例如对国家行政机关中的经济违法案件，就分别有行政监察、审计等专门监督。他们程序都基本相同,这样就浪费了人力物力、财力，降低了监察的合力。此外，在监察工作中对那些界限不清的疑难案件，有时还出现各监督部门互相推诿、扯皮、无人监督的状况，从而削弱了行政监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。

2、行政监督主体专业性不强

目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前人大监督是法律地位高而专业性不强，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节，突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

3 行政监督法规缺乏可操作性

行政监督是一种法制监督，即行政监督应依法进行，有关监督的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及形式的保障。现在我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批政策、法律、法规，但是多原则性,缺乏可操作性。再加上现行体制的缺陷, 政务公开的广度和程度不够，权力的行使和运行缺乏透明度，人民群众对行政活动、政策规范缺乏了解，监督的渠道不甚通畅等。这就使得人民群众对政府机关及其工作人员的监督受到较大的限制。

4、有的行政监督人员素质太低

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者, 提高行政监督效能，在很大程度上取决于监督人员的素质。目前在我国存在这样一批人，他们政治素质不高，不注意坚持原则，在实际工作中，或因怕得罪人，不敢实施过硬的监督，或因领导亲友的干预放弃监督，甚至在维护党纪政纪，打击违法违纪行为,保护国家和人民利益等一些重大原则问题上，分不清是非界限,严重影响了监督的效能。 

5、偏重事后忽视事前和事中监督

行政监督活动是一项经常性、连续性的活动。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段。长期以来，我国一直把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽视了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。由于事前预防和事中控制不完善，以致造成行政偏差出现过多，行政监督机构整天忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面，预防为主应是行政监督工作的根本目标，应以“防患于未然”为主，同时加强过程中的控制,建立起全方位的监控机制。

6、政府的“暗箱行政”成为行政监督的屏障

“知己知彼,才能百战不殆”,这是一条千古不变的真理。同样，行政监督主体只有在对监督客体比较充分知情，了解其整个行政行为过程的情况下，才能知其所为、何所不为，才能对其进行有效的监督。我国宪法虽然赋予了公民可以通过批评、建议、控告、检举等方式对国家机关及其工作人员进行监督的基本权力,然而这些权力的有效行使是以充分的知情权即政务公开为前提的。但实际情况是,政府行为中存在着大量的“暗箱行政”、“幕后交易”，这些都为“寻租腐败”、“权钱交易”等行政腐败行为提供了滋生蔓延的温床。“暗箱行政”成为群众监督的屏障。在“暗箱行政”的背景下,没有政务的公开,公众对权力的运行状况完全处在毫无知情的状态下,就谈不上所谓的监督。西方国家的“阳光行政”是其制约权力腐败的锐利武器,起到了很好的效果，这一经验也应该移植到我国的行政监督过程中。政治透明度低,群众知情权难以得到保证。事实上对透明度的任何限制都只能是特殊的，不能是一般化的或制度性的，而且这种限制必须是有法律规定的。也就是说非特殊情况下,群众对政府行政行为享有不可剥夺的知情权,而知情权又是行使监督权的必不可少的基础。但长期以来,我国没有专门的《政务公开法》对其进行硬性约束。最近几年来，虽然也有一些文件提出了政务公开的必要性,但只是要求，至于公开不公开则缺乏明确的法律规定,完全依靠行政主体的自觉性，逐渐形成内部行政、暗箱行政的习惯做法。客观上为贪赃枉法、幕后交易提供了便利条件，致使公民、新闻媒体包括政府的行政监察等各种监督只能是在问题暴露之后才对其进行监督，完全是一种“马后炮”和“亡羊补牢”。

三、完善行政监督体制的重要性和必要性

行政监督体制在国家行政管理和行政监督活动中有着极其重要的地位与作用，其是否健全和完善，直接影响到行政管理和行政监督的整体水平与效率。政府对经济、社会的发展和人民生活水平的提高应负更大的责任，行政权力在运行过程中必须接受社会的合法性，合理性和有效性的监督，行政监督体系的严密性，行政监督的有效性是我们这个转型社会的必然要求和应有之义。处于变革和转型期的社会主义中国，发展民主政治和市场经济是一种必然的趋势，同时，反腐倡廉也是中国政治生活中面临的一项长期任务。凡此种种，对中国的行政监督体系及其运行过程提出了新的要求和挑战，行政监督体制不仅不能削弱，而且还需要进一步完善。加强和完善社会主义市场经济条件下的行政监督机制，提高行政监督的力度和效果，对于发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，完善社会主义市场体制，促进政府机关的廉政建设，提高政府行政效率等等，都有着极其重要的意义。

四、完善我国行政监督体制的途径分析

1 建立行政监督体系的协调机制

加强行政监督，促进政府机关廉政建设是一项宏大的社会系统工程。必须建立监督体系的协调机制，使隶属于各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥行政监督的整体功能，取得良好的监督效果。就当前我国形势而言，如果监督整体合力得不到充分发挥，就会使反腐败斗争的形势更加严峻。因此，建立行政监督体系的协调机制显得尤为迫切和重要。具体来说应做好两方面工作。首先从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体之间以及监督主体与客体之间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成一个全方位、多层次、强有力的行政监督体系网络。其次，要更好地加强各监督主体的整合，建议建立一些相应的联系制度，或增设一个协调委员会之类的机构，对各个监督主体进行综合指导和协调，使它们在监督或办案过程中能互通情况互相配合，形成有机整体，发挥整体效能。

2 行政法制是行政监督效率提高的保障

行政法制是法制的一个组成部分，又称政府法制，是调整国家行政机关在管理行政事务中与公民和社会组织之间各种纵向关系的法律制度的总称。它包括行政立法、行政执法和行政司法三个基本环节，是国家最重要的法律秩序之一。行政法律规范与提高行政监督效率的关系。通过制定一系列行政法律规范，规定了行政系统与外部环境诸系统的关系，行政系统内部诸子系统的关系，为行政系统的协调、灵活、高效运转提供了法律保障。行政执法与行政监督效率的关系十分密切。随着我国法制化建设的深入，行政执法职能将得到加强,其作用将充分显示出来，因此,应重视并加强行政执法。行政司法对行政监督效率的影响也十分明显。就行政复议而论，它是行政内部监督的一种有效手段和途径, 其目的在于通过审查有争议的行政行为，防止行政专断，纠正不当行政，撤销不当行政,保障行政相对人的合法权益免受侵犯。同时，它对合法适当的行政行为也加以肯定和维持。

3加强行政监督立法 健全行政监督法律机制

权力制约、惩治腐败,从根本上说是一个法律问题,需要在法制的轨道上加以解决。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立、健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。行政立法不足，会造成监督机关无法可依，使监督缺乏标准和依据，导致监督的盲目性和随意性。要解决行政监督乏力的问题,就必须加强立法。“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制,搞法制靠得住些。” 当前最需要的是加快制定一系列操作性强、实践中迫切需要的《行政监督法》《行政监督程序法》《政务公开法》等相关法律和规范性文件,使各类行政监督具有明确的主体权限、法律依据、程序和手段。只有这样，才能确保监督的权威性与威慑力。同时还要修订和完善现有法律，把那些在实践中已被证明为成熟的经验和做法以法律、法规和规章的形式固定下来，以确保行政监督权的公平、公开、公正行使。行之有效的监督与制约机制是遏制腐败现象滋生蔓延的法宝。邓小平曾经告诫我们："我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。邓小平所说的制度好，是在告诫我们，要让党和国家生机勃勃，加快发展，我们的各项事业就必须有法可依。依法行政的关键在于行政行为有法可依，行政监督也同样要靠法律的完善来保证。

4 行政方法合理是行政监督效率提高的途径

国家行政监督水平的高低，效率如何，不仅取决于管理思想、原则是否正确，管理理论是否科学，管理组织与制度是否健全与完备，管理环境是否优化，管理方法是否合理亦是影响制约行政监督效率的重要因素。行政方法是指国家行政机关及其公务人员,为贯彻行政管理思想，履行行政职能, 完成行政任务，在行政管理的过程中所采用的各种措施、手段、方法、技巧的总称。理清思路改革完善行政监督体制，创造条件优化行政监督环境。对行政执法机关和执法人员的监督，来自诸多方面，如党对行政的监督，各级人民代表大会的监督，司法机关的监督，检察机关的监督，社会的监督，国家行政机关内部的监督等等。目前我国已经初步建立行政法制监督体系，并发挥了积极作用，但还有待于在实践中进一步健全和完善，使之更有效。

5 建立行政监督责任制

要逐步由自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上的双向监督模式，并建立行政监督责任制。政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及其普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及其普通群众对上级机关及其领导所实施的上行监督。因此，我们行政监督机构的设置必须要与其权能相适应，做到一职一权、一权一责，从根本上克服过去那种监督机构地位从属的缺陷。如果监督机构缺乏有效的独立性,受制于监督客体，那么合理的监督结构就无从谈起。我们一方面要改各级监察机构的平行领导为垂直领导，使之成为上级监察机构的派出机构, 以保证其对同级政府机关监督的独立性；另一方面，扩大监察机构的调查、处分权力，不仅包括纵向的扩权，也就是调查、处理问题的权威,而且还包括横向的扩权，即权力客体范围的扩大，由此形成强有力的监督制约机制。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证，因此要想加强行政监督的力度，首先必须推进法治,以宪法为依据，以保障人民的根本利益为目的，加强行政立法，确保监督权力落到实处。一是要有一套系统完备的规范行政权力运行的各个环节及其公务员行为的行政法典；二是各种法律规范要有较强的可操作性；三是社会监督保障制度要完备。这样，不仅使行为主体有了行为的准则,而且也为监督主体行使监督权提供了标准，当然也就要承担相应的责任。

6 完善信息收集系统,监督透明

随着网络技术的发展，信息网是非常重要的监督形式。如果建立了完善的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。依法建立立体的社会监督网络，是打破过去监督系统内封闭循环的需要，也是公众对整个行政体制直接监督的需要，所以必须依法确立各种独立的社会监督机构、监督职权、监督渠道和监督手段。以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。要防止重大决策的失误,遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查、惩戒为主的单环节监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。而信息透明能有效对监督对象进行事前、事中监督，以创造禁于未萌、止于未果的最佳监督功效。

7 完善各种监督机制形成全社会反腐压力

要使人民群众充分行使监督权。公民有权依法对国家政治事务进行评价、表决，对认为违法失职的国家工作人员有批评、检举、控告或申诉的权利。只要人民群众以高度的主人翁责任感进行监督，使党政干部对权力的滥用被限制到最小程度。另外，监督机构自身也可以采取一些措施，为发挥人民群众监督作用创造条件，如建立私访制度等,这便于监督者深入基层,洞察实情,直接倾听群众的心声，以防意见传达失真和走样。要在公开性原则的基础上行使行政监督权力。社会公开是增强监督的权威、效率和公正不可缺少的条件，做好这一点，能够大力推进我国行政监督的民主化和公开化进程。一方面要在全社会大力宣传法律知识,特别是行政管理法规知识，形成依法行政的社会环境,使行政主体知法、懂法、守法;另一方面,还必须增强国家公务员和广大人民群众的依法监督意识，形成责权统一的法律责任观念。同时,还必须加强行政职业道德建设，形成强烈的自我道德约束机制。加强公众对政府的知情权，对于加强公众对政府的监督、促进公众积极主动地参与反腐败斗争将有莫大的现实意义。现在我国实行的听证制度就是一个很好的例子，它让广大人民群众积极参加到行政决策中来，监督政府行为。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强新闻立法，虽然现在新闻媒介在反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前我们可以根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督，加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制，完善舆论监督的信息反馈有利于监督机关及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。

8 加强监督队伍建设提高行政监督工作人员的素质

行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。目前要提高我国行政监督人员的整体素质应从三个方面着手:一是选拔一批有较强的业务素质和较高文化素质的工作人员充实到各级监督队伍中来。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应注重通过培训来提高他们行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习、奋发进取的习惯;要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。另外,还要尽可能地创造条件，保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。

9 推行电子政务 实现政府管理信息化

电子政务是政府机构在履行管理和服务职能中运用现代电子信息技术，通过计算机和网络技术，将其管理和服务的职能转移到网络上完成，跨越时间、空间和部门分割的制约，将政府资源和政府业务实现高度共享，同时实现政府操作的公开透明。这是一种全新的政府管理方式，这将有利于建立一种精简、高效、廉洁、公正和透明的政府运作模式，有利于提高行政决策的民主性和科学性以及行政管理的质量和效率。这是政府管理方式的重大调整，对于行政体制创新和行政管理现代化具有重要意义，因此这是未来我国行政体制改革努力的方向之一。

10 提高政府行政行为的公开性和透明性 以强化社会及新闻媒体等外部监督

解决行政监督深层次的问题,必须以政府行政的公开和透明为基本前提，只有公众和新闻媒体获得更多的知情权和参与权，才能保证行政行为时刻受到上下左右各方面的有效监督。否则“暗箱行政”、“神秘政治”横行,必然导致行政权力的滥用和变异。“暗箱行政”是与现代民主政治背道而驰的,现代民主政治必然要求政务公开，每个公民都有权获得与自己利益相关的政务信息,以便有权参与公共决策和公共管理监督。列宁指出:没有公开性而来谈民主制是很可笑的,而且这种公开性还要不只限于向组织成员公开。为此，必须加快制定《政务公开法》等法律，以法律约束提高政府行政行为的公开性和透明性，减少暗箱操作。同时充分发挥新闻舆论的作用，制定《新闻法》《舆论监督法》等法律,赋予新闻媒体以独立的地位和权威,在不涉及国家机密和国家根本利益的基础上实行新闻自由。当然这种自由是有限度的自由，是在法律范围内的自由，目标指向是批评政府不良的行为，推动依法行政。在此前提下,充分发挥新闻媒体宣传、监督、警示违法违纪者的作用。总之,行政监督是国家监督中的重要组成部分，行政监督体制的完善是一项系统性的工程,要充分发挥其作用,只有从经济体制、政治体制、行政体制上不断创新,才能保证行政监督真正实现其监督功能。

五、结语

文章就完善行政监督体制这个论题，提出完善行政监督体制的意义；分析了当前的现状和存在的问题；并就如何完善行政监督体制提出了完善的途径。因为一个体制的完善必定涉及到整个系统的变动，本文章的完善途径也是就各个方面进行设计，尽量做到全面性，以避免出现顾此失彼的现象。

参 考 文 献

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