农村社会保障研究

目录

农村社会保障的含义

农村社会保障本质的认识（农村社会保障包括社会养老保险、社会医疗保险、社会救助、社会福利和优抚安置）。

农村社会保障建立的必要性和紧迫性 

农村社会保障建立的可行性研究和实施建议

农村社会保障法律制度建设刻不容缓

新农村建设以来社会保障的情况及展望

内容摘要

社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。中国的根本社会问题是农民问题，而农民的根本问题是社会保障问题，因此必须了解我国农村社会保障的主要问题和农村社会保障制度创新的必要性，但是由于我国农村居民的收入较城市居民相对较低，而且面对的风险也在逐日的提高。为了更好的发展我国的市场经济，建立健全整个国家的社会保障体系，创建社会主义和谐社会，构建和完善农村居民社会保障体系就变得极为迫切。

农村社会保障具体内容

一、农村社会保障体系的含义分析：

社会保障是指国家依据一定的法律和法规，在劳动者或全体社会成员因年老、疾病、伤残、丧失劳动能力或丧失就业 机会以及遇到其他事故而面临生活困难时，向其提供必不可少的基本生活保障和社会服务。覆盖面的社会广泛性是社会保障的重要特征。从原则和道义上讲，任何一个社会成员都不应被排斥或遗漏在这张安全网之外。而且社会保障的首要目的是为生活困难的人提供保障，原因在于生活困难者无力靠自我的积累获得保障所需的资金，并且容易遭受不利冲击的影响。我国生活困难者主要集中于占中国人口70%的农民之中，广大农民理应享受社会保障体系带来的利益。因此，农村社会保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分。

二、农村社会保障本质的认识

1．通常地说，社会保障主要包括社会保险、社会优抚、社会福利和社会救济四个部分，亦称四个子系统。

社会保障作为主要的一种法权体系，它是由许多部分构成的。由于社会经济发展水平以及社会制度、文化背景等差异，不同国家的社会保障体系在法律的构成上是不同的。从现代西方国家的实践看，其社会保障体系是由若干具体共同社会目标的社会方案构成。在中国市场化改革过程中，构建科学与合理的社会保障体系必须始终以经济发展与国民的保障要求为依据，以国际惯例为参照。为此，中国的社会保障体系在法律上应由四个部分构成：社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、社会优抚制度。社会保险制度是旨在保障劳动者在因年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险事故暂时或永久失去劳动力，从而在收入发生中断、减少甚至丧失的情况下，仍能保障其基本生活的一种社会保障方案。“由于社会保险的保障对象是整个社会中最活跃、最富创造力的群体——劳动者，加之其分支项目涵盖养老、医疗、失业诸重要险种，因此，社会保险体系构成现代社会保障制度的核心与主体”。作为最低的社会保障，社会救济制度是国家和社会按照法定的标准，为生活贫困和遭受不幸者提供满足最低生活需求的物质援助的社会保障方案。社会福利制度属于最高层次的社会保障，由国家和社会向公民提供旨在保证一定标准生活水平和生活质量的资金与服务的社会保障方案。社会优抚制度是国家和社会对特殊的社会成员实施物质帮助和精神抚慰的一种特殊制度。

由此看出，社会保障是一个庞大的社会事业体系。就社会保障四个子系统来看，它们之间既有共同点又有区别点，共性的地方主要表现为它们都是收入分配与再分配的一种形式，都是一种物质帮助措施，通过这些制度的实施对大多数平民百姓和弱势群体实现维持生活需要、保障劳动力再生产的正常进行、促进社会安定和尊重保障他们基本人权的目的；区别点主要体现在它们在保障对象、遵循的原则、保障水平、资金来源等方面都存在较大差别。比如社会保险的对象主要是以工资收入为主的劳动者，社会救济的对象是那些失去生活来源者、遭遇不幸者、生活在贫困线或最低生活标准以下的公民或家庭；社会保险遵循“一投一保”法则，责任与权利是对等的，而社会救济则是一种无偿的援助；社会保险的保障水平是保障被保险人的基本生活，社会救济的保障水平是保证受益人的最低生活需要。比如社会保险的资金主要来源于劳动者个人和所在单位的缴费，社会救济的资金来源于国家财政拨款和社会各界的资助。在这四个相对独立的子系统中，社会保险是整个体系的支柱，社会优抚是对特殊成员的关照，社会救济是最低层次的保障，社会福利是最高层次的保障；他们合力提供多层次、全方位的社会保障服务。以保障全体公民生存权等基本人权为目标的社会救济制度是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于生活在处于无助的困境，是该社会和所在国政府的最基本的责任和义务，也充分体现该国家对基本人权保障的最低要求。

 三.农村社会保障建立的必要性和紧迫性

当前农村社会保障存在的问题分析: 

由于农村的经济发展状况不如城市，所以我国的社会保障体系也长期呈现出畸形发展的态势。我国农村的社会保障体系发展长期滞后，比如：在养老保险方面，我国农村居民很少享受，另一个方面就是农村的医疗保险制度还不够健全。虽然在现阶段，我国农村的社会保障体系已初步建立，但从整体上来看，仍然存在着诸多问题，社会保障体系的水平普遍偏低。并且，不容忽视的是：1、我国农村社会保障的覆盖面窄。家庭的收入状况在很大程度上影响着农村居民的参保行为。2、我国的社会保障资源分配不均。占我国百分之八十的农村居民却只享受了用于社会保障支出费用的百分之二十。3、无论是在农村还是城市，我国的社会保障体系的管理制度还不够健全。国家和政府并没有出台一套切实可行的政策保证社会保障体系相关活动的科学实施。因此我国用于社会保障的资金常常会不知去向，而且，农村社会保障工作的专业化水平不高，农村居民和城镇居民的合法权益也就没法儿得到保障。4、在这一方面的法律制度仍然不完善，特别是对于外出务工人员的保障还很不到位，好多时候都是处于真空状态，外出务工人员的合法权益也就不能得到应有的保障。加强农村社会保障体系建设的措施,农村社会保障体系建设责任重大，任务繁重。需要加强组织领导，采取切实措施，确保有效推进。

(一)健全法律法规。社会保险法、社会救助法已列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目，建议待国务院提请审议后加快这两部法律立法进程。同时，国务院将抓紧制定救灾条例、新型农村合作医疗条例等行政法规。到2020年，力争使农村社会保障工作基本做到有法可依、有章可循。人类享有的生存权、健康权、生命权、劳动权、受教育权、贫困人群和老弱病残者救助权、离退休人员待遇权、军烈士优抚权、最低生活保障权等是最基本人权，也是起码的社会保障权。消除全球贫困(特别是非洲的贫困)现象是当今世界的重要主题之一，每个国家即使是发达国家也存在着失业、贫困和弱势群体。对此，国际社会和每个国家必须承担优先的保护义务和责任。完善、健全的社会保障制度，是最终建立稳定有序的市场经济秩序、促进社会安全和构建和谐社会的重要内容。但是，长期以来，我国所建立的社会保障制度与市场经济体制不相适应，影响了社会主义市场经济的建设进程；社会保障法律制度体系亦存在立法不健全、立法层次低及法律实施机制较为薄弱等问题，极大地影响了对公民特别是弱势群体基本人权的社会保障。而社会保障一词，学者们的理解存在较大差别。有人提出，社会保障是指国家以立法和行政措施确立对遇到疾病、伤残、生育、年老、死亡、失业、灾害或其他风险的社会成员给予相应的经济、物质和服务的帮助，以保障其基本生活需要的一种社会经济福利制度。又有人提出，社会保障是国家通过法律手段对国民收入进行分配和再分配以对不能取得基本生活需要的公民提供各种基本生活保障。有人认为，社会保障是指国家和社会通过动员各种资金，对社会上的贫困者为主的弱势群体和生活困难的人实行救助，使他们能享有最低生活保障；对工薪劳动者暂时或永久失去工资收入后给予一定程度的收入补偿，使他们能够享受基本生活保障；以及对城乡居民兴办的各种福利设施，以提高人们的生活质量。 

（二）加大资金投入。 统筹经济社会发展水平、农村居民基本生活需求、消费者物价指数、财政承受能力等因素，努力增加农村社会保障资金投入，切实保障农村困难群众基本生活。当前，注意把农村社会保障资金，作为拉动内需、保障民生的重点来投入。坚持事权财权统一，更加科学地划分事权财权，合理确定中央和地方的保障责任。加强对农村社会保障经费管理与监督，确保专款专用。 

 (三)加强协调协作。农村社会保障体系建设，涉及部门多、政策法规多、工作环节多，需要切实加强协调协作。通过适当形式，加快形成各司其职、各负其责、分工合作、齐抓共管的工作机制，增进互联、互动、互补，增强推进合力，确保工作责任到位、政策落实到位、措施保障到位。加强各项农村社会保障制度之间的衔接，加强农村社会保障与就业再就业政策、农村扶贫开发等之间的配套，形成梯次保障结构，提高整体保障效能。

 (四)注重统筹平衡。继续认真做好农村低保、新型农村合作医疗、自然灾害生活救助、社会福利、农村五保供养、农村医疗救助等工作，切实加快新型农村社会养老保险、农民工社会保险、被征地农民社会保障工作推进步伐。鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。加快破除城乡二元体制，更加注重发展农村社会保障事业，努力缩小城乡差别。

 (五)强化基层管理和服务。鼓励地方结合实际改革创新，加强基层社会保障经办机构建设。加快政府职能转变，充分发挥村委会、社会组织、社会工作人才队伍、志愿者队伍在农村社会保障工作中的作用。改善基层工作条件，加强低保、社会保险、新农合等信息系统建设，提高工作效率，强化服务功能。严格规范申请、核查、审批、公示和备案等各个环节，完善公开透明机制，确保农村社会保障政策在基层得到全面落实。

四.农村社会保障建立的可行性研究和实施建议:

一、我国农村社会保障的基本现状

（一）农村社会保障的现状。社会保障一个最重要的特征是它的社会性，即社会保障的对象具有普遍性，应包括全体社会成员。但由于我国长久以来形成的城乡二元经济、社会结构而导致的城乡二元保障结构，使得我国的社会保障制度长期以城镇居民为核心，以至于社会保障在一定程度上成了中国城镇居民的专利。目前农村现存的社会保障制度主要有：

1、“五保户”制度 ：即五保供养，其适用对象包括村民中无人扶养、无生活来源和无劳动能力的老年人、残疾人和未成年人，由农村集体经济组织保吃、保穿、保住、保医、保葬。调查结果有：一部分农村对孤寡老人的五保制度是以遗赠扶养协议的形式进行的，即五保对象必须和农村集体经济组织签订遗赠扶养协议，由农村集体经济组织承担老人的生养死葬义务，但老人死后所有遗产归集体经济组织所有。这种做法显然与社会保障的宗旨不符，社会保障是公益性的，是政府对其公民应承担的一种职责。而遗赠扶养协议却是平等主体之间缔结的有偿合同，从严格意义上来说，这并非社会保障。很多老人不愿意接受对自己处分财产权利的限制，宁愿与自己较为熟悉的邻居签订遗赠扶养协议，约定自己的一部分财产归扶养人，而由扶养人承担生养死葬的义务，使得五保户制度的作用大大降低。

2、农村合作医疗制度：这是50年代随着人民公社化发展起来的解决农村居民最基本的医药服务的制度。当时农民看病不收钱，只交纳药品的成本价，防疫性治疗免费。但随着农村经济体制改革，农村合作医疗已名存实亡。有调查为：烟台地区农村医疗诊所全部归个体医生承包，乱收费乱要价无人制止。而正规医院则是进门即住院出院需红包，更让农民望而却步，除非大病非看不可。农民看病治疗的所有费用都由自己负担，于是出现了农民看病难、小病忍成大病、大病最终要人命的局面。而农村儿童接种疫苗的费用也由改革开放以前的免费变成了全额收费，甚至某些收费标准高于城市。 2003年SARS肆虐，农村医疗制度的缺陷凸显，使得政府不得不为其长期对农村医疗问题的忽略而埋单。基于此教训，农村开始推行新的合作医疗制度，但因其具体规定不尽合理而遭到农民的排斥。 

3、扶贫救济 ：包括对农村贫困人口的救济和自然灾害救济。这一制度可以说是农村的最低生活保障制度。但给予每个社会成员以最低生活保障不应只是临时性的救急措施，更不是恩赐式的官办慈善事业。而应该制定相应的法规对此加以制度化、法律化。

4、商业性养老保险 ：这是上个世纪90年代开始的在经济较为发达的农村地区实行的，这种保险在一定程度上满足了一小部分农民的养老需求，但对于交不起保险费的大多数农村居民却没有多大意义。而且商业保险以营利为目的，迄今为止，世界上还没有任何一个国家在城市居民尚不能靠商业保险保障的背景下能够运用商业保险来解决农村居民社会保障的先例。 总之，目前我国农村除了最低生活保障制度——扶贫救灾之外，养老、医疗保障制度基本缺位，广大农民主要依靠以土地为基础、以家庭保障为核心的保障体系，严重影响了农村经济的发展。

（二） 造成农村社会保障制度滞后的原因。

　1、对土地的保障功能估计过高,有人认为农民有土地予以保障，城市居民却不具备这一条件，因此只需给予城市居民保障而没有必要建立农村的社会保障体系。 2、对家庭的保障作用盲目乐观,“养儿防老”一直是农民受到猛烈抨击的所谓愚昧落后的观念，因此也有人认为农民子女多，老人可以从子女那里得到较好的照顾，每个子女所分担的赡养义务也相对较轻。 3、国家财力不足,政府承担只占全国人口五分之一的城镇居民的社会保障负担已异常繁重，再也无力承受五分之四人口的农村社会保障的重荷。 4、农民没有自己的代言人,我国在选举人大代表时，代表名额的分配原则是每一农村代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。因此占人口绝大多数的农民在最高权力机关中的发言权却并不占绝大多数。其次工人有工会维权，妇女、儿童有妇联为其呼吁，企业有工商联为其呐喊，而作为社会最为弱势的农民却没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体为其做“代言人”。 从目前我国农村的现实情况看，在大多数自然条件正常的地区，土地能够为农民提供最低生活保障。在发生自然灾害时或自然条件恶劣的地区，国家已有的扶贫救灾制度已足以应对。农民以耕作为业，失业问题也不像城镇那样最急需解决。但是建立农村居民的养老、医疗保障制度却非常必要，具体分析如下：

（一）土地的保障功能已大大弱化。首先农业利润极其微薄。虽然国家以保护价收购农民余粮并给予农业补贴，但农产品价格的增长总是被随之而来的农药、化肥、地膜等农资产品价格的膨胀而消耗殆尽。如果再将农民的劳动力成本计算在内，农业利润可能几近为零。 随着市场经济的发展特别是加入 WTO以后面临的新形势，使得农民必须承受自然风险和市场风险的双重考验，土地的保障功能将更加不稳定。 土地利润的微薄也使得农村土地承包经营权流转制度的改革难以进行，农业规模化经营和产业结构的调整难以实现。因为越接近生存底线的家庭对风险的忍耐力就越小，这时人们往往更倾向于较小而稳定的利润而放弃较大却不确定的利润，因而不会轻易改变长久形成的种植结构，也不会轻易转让土地承包经营权 。出于对利润不确定的担心，受让者也不会轻易接受转让。 其次，鉴于土地的稀缺性和不可再生性，农民人均土地拥有量锐减。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地面积还将继续减少。因此仰仗土地的保障如同望梅止渴。

（二）延续千年的家庭保障模式受到严峻挑战。在我国广大农村地区长期延续的保障模式是依靠子女提供养老保障。但是在中国计划生育政策实施近三十年的今天，农民子女的数量大为减少。以笔者调查的烟台地区为例，新一代农民的子女最多只有两个，有三个或三个以上孩子的家庭极少。子女数量的减少首先意味着老人在农村人口中的比重加大，家长年老时每个子女对老人承担的养老医疗负担也会成倍增加。其次，随着子女数量的减少，父母对子女的期望值也相应提高，对子女的生活、教育等支出也大为增加，远远超出上一代父母对子女仅需付出基本生活费用的水准，从而使得他们可用于养老医疗的资金积累大为减少。因此目前农村的家庭保障的核心作用已受到严峻挑战。

（三）建立农村社会保障制度是政府缩小城乡差距、缓解社会矛盾的必经之路。建国以来，广大农民为新中国的发展做出了巨大的贡献，不仅养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量的资金。他们是以自身利益的受损换取国家整体的发展 。上世纪90年代以来，农民增收缓慢，城乡差距加剧扩大。而很多国家的发展经历表明，如果收入分配的差距过大而政府又无所作为时，社会矛盾就容易激化。社会保障制度之所以被誉为社会生活的“安全网”和“减震器”，就在于它能够消除社会成员的不安全感，缩小社会成员之间差距，缓解社会矛盾。

　五.农村社会保障法律制度建设刻不容缓

 我国农村长期以来社会保障严重滞后已成为我国社会保障制度建设的薄弱环节，成为推动我国现代化建设和社会主义新农村建设的瓶颈性障碍。因此，建立农村社会保障法律制度是保障人权、体现社会保障法本质、实现社会保障法根本价值的必然要求。 

    目前我国农村社会保障体制的严重滞后，显然与建设法治国家保障人权的目标不相适应。具体表现为：第一，社会保障层次低，覆盖面窄。农村相对滞后的局面还没有改变，社会保障的二元矛盾日益突出。来自国家劳动保障部的数字显示，到2005年底，全国1870个县市不同程度地开展了农村养老保险工作，5500万农民参保，积累保险基金超过300多亿元，约250万参保农民已开始领取养老金，同时还有300多万失地农民被纳入社会保障体系。然而，相对于9亿农民来讲，只有6000万农民享有社会养老保险显然是杯水车薪。第二，社会化程度低，保障功能差。目前我国农村养老保险和合作医疗保障实质上是社区保障，而不是社会保障。我国政府财政支出用于社会保障的比例是世界较低的，而其中投向农村的就更加微乎其微。主要由农民出资的筹资方式不仅忽略了社会保障具有的国民收入再分配功能，改变了社会保障的根本性特征，而且国家和集体所体现的社会责任过小，造成了资金来源的不足，降低了保障标准。同时也影响了农村参加养老医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。第三，社会保障项目管理混乱，不够科学与规范。管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头。民政部门，计生委，基金会，寿险公司等机构均涉及了农村社会保障，导致管理混乱，办事效率低下，难以保证农村社会保险事业的健康发展。

“依法治国，建设社会主义法制国家”已经被确认为我国治国的基本方略。而社会主义法治国家的基本标志应当是：社会生活的基本方面和主要社会关系均纳入法律轨道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主，人权和潜能，保护和促进经济增长、社会安全和社会进步的基础之上。所以，要建设社会主义法治国家，作为社会生活基本内容的农村社会保障以及相关的法律关系必须纳入法律轨道，也就是说，必须建立和完善包括农村社会保障制度在内的社会保障法律体系，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，将会影响中国建立法治国家目标的实现。而我国农村社会保障机制建设存在的主要问题:

(一)缺乏监督保证机制，法律层面制度设计不完善

我国《社会保障法》依然未制定出台，缺乏规范社会保障制度的专门法律。法律的缺失导致农村社会保障机制不健全，带来一系列的问题，如保障资金来源不稳定、保障资金的管理不规范、保障体系的建设。

就广大农村地区而言，农村现有的社会保障立法可以说是一片空白。现行的法律依据大多是准法律与相关文件，对农村各项社会保障的地位与作用、保障的权利与义务、保障机构的的建设等，都还没有明确的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的不到位，导致农民对社会保障的受益缺乏信任感。

 (二) 没有建立稳定的资金来源机制，农村社会保障资金来源不稳定把我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，而我国只有10％左右，且这10％的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。

（三）考评管理机制不健全，农村社会保障基金的管理水平低下

目前我国农村的社会保障由民政部门(社会救助)、卫生部门(农村合作医疗)、社保部门(养老保险)等各管一块，由于缺乏统一的管理机构，也没有法律的明确规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均涉及农村社会保障基金，而且在一些地方出现了相互扯皮，挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成资源浪费、管理不规范的情况存在。此外，我国不少地方的农村社会保障基金没有进入财政专户，均是征缴、管理与使用集于一身，缺乏有效的监督和控制，保障基金的使用比较混乱，直接威胁到基金的安全。极少数地方的农保部门甚至还用农保本金来支付其工作人员的工资和福利。再次，农村养老保险基金投资渠道单一，按照国家规定，农村社保基金仅仅用于购买国债和存入银行。但近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10．9％ 下降到现在的2．25％。农村社保基金面临巨大支付压力。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才，又要面临通货膨胀的压力，使得基金无法保值和增值，收益有限。

完善我国农村社会保障机制的对策思考:

（一）加强立法保障，增强制度刚性 

农村社会保障是政策性、法规性很强的工作，但到目前为止，还没有一部规范的农村社会保障法出台。由于对社会保障缺乏明确的认识，许多农民群众对参加农村社会保障有抵触情绪，私自改变国家给予他们的保障补贴的用途。 因此，迫切需要加强社会保障制度的立法，明确社会保障的主要目标和管理规则，使政府在社会保障方面对企业硬约束。要是社会主义新农村建设的需求，尽快制定《农村社会保险法》、《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规，完善包括农民养老保险、农民医疗保险、农村工伤保险、农村灾害救济保险等方面内容的农村社会保障体系。在这其中，首先应考虑社会救助的制度建设，其次是医疗保险、养老保险和失业保险，再次则应积极考虑建立农村居民最低生活保障制度。在目前国家立法条件不成熟的情况下，可积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况，先颁布有关条例，为全国性的立法提供经验。从管理层面上看，农村的社会保障应改变多头管理的现状，由立法设立统一的机构负责，并要求该机构积极有效地管理使用好社会保障基金。要尽早把农村社会保障的基本框架、管理机制、保障方式、保障范围和方式以立法的形式明确确定下来，让农村社会保障的运行纳入法制化的轨道，使农村社会保障做到有法可依，增强制度刚性，明确有关主体责任，规范化管理。

（二）多元化筹措农村社会保障资金，保证资金稳定

1．充分依靠农民自身力量进行自我保障。农村社会保障应该坚持国家部分投入，个人交费为主，集体补助和社会筹资为辅的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现自济互助的特点。通过探索，建立一条适合我国国情的家庭自主保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。

2．建立和完善失地农民养老保障金制度。同时，要规范和提高农村土地征用补偿标准，建立合理的利益补偿和分享机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况， 可以导入市场拍卖机制，对征用土地实行公开拍卖，也可以导入市场谈判机制等，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。最后，设立失地农民社会保障制度专项基金，确保失地农民养老保障制度的可持续运转。

3．加强政府积极作为，增加财政投入。首先，国家要依据经济和社会的发展形式，改革现有的财政体制和投资体制，切实把国家财政的重点转移到建设服务型政府的轨道上来，加大公共财政的支出力度，在国家、地方两个层次上积极稳妥地建立、完善社会保障资金的筹资模式，为社会基本保障提供资金支持。其次，要改革现有税收体制，依据当前的新形式，开征社会保障税或开征新税种，对城乡不同从业者的实际收入征收相应的社会保障税，并按照经济的发展状况予以调节，通过以丰补歉，做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。 （三）建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值。 

首先，保证资金的安全，可以将一部分资金用于购买国债和存入银行，保证资金增值安全。可以将资金交由专业投资公司进行市场投资，提高其增值率，国家可对其投资的方向及组合进行指导和监管，保证资金运作安全。其次，财政审计等相关部门应定期或不定期地对农村社会保障基金的使用管理情况进行监督检查，农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报和公布基金的具体使用和收支情况，保证农民的知情权和监督权。各级政府应该建立、健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，使广大农村的合作医疗和养老保险以建立家庭或个人帐户的方式不断发展与完善。

六．新农村建设以来社会保障的情况及展望

新农村建设以来 我国农村的人均生产生活上有拉很大提高，新型的农村医疗合作社发展起来了，在一定程度上解决了大部分地区农民的社会保障问题，但这也仅仅是部分地区。在全国范围内，仍有很多地区的农村社会保障处于一个低水平的运作状态。具体表现如下：

1.据资料显示：与城市相比，农村社会保障水平相对低下。1990年，全国社会保障支出1130亿元，其中，用于城市人口的977亿元，占全国的89%，而用于农村人口的仅126亿元，占11%。城市人均社会保险费413元，农村人均才14元，前者是后者的30倍。占全国人口80%的农民只享有全国社会保障资金的11%。2003年，据最新统计，全国社会保障支出总数约为1300亿元。和1990年相比，相差200亿元，就算把这两百亿全部放入农村的社会保障中，和城市相比，差距还是很大。

2.村社会保障的主要项目里,农村社会保障以社会保险为主，养老、医疗保险是其中的主要部分。医疗保险是指当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。而养老保险则是指国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。但社会保障基金调剂的范围却是相当有限的，大部分是由政府来提供，这就使农民的生老病死基本上由个人和家庭来负担。如果这个家庭的经济收入非常有限，一旦有家庭成员生病，严重的便不再治疗。像这样的情况，在我国的农村是很普遍的。

当然也有部分地区成立了新型的农村医疗合作社，这种合作的方式在农民中产生了很大的影响，特别是农民利益得到了保障。但是，像这样的合作社在中国农村还没有普及，大部分农村地区农民的社会保障问题还得不到解决。地区之间的差异表现在：东部集体经济发展好的地区水平高，范围也广，而相对的西部经济不发达的地区，农村保障水平就较低了。 

社会参与程度不高：

农民在参与社会保障时的积极性不高。其原因：一是农民自身的经济原因，二是政府的支持方面。经调查，在医疗、养老方面，农民不是不愿意进行这方面的投资，而是部分农村家庭经济十分困难，没有条件去投保。还有部分即使是投保了，档次也是较低的，时间也较短。自身经济条件的限制迫使他们无力承担叫高的投保资金。另一方面，政府政策的影响。在事业保险方面，1999年国务院颁布的《失业保险条例》所规定的保险范围，只包括城镇企事业单位职工，不包括农村失业人员。但是在中国，农村人口占多数，劳动力剩余严重，大部分失业或无业人员都在农村，而这部分人的失业保险却无法满足。政策的倾斜性使农民的利益的不到保障。国家虽然做出了很大的努力，但面对如此庞大的农民队伍，那也是杯水车薪。

农村社会保障的资金来源匮乏:

农村社会保障的资金来源主要有两个方面：一是参保农户自己集资，另外便是政府的财政拨款。由于农民生活水平普遍较低，因此参保的集资数目就十分有限了，主要还是要靠政府财政支持。但由于我国农村人口众多，基数过大，政府财力有限，仅仅靠财政拨款来解决农村社会保障问题是不可能的。这就需要一部分社会投资，主要是来自企业单位投资。但经济欠发达地区的农村，乡镇企业的发展本身就很困难，再鼓励他们进行当地农村社会保障的投资，这种可能性也较小。对于城市大众型企业，没有政府政策上的支持，自愿投身于这种公益事业的就更少了。

农村社会保障各个项目的建设（社会救助、社会保险、优抚安置、社会福利、社会互助）是农村社会保障体系的核心。事实上，广大农民的要求也不高，他们的基本愿望就是“老有所养，病有所医”。只有保证农村的社会稳定，才能推动新农村建设，也才能促使整个社会经济的进步与社会的稳定。基于以上几个问题，几点建议值得参考:

（一）强化农村社会保障的法制基础

（二）推广以互助合作形式为主的农村经济合作组织 

（三）拓宽农村社会保障的筹资渠道 

农民社会保障在中国将是一个长期的历史范畴，它与20 世纪的职工社会保障在本质上不同，它不已职业收入为前提，也不主要体现在国家法律强制下的正式的规范制度，它将是国家扶助和农民互助组织保护以及农民个人资产与社区公共资产建设并举，社会公共服务与社区公共服务并举，正规制度与非正规制度并举的多元利益主体协同与制衡的新的制度体系。社会主义新农村建设是彻底改善“三农”境遇，实现农民国民待遇的最好时机。我们应该有信心有能力创造一个与自然和谐共处，可持续的文明的发展未来。

参考文献：

1．林华编：《社会保障学习辅导》，福建广播电视大学2003年3月

 2．参见樊启荣、林姜：《社会保障法法之规范基础及其价值取向》，2002年10月在湖南长沙召开的“第十届全国经济法理论交流会”论文集。

 3．钱惠英：《社会保障是“混合产品”》，载《中国社会保障》2002年第5期。

 4．参见福建省劳动学会等编写：《福建省社会保险制度改革理论与实践》，中国海风出版社1996年版。

5．钱再见：《江海学刊》2002年第3期。

 6．农村部农村经济研究中心：《中国农村研究报告》（历年），中国财政经济出版社。

 7．访清华大学社会学系教授孙立平，《关注社会弱势群体》，《社会学》月刊2002年第6期。

8．钟明钊等：《社会保障法律制度研究》，法律出版社2000年版。