义务教育投资现状与政策研究

目 录

一、我国义务教育的特点及义务教育投资存在的问题……第4页

二、发达国家义务教育投资的经验借鉴………………… 第11页

三、解决我国义务教育投资存在问题的几点思考……… 第14页

结束语及答谢词…………………………………………… 第20页

参考文献…………………………………………………… 第21页

内 容 摘 要

当前我国义务教育发展任务十分艰巨。长期以来，由于受到我国整体经济发展水平和教育体制等因素的影响，义务教育投资领域存在着一些问题，比如:投资体制不够完善，公共教育经费投入不足，公共教育经费占国民生产总值比例较低，人均教育事业费和公用教育经费较低，教育费附加征收不到位，个别地区教育费附加被挤占、挪用现象十分严重等问题，同时由于我国各地区经济发展水平差距较大，在现行义务教育投资体制下，造成各地区对义务教育投入不均衡，投资效率不高，直接浪费和间接浪费现象严重，一些学校存在乱收费现象，进而造成部分地区义务教育发展所需的基本办公条件不足，拖欠教师工资现象十分普遍，这些问题的存在严重地束缚了我国义务教育事业的发展。

本文在总结我国义务教育投资特点及存在问题的基础上，通过对发达国家义务教育投资的分析与比较，使我们认识到，解决我国义务教育投资领域存在的问题必须首先明确义务教育投资的指导思想，即:建立以中央、省级政府投入为主体，各级政府对义务教育成本合理分担的体制，同时不断完善政府宏观调控、财政转移支付的制度，多渠道筹措义务教育资金，确保义务教育发展的需要。在投资过程中要逐步突出国家在义务教育投资中的主体地位、加大政府投入力度、采取以正税代替教育费附加、建立教育银行、加强薄弱中小学校建设、完善教师工资保障机制等措施，使我国的义务教育投资逐步科学化和规范化，为义务教育的全面发展发挥更加积极的推动作用。

义务教育发展、投资及政策研究

义务教育投资现状与政策研究

引言

 本文通过对我国目前义务教育的基本特点及义务教育投资现状的分析，初步形成了对我国义务教育投资问题的理性认识和政策性思考。我国义务教育所面对的是人口众多，教育任务重，经济、文化、教育水平差距较大的严峻现实。在投资问题上更是时刻受到投资总量少、投资效率低、教育费附加征收不到位、投资体制存在弊端等因素的困扰，同时办学条件有待改善、教师待遇垦待提高、乱收费现象、浪费现象十分严重。在对法国、美国等发达国家进行义务教育投资情况比较分析的基础上，文章就如何摆脱我国目前义务教育投资所面临的困境，提出了政策性的建议。首先从指导思想上要明确树立国家是义务教育投资主体的观念，进一步明确忽视国家在义务教育投资中的主体地位，义务教育的管理及投资重心下移，以及各地方之间经济发展水平差距较大等因素，是造成我国义务教育投资处于困境的主要原因;其次建立科学的政府宏观调控和财政转移支付制度，形成义务教育成本合理分担的新机制是义务教育投资得以改善的重要途径，接着从确立投资指导思想、改革投资体制、拓宽筹资渠道、改善投资环境等九个方面论述了解决我国义务教育投资问题的政策性建议。

 我国义务教育的发展以《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施为标志已经走过了十几个年头。在《教育法》中明确规定“国家实行九年制义务教育”。“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业建设人才奠定基础”。这表明九年制义务教育是我国整个教育大厦的基石，实施九年制义务教育是关系到国家未来兴衰和全民族素质提高的重大问题。忽视义务教育的发展不仅使高等教育成为空中楼阁，而且会欲速不达，制约整个教育体系的协调发展。在影响和制约义务教育发展的众多因素中，义务教育投资的水平是决定义务教育发展的关键因素，是整个义务教育发展的经济基础和物质保障。伴随我国《关于教育体制改革的决定》的颁布和实施，义务教育的投资体制也逐步建立起来。在《决定》中明确提出了我国的基础教育实行“分级管理”、“分级办学”、“地方负责”的指导思想，义务教育投资形成了以地方政府财政拨款为主(主要是县、乡两级财政)，以农村教育费附加、学杂费为辅的多渠道筹措经费的投资体制。这一体制的确立，虽然明确了地方政府举办义务教育的责任以及中央与地方政府之间进行合理分工，但是现实中却造成中央政府对各地义务教育的发展缺乏有效的调控，使我国的义务教育正面临投资水平较低、投资不均衡的困境，各地义务教育发展对资金需求与地方政府供给之间矛盾相当突出。因此，必须采取有力措施改善我国目前义务教育投资的现状，进一步改革义务教育投资体制，强化义务教育发展中的中央政府责任，加大中央政府对义务教育的投入，通过建立财政转移支付和政府宏观调控制度，拓宽资金筹措渠道，建立新型的义务教育投资体系，提高义务教育的投资水平，使我国义务教育投资走出目前的困境，以确保义务教育事业的健康发展。

一、我国义务教育的特点及义务教育投资存在的问题

 (一)我国义务教育的特点及其对义务教育投资的影响

 1.我国义务教育规模十分庞大

 我国进行的改革开放事业己取得了令世人瞩目的成就，这是不可争辩的事实。但就我国整体经济发展水平而言，仍处于发展中国家之列，以仅占世界公共教育经费总数1.4%的财力，支撑了占世界学历教育人口22.9%的庞大教育体系[1]。“穷国办大教育”是我国教育更是义务教育面临的严峻现实。世界各国教育发展的实践充分证明，人口问题是影响教育发展的第一因素，也是制约教育经费投入能否发挥整体水平的重要因素。人口众多、经济落后的国家义务教育普及率一般要低于人口少、经济发达的国家;同时，人口的年龄构成对教育投资也有直接的影响，人口年龄越低，义务教育阶段适龄人口越多，对义务教育投资总量的需求就越大。据国家统计局公布的我国第五次人口普查统计结果显示，我国大陆人口己经达到12.9亿，人口总数居世界第一位。在大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人中，0-14岁人口为28979万人，占人口总数的22.89%。另据有关资料统计，截止2000年底，教育人口达33712万人，占总人口比例为26.8%(教育人口指学生数和教职工数之和)。全国共有初级中学6.39万所，在校生6256.29万人，小学55.36万所，在校学生13013.25万人，全部在校接受九年义务教育的学生总数为1.93亿人[2]。由此可见，我国义务教育阶段适龄人口数量多、分布广，义务教育发展规模十分庞大。

 2.我国义务教育任务十分艰巨

 我国发展义务教育任务艰巨，集中表现为义务教育的实际普及率低、巩固率低、义务教育的基础十分薄弱。据有关资料显示，到2005年，预计全国“两基”人口覆盖率将逐步提高，初中阶段毛入学率达到90%[3]。到2010年普及义务教育人口覆盖率将达到90%以上，初中毛入学率达到95%以上，小学适龄儿童净入学率达到99%以上，小学5年级巩固率提高到95%，流动人口中的儿童基本能够接受九年义务教育[4]。十五计划期间12-14岁初中阶段是学龄人口的高峰期，2001年达到最高峰值为7700多万人，2002年后逐步下降，2010年将达到5800-6000万人[5]。伴随学龄人口数量的波动，特别是义务教育阶段适龄人口的比例不断变化，从客观上给我国的义务教育发展及其投资带来了相当大的压力和挑战。2001年6月国务院召开全国基础教育工作会议，在会上发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，在《决定》中着重强调了我国今后基础教育特别是义务教育发展所面临的形势为:占全国35%左右的大中城市和经济发达地区的义务教育在今后将面临保持高水平、高质量发展的压力;而占全国50%左右的“两基”己验收的农村地区，将重点应对如何提高教学质量，改善办学条件的任务;另外15%左右尚未普及九年制义务教育的贫困地区面临提高小学阶段义务教育普及率的艰巨任务。为了配合我国政府正在实施的第二期“国家贫困地区义务教育工程”的顺利开展，国家教育部在2001年工作要点中明确指出:要努力提高西部贫困地区、少数民族地区和边远地区义务教育的普及程度，打好“攻坚战”，积极稳步地扩大义务教育人口覆盖范围[6]的确，由于我国人口众多，经济、文化发展的基础较为薄弱，地区差异极为显著，绝大多数人口分散居住在农村，义务教育的发展水平参差不齐，特别是义务教育投资水平较低，因此，开拓稳定、可靠，并能不断增加的经费来源渠道，建立适应和保障义务教育正常发展的教育投资体制，基本完成普及九年制义务教育的任务将十分艰巨。但是我们相信，只要各级政府不断提高对义务教育重要性的认识，采取有效的措施增加对义务教育经费的投入，普及九年制义务教育的工作一定能够顺利实现。

 (二)我国义务教育投资存在的问题

 根据《义务教育法》规定，我国义务教育经费的主要筹措渠道有: 1国拨经费(含国家和地方各级财政):2教育费附加;3捐资助学。其中地方各级政府的投资是义务教育经费的主要来源和依靠，由于在《教育法》中明确规定各级政府对教育投入要保证“三个增长”，即:国家财政性教育经费支出占国民生产总值(GNP)的比例应当随着国民经济的发展逐步提高;各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高;各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，所以各地方政府的财政面临巨大的压力和挑战，因而在对义务教育经费的实际投入方面，形势不容乐观。主要存在以下几方面问题:

 1.义务教育投资体制存在弊端

 我国现行义务教育投资体制是主要由地方政府(主要是县、乡两级政府)负责管理和多渠道筹措资金的体制，这种体制具有两个特点，其一是“地方负责”、“分级管理”;其二是“多渠道筹措”。前者主要确立了发展义务教育的责任在政府之间的分担模式，在这样的模式下，义务教育的责任主要在地方政府，落实到财政角度就是发展义务教育的经费主要由地方政府的财政来负担:后者确立的是义务教育的社会分担模式，即广开非财政来源渠道，树立“人民教育人民办”的思想，其实质是政府与社会力量共同分担义务教育的财政责任。从历史上看，这种义务教育投资体制在调动地方政府和社会大力兴办义务教育积极性方面发挥了重要的作用。但是由于义务教育投资重心过低，县、乡两级财政不堪重负，从而造成义务教育投资水平不高。同时由于我国经济发展水平与教育发展程度地区差异性较大，所以从宏观上看，这种体制缺少灵活性和适应性。首先难以适应我国城乡和地区间经济发展的不平衡对义务教育投资带来的巨大影响。《中华人民共和国义务教育法》中明确规定，我国现行的义务教育必须在全国范围内，保证为每一个适龄儿童和少年提供必须的最基本的教育设施，使其能够接受最起码的义务教育。因此普及义务教育的关键是尽量消除客观因素对义务教育的影响甚至是制约，创造条件以保证义务教育在全国范围内健康发展。而目前我国义务教育的投资体制，实际上默许了各地经济发展严重不均衡给义务教育投资造成的不平衡，最终导致了义务教育普及的放任自流，使义务教育发展陷入非均衡状态中[7]。其次缺乏对义务教育投资主体的宏观调控和制约，教育资金在分配、使用、管理过程中存在不合理现象，特别是经济相对落后地区的义务教育发展无法得到有效保障。在一些政府部门，对于发展义务教育重要性和紧迫性的认识不到位，或者在口头上、报告中承认教育很重要，到实际解决问题时往往又变得不重要了[8]。在具体工作中以各种理由和借口把有限的资金投入到经济建设方面或者一些所谓的政绩工程上去，以“长官意志”取代了对各级政府对义务教育投资的有效监督，造成了义务教育投资的制度性缺陷，使地方义务教育经费差额无法弥补，义务教育的质量难以得到保证，使教育机会均等的义务教育目标成为“天方夜谭”。由此可见，我国义务教育投资体制的弊端已经影响到了教育事业的发展，必须采取有效的措施进行改革，建立科学的义务教育投资体制，以确保义务教育经费渠道的畅通。

 2.公共教育经费投入总量不足

 公共教育经费总量及所占GNP的比例是衡量国家对教育投入的重要指标，它反映一个国家政府的教育努力程度及教育资金投入的整体水平。从公共教育经费总量的比较来看，1992年中国为132.14亿美元，虽然超过了20世纪末国际教育现代化水平所确定的100亿美元的标准，但是，同期美国达到3145.76亿美元，1995年增加到3762亿美元;而1992年日本达到1649.54亿美元，是我国的12.4倍;法国为728.30亿美元;巴西也达到196.40亿美元;墨西哥为144.53亿美元。另据2000年我国教育经费执行情况统计公告显示，当年全国教育经费仅为3849.08亿元人民币，仅仅相当于美国1992年公共教育经费的1/7左右。

 我国公共教育经费占国民生产总值(GNP)的比例情况是:1992年为2.99%, 1996年为2.44%, 1997年为2.49%，而1997年全世界平均值为5.1%，美国达到5.5%、日本为5.7%、法国为5.8%、巴西在1995年就已经达到5.1%的比例，墨西哥为4.9%。作为世界人口大国的中国，在1998年这一比例才仅仅为2.6%，位居世界第96位，不仅远远低于发达国家水平，而且也低于发展中国家的平均水平。1993年我国制定的《中国教育发展与改革纲要》中指出，到2000年中国要把这一比例提高到4%，也就是发展中国家的平均水平，但实际数字却与目标相差甚远。生均公共预算内事业费与公用教育经费低。从下表一1中可以看出。

 表一1 1993年一2000年小学、初中、高中阶段生均事业费支出与公用经费比较(元)

 资料来派:1997年以前数据来源中国教育经费统计摘要((1990一一‘1997)(教育发展研究》

 1999年3月;1998年以后数据来源于1998年、1999年、2000年《教育经费执行情况统计公报).

 我国中小学生均预算内教育事业费和公用经费支出均远远低于高中生均经费支出水平。而且这种差距，在大部分农村中小学中显得尤为突出。另据1998-1999年全国教育专项督导检查情况报告显示，陕西省1998年小学、初中生均公用经费分别比1997年减少了0.6元、12.52元。西安市公用教育经费占当年教育事业费支出比例由1990年18.8396下降到1997年的8.7196，蓝田县1997年只有0.6796。重庆市有12个县小学和初中生均公用经费没有增长。有的县小学生均公用经费仅为1.67元，初中仅为2.20元。山东省一些县市农村小学的公用经费只能靠收取学生杂费来维持。四川省沪县小学生均公用经费1997年为15.90元，1998年下降到9.40元，初中生均公用经费1997年为34.90元，1998年下降到17元。福建省1998年生均公用经费中学比上年下降了19.5%，小学下降了7.05%，由此可见，我国义务教育投资的整体水平较低，与在我国实现普及九年制义务教育战略目标的要求有较大的差距。

 3.城乡教育费附加征收不到位

 城乡教育费附加一直是我国义务教育经费主要来源之一，在推动义务教育发展的进程中发挥了重要的作用。1986年国家曾专门下发过农村基础教育体制改革的指导性文件，在农村教育费附加问题上实行“乡征、县管、乡用”的办法，还曾经调整县乡两级管理职责，加大县级政府决策权和统筹权，但是由于具体措施执行不利，约束机制不健全，在实际操作过程中存在一些问题。

 据有关资料显示，贵州省1996年至1998年应征收农村教育费附加7亿多元，实际征收不到5亿元，用于发展教育事业的投资仅为4.5亿元;贵阳市3年内平均只完成了应征收数额的31.2%，重庆市1998年只完成农村教育费附加征收任务的69.14%，安徽省1998年有20个县平均完成征收任务的70.29%，除了3个县将教育费附加全部用于教育外，其余大部分县都不同程度存在挤占、挪用现象，有的用以冲抵财政拨款发放教师工资。广东省花都市连续3年未征收农村教育费附加，台山市只征收10%，恩平、高明等10个县实际征收额不到应征收额的50%a湖南省1998年农村教育费附加征收率仅为46%;福建省9个地(市)，1998年除1个地(市)完成城乡教育费附加征收任务外，其余均未完成。而上海市3年下拨区县的城市教育费附加竟然有309万元不知去向。总之，在我国由于种种原因，目前教育费附加征收状况十分混乱，征收不到位，截留、挤占、挪用现象普遍存在，在“费税改革”尚未全面实施的前提下，这种情况的发生极大地削弱了我国义务教育投资水平，影响并制约了义务教育的快速发展。

 4.经济不发达地区办学条件差

 由于教育经费投入不足，相当多地区的办学硬件设施严重短缺，如:校舍、桌椅、实验设备、后勤保障等等，无法达到国家规定义务教育的基本办学条件，甚至无法满足教学过程的基本需求。下表一2. 3比较详细地列出了1999年全国和东西部部分省中、小学的生均校舍面积和其它办学条件的情况:

 

表2全国小学及东部、西部部分省小学办学条件情况(1999年)

 生均校舍面

积(平方米)

校舍危房率(%)

理科教学仪器达标校比例(%) 

图书达标校

比例(%)

全国平均

4.33

0.27

44.2

62.97

东部平均

4.57

0.28

45.35

70.4

西部平均

4.21

1.47

34.47

45.16

西藏

5.33

2.76

2.20

2.32

青海

4.24

4.33

9.34

16.79

宁夏

3.63

4.60

22.28

50.03

贵州

2.68

2.24

15.46

30.60

 数字来源(2001年中国教育绿皮书》—中国教育政策年度分析报告

 若按照小学校均学生规模200名计算，西部与东部同等规模的小学，排除校舍质量因素，其校舍面积相差72平方米.在西部有一些地区，一部分学校校舍就是破旧的祠堂宗庙、低矮暗潮的旧房和草栩小屋，深山区、石山区存在一定数量的“一师一校”的教学点，教学环

境极其恶劣，教学质量很难保证。

 表一3普通中学的生均校舍面积和其他办学条件的情况(1999年)

 数字来源《2001年中国教育绿皮书》一中国教育政策年度分析报告.

 注:带有i*号标志的数据为2000年统计数字来浑于2000年全国教育经费执行情况统计公告。

 据统计，截止到2000年，全国普通中小学共有校舍113402万平方米.其中共有危房1123万平方米。比上一年增加了382万平方米. 校舍危房率0.99%，比上一年提高了0.29个百分点[9]。从1999年统计数字看，危房比较集中在我国中西部经济不发达的农村地区，按照平均值比较，宁夏小学危房率达到4.6%，初中达到5.32%，为全国最高值，是全国平均值的7.6倍。甘肃积石山保安族、东乡族、撒拉族自治县小学危房率高达28.3%，而且新危房每年出现率为2%-3% [10].通过分析我们清楚地看到我国义务教育发展极不平衡，办学条件水平参差不齐，一些中小学办学条件的落后，致使基本教学得不到有效保证，严重阻碍了义务教育的健康协调发展。

 5.拖欠教师工资问题比较严重

 在我国，除大中城市和部分经济相对发达省份外，均不同程度地存在拖欠教师工资现象，而且拖欠的面越来越大，拖欠的时间越来越长。据教育部门不完全统计，截止到2000年4月，全国22个省、自治区和直辖市累计拖欠教师工资总额高达76.68亿元。其中人口第一大省河南省，到2000年5月止，18个地市中均存在拖欠教师工资的现象，其中拖欠教师工资的乡镇达到1941个，占全部乡镇数的90.2%以上，涉及的教师达到50多万人，占教师总人数的85%以上;作为传统重工业基地的沈阳市，从1996年到1999年全市累计拖欠教师工资额为17655万元[11]。拖欠教师工资及津贴使教师应该享受的待遇无法得到落实，造成教师工作的积极性、责任心受到严重伤害，形成教师队伍有数量但是没有质量的局面。同时由于教师工作热情和责任心的丧失直接导致学生学习兴趣及自信心受挫，进而形成厌学之风。一些教师在利益驱动之下，采取课堂少讲甚至不讲，利用开办辅导班、课后班等方法和手段攫取钱财，而且办班之风己呈愈演愈烈之势，“地下黑班”的出现极大地损害了人民教师的光辉形象，使师德遭到践踏。由于拖欠教师工资现象普遍存在，使教师无心施教，放松了对课堂教学的要求，从而导致整体教学质量的滑坡。同时由于一部分家庭经济条件较差的同学无法支付补习费用，在某种程度上被剥夺了平等接受义务教育的权利，扰乱了正常的教育教学秩序，极大地阻碍了教育事业的发展。

6.义务教育阶段收费情况混乱均费用低，公用经费紧张的问题。为此一些教育部门以名目繁多的收费，如:收择校费、收择班费甚至收选座位费及乱收不合理学杂费等方式，来缓解在办学过程中表现出来的经费需求不断增加与投入总量不足之间的矛盾。据《中国教育报》报道:湖南部分学校不顾省政府的三令五申继续收取“教师办公费”、“保教集资费”和以普及九年制义务教育检查等名义继续收取危房改造资金，同时继续搞随读待征费等，有的学校甚至娜用书杂费收入用于发放教师的工资和各种津贴，有的中小学擅自提高收费标准，扩大收费范围或者自立收费项目。

对学生收取“择校费”是经费投入不足造成的不良后果。据《中国青年报》报道:对北京、上海、广州、成都、西安5个城市2000年“择校费”的调查结果显示，有32.6%的家庭交纳过择校费，平均交纳金额达到3150元，而北京有50.8%的家庭交纳过择校费，平均金额为4767元，相当于城区一个小学生学杂费的近60倍，职工人均月工资的4倍，“择校费”已经成为家长一笔额外的教育开支，这不仅给适龄儿童家庭子女求学造成比较沉重的经济负担，而且由于不正当竞争给适龄儿童带来了一定的心理压力，对孩子的健康成长极为不利。另据中国人民银行第16次城市居民储蓄问卷调查显示，居民家庭存款动机除正常开支外，子女教育经费已居首位。然而，目前在我国农村实施义务教育的学校达到办学要求和办学水平的是少数，在一些城市薄弱学校的建设问题也远未得到彻底解决。客观地说，义务教育阶段乱收费现象已经逐步发展成为加大校际差异，干扰义务教育正常实施的一种怪现象。一位教育学者曾经指出:有钱才能上好学校的现象，形成了教育两极分化的市场格局，使受教育者从接受教育的那一天起，就被宣布九年制义务教育这条原本相同的“起跑线”已经不复存在。义务教育阶段收费情况混乱，不仅损害了学校的形象，最终必然会导致和扩大社会的不公平。

7.义务教育的投资水平不均衡

根据《中国教育统计年鉴.1999》及《1999-2000年中国教育事业发展统计简况》统计分析，我国西部地区国土面积占全国国土面积总量的61%，人口占全国人口总量的29%，各省区在经济和社会发展、教育发展的总体水平上，明显落后于东部地区的省市。2000年底，全国基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲(简称两基)，通过验收的人口覆盖率达到$5%，其中，东部发达地区己经达到100%，西部地区仅为71%。同时，10%的人口所在的经济欠发达地区基本上普及了5-6年的小学教育，约5%的人口所在的特别贫困地区正在普及3-4年小学教育，其中大部分集中在西部地区。具体情况如下表一4:

表一4 2000年底全国和不同地区“两基”通过验收的状况

地区

人口数(亿)

实现“两基”人

口覆盖率(%)

未实现“两基”

县级单位数(个)

未能实现“两基”

 国家级贫困县

全国

12.66

85

524

273

东部

4.16

100

0

0

西部

3.55

71

465

235

 注:根据2000年教育部统计数据整理。2000年人口数国家统计局《2000年第五次全国人口普查主要数据公告》(第二号)全国数据仅指大陆

从2000年东西部小学的入学率、五年级巩固率看，东部明显高于西部，仅就巩固率看，西部与全国平均值最高差距为33.43个百分点，其中西部巩固率最低为西藏仅为61. 11%。从小学生毕业升学率看，西部低于全国平均最高为49.67个百分点，其小学生升学率同样最低的西藏为55.22%，具体情况见表一5:

表一5全国和不同地区小学毕生升学率和五年级保留率(2000年)

数据来源:教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴》:《2001年中国教育绿皮书》—中国教育政策年度分析报告。

注:带有*号标志的数据为1999年统计数值，其余为2000年数值。

据1998年全国教育经费执行情况统计数据显示，我国西部省区平均教育经费总额50.76亿元，东部省市平均教育经费总额157.40亿元，是西部的3.1倍[12]。从各项教育经费来源和支出结构看，西部省区财政性教育经费、学杂费、社会捐集资、其他教育经费、社会力量办学经费的比重分别是76.35%, 9.05%, 3.50%, 10.31%和0.63%;东部地区这一比例结构为66.98%, 12.30%, 4.498%, 13.89%和2.29%0 ""

表-6 1998年小学、中学生均教育事业经费状况(元/人)

 这里的均值取各个省区指标的平均数，并非是教育事业费与在校生基数的算术平均值。

 数据来源《中国教育统计年鉴.1999》人民教育出版社，2000年

 注:带有*号标志数据为2000年数字，来源于((2001)年全国教育经费执行情况统计公告》

 从上表一6可以看出，2000年，全国小学生均教育事业经费支出为491.58元，而东部1998年为784.28元，西部为429.94元，东部是西部的1.8倍;全国初中生均教育事业经费支出2000年为679.81元，1998年东部为1126.95元，西部为813.94元，东部是西部的1.38倍，西部各省区政府对义务教育投入严重不足，导致中小学办学条件相对落后，义务教育与人力资源开发相对迟缓，最终导致东西部经济发展差距加大，并由此形成了经济发展缓慢与教育发展落后之间的恶性循环。

另外教育经费分配不均衡体现在不同级别学校之间分布结构不够合理，我国大学生人均由国家拨付的经费近9000元，而小学生人均经费只有530元，政府在教育经费实际投入过程中，过于偏重高等教育而忽视中小学义务教育的状况，显然违背了义务教育的原则。

8.义务教育经费使用效率不高

 (1)直接浪费

 据统计，2000年全国共有小学55.36万所，在校生13013.25万人，专任教师586.03万人，专任教师合格率为96.9%，生师比为22. 21:1。 (14'0按照国际标准，一般认为生师比的合理值为35: 1-40: 1 115' ;全国共有初中6.27万余所，在校生达到6167.65万人，比上一年增加444.65万人，专任教师324.86万人，专任教师学历合格率为87%，生师比为19. 03: 1，而一般认为合理值为20: 1-25: 1 X16'。从上述统计数据对比来看，我国目前中小学生师比例较低，这种情况的直接后果是导致有限教育经费投入的前提下，人员经费增加，公用教育经费减少。从我国教育事业不同时期人员经费和公用经费的支出情况看，一般情况下人员经费要占经费总量的60%-70%，中学人员的经费约65%-70%，小学人员的经费约占75%-85%，据联合国教科文组织统计，在义务教育投资中，各国人员经费占义务教育投资总量的比例平均在70%左右，公用经费平均占30% `1'，而且随着教师工资改革、职称评定及各种政策性补贴，教师数量的增加，人员经费呈不断提升之势。

实事求是地讲，降低生师比例低，有利于保证教学质量，有利于学生个性的培养，比如目前美国正在实施的“缩小班级规模计划”，就是通过降低生师比例来加大对义务教育的投入，以提高教育质量。但是在我国义务教育还不是十分发达，现有投资水平无法满足义务教育发展需要的情况下，生师比例过低无疑会造成在教育经费分配过程中人员经费增加，而导致公用教育经费的减少，进而影响办学条件的改善，办学水平的提高。因此，结合我国目前的义务教育发展的现状，必须在努力提高教育经费投入的前提下，控制生师比例，以保证义务教育发展对公用教育经费的需求。同时，由于学校布局不合理、办学规模小、师生比例低等情况，从客观上造成有限投资的分散投入，无法集中有效资源形成一定的投资效益，从而造成义务教育投资的直接浪费。

（2)间接浪费

学生留级率、辍学率高、各级在校学生巩固率低，从客观上造成重复投入，形成了教育投资的间接浪费。2000年全国小学升学率为94.9%，初中升学率为51.2%，小学的巩固率为94.54%，初中辍学率虽然由1999年的3.2896下降为2000年的3.21%，但比例仍然很高。(18)由于巩固率低，留级现象普遍存在，使在校学生中超龄人数增多，形成小学在校学生总数超过学龄前儿童应入学总数的现象，致使应该入学接受教育的儿童被剥夺了受教育的权利，并由于留级生重复占据现有教育资源，造成年复一年重复这种浪费的现象。从另一方面来分析，由于在校学生中途辍学率较高，在校学生数比年初减少，导致己投入的教育资源(包括经费、校舍、设备、图书、师资等)没有充分发挥作用，从而造成新的资源浪费。在校学生的巩固率越高，按时毕业率越高，教育投资的效益也就越高，这是不言而喻的。由于留级率高、辍学率高造成了在校学生中超龄生多，致使年巩固率低，按时毕业率低，最后形成了学校内部各年级学生比例失调。这种周而往复的恶性循环，造成国家对义务教育投资存在一些不确定因素，这些因素的存在不仅对义务教育的普及与发展起到一定的制约作用，而且使义务教育投资的效益越来越低。由此看出，在教育经费投入总量一定的前提下，必须通过降低留级率，减少超龄生，提高巩固率，保证毕业率，来稳定生均教育经费，进而提高义务教育经费的使用效率。

二、发达国家义务教育投资的经验借鉴

进行义务教育投资状况的国际分析比较是研究和探讨义务教育投资问题的一个重要方面，同时也是分析总结我国义务教育投资存在问题，并进行科学预测、规划未来我国义务教育投资总量与确定投资比例的重要方法、途径。通过对一些发达国家义务教育投资问题的分析，可以在结合我国政治、经济、文化背景等因素的前提下，统一计量口径，更好地借鉴发达国家的先进经验，使我们更加清楚地了解我国义务教育投资领域存在的差距、不足，以及形成的原因，为制定今后一个时期内义务教育投资规划积累宝贵的经验，奠定理论基础。

世界各国，无论是发展中国家还是发达国家，在长期推行义务教育的实践中，都逐步积累了一定的经验，并且初步形成了各具特色、具有借鉴意义的义务教育投资体制，下面仅就美国和法国两个国家的义务教育投资情况进行分析比较:

(一)法国义务教育投资状况

法国是世界上实施义务教育最早的国家之一。法国正式颁布法律推行初等义务教育始于1881年一1882年的《费里法》。费里法对初等义务教育的投资办法予以明确的规定，例如:1881年在费里法中规定：1850年法第40条和1875年法第七条开始征收的4生丁特别税的办法在所有市、镇必须强制性执行。在第4条中规定:上述各法中规定关于每法郎征4生丁特别税的办法在各省市必须实行。第5条规定，如本法第2条、3条、4条所列出经费来源不足，所差经费由国家补助等等。这些法律条文明确规定在19世纪中叶法国在全国范围内开始实施初等义务教育，并确立其投资体制的核心内容为以市、镇投资为主，省和国家在必要时给以补充。法国义务教育投资体制改革发生在19世纪末，1889年7月19日法国颁布法律规定:全体小学教师为国家公务员，工资由国家财政负担，由此，市、镇政府只负担小学校舍、设备以及行政运行费用，这样一来，法国中央政府在初等义务教育中的地位和作用得到了明显加强。

 法国将教育经费支出划分为四类:教育活动经费、教育系统组织活动经费、教学辅助活动经费和相关福利经费等。而法国对于教育经费来源也有明确规定，即:公共行政机构(国家、地方政府、其它公共行政机构)、企业和家庭。其中，中央政府财政预算收入的来源主要有税收、国家公债收入、社会保险基金、贷款利益等，其中税收是主要来源渠道;地方政府的财政预算来自地方税收，包含地方直接税收和地方间接税收两大类，包括房屋建筑地产税、非房屋建筑地产税、居住税和营业税4项，占地方直接税收的9096左右，另外两个渠道是中央政府对地方财政的补助及捐赠和借款，这些相对稳定可靠的经费来源为地方政府对义务教育投资提供了有力的保障。

由于义务教育投资水平与教育投资总体水平存在正相关的关系，据此判定一个国家对义务教育的投资水平通过以下几个指标来衡量:教育投资总量占国民生产总值(GNP)的比例，各级政府教育支出占财政支出比例，以法国从1974年一1995年各项指标变化为例见下表一7:

 表-7 1974年-1995年教育投资水平的各项指标极其变化(%)

资料来源:高如峰《法国义务教育投资研究》，《教育研究》1999年12期

从以上数据分析，在20年的时间里，法国无论是在全社会教育投入总量上，还是在中央和地方各级政府公共教育投入比例上，均处于不断增长之中，其中中央和地方各级政府公共教育投资占有绝对优势，历年均达到80%以上。另据有关资料显示，1996年法国中央和地方国民教育经费三级教育经费的比例为24.3%, 54.8%、和16.5%，其中初等和中等教育经费占总投资的79.1%，由以上分析，我们不难看出，法国政府对义务教育是十分重视的。

 (二)美国义务教育投资状况

美国是世界上教育发达的国家之一。联邦、州和市地三级政府共同分担教育经费，是美国地方分权政体决定的教育投资基本模式。同时美国各州采用不同的方法资助地方中小学，没有两个州采用相同的方式分配经费，这就形成了教育经费分配方式的多样性。

长期以来，历届美国总统及其政府在其施政实践中，都能给基础教育以高度的重视，把改善教育投资状况，提高办学条件和教师工资待遇作为一项重要工作去对待，因而基础教育投资在国家总体教育中占相当大的比例，如:我国1997年国家教育经费中初等教育投资所占比例33.0%，而美国1988年教育投资中初等教育所占比例就已经达到38.1%(19)，从80年代以后，美国的部分州开展了缩小班级规模的实验，进一步加大对基础教育的投入，教育部门不遗余力地推动缩小班级规模，并制定了相关法规。在此基础上，从1999学年度开始，联邦政府正式启动庞大的“缩小班级规模计划”。该计划的要点是:将中小学各年级班级学生人数从平均每班23人减至18人。重点是小学1-3年级:一年级减为17人;二年级减为不超过18人;三年级减为18人左右。采用联邦政府拨款方式推动计划的实施。1999学年联邦政府拨款12亿美元，2000学年拨款14亿美元。以后七年内计划总拨款为124亿美元。各州政府自愿加入计划后向联邦政府申请拨款，并筹集配套资金，目前已有20个州加入计划。拨款主要用于增聘教师、增加校舍和设备、改进教材。政府将在今后五年内用73亿美元增聘10万名教师，吸引具有综合素质的人才做主科教师。美国国会要求将25%的拨款用于教师培训。由此可见美国在教育投资中基础教育投资占有相当大的比例，并且通过“缩小班级规模计划”的实施，增加对基础教育的投资，提高基础教育水平，充分体现了国家对基础教育的重视程度。

美国的教育实行联邦、州、地区(学区)三级管理，各级行政机构拥有各自的管理权限，中小学的教育管理权限主要集中在各学区。作为地方自治的一种表现形式，学区对本辖区内的学校负有全部责任，具有较为独立的办学自主权。美国教育投资的特点主要是:国家对基础教育经费投入明显多于高等教育。多年来，美国在教育经费分配上形成了一个较为稳定的传统，即中小学教育经费由国家统包，而高等教育经费国家只负担解决一部分。以1991-1992年度为例，当时估计国家用于各级教育的总投资是4250亿美元。在这笔经费的具体分配上，中小学是2610亿，占61%;高等教育是1640亿，占39%。国家在经费投入上做此划分的原因可能有三:一是中小学教育为国家规定的义务教育阶段，为体现其义务教育的性质，其经费自然应由国家全部承担，实行国家主义;二是中小学规模庞大，所需经费数额自然应该占有较大比例;三是中小学为义务教育，与高校相比，缺乏自创能力。另外一个显著特点是对公立学校的投入多于对私立学校经费投入。在联邦、州和市地三方教育投资分配的总体比例上，国家对公立学校的经费投入始终高于私立学校。以1991-1992学年度为例，国家对基础教育层次公立学校经费投入是2409亿美元，而对私立学校经费投入只有201亿美元。第三个特点是在联邦、州和市地三方教育经费投入中联邦政府和地方政府经费投入非常有限，而州政府承担的教育财政支出比例较大。如1989-1990年，在州和市地政府的教育经费支出中，教育占35.0%，社会服务占22.5%，交通费占8.5%，公共安全占6.7%,环境占3.4%，政府管理占5.3%，债务利息占6.0%，其它占12.7%。近几年来，联邦政府在义务教育拨款上投入非常有限，巧年来的平均投入为6.5%-f.8%o 1994/95学年三级财政投入的比例分别为6.8%,46.8%, 46.491; 1996/97年分别为6.6%, 48.9%, 45.491。由上述这些比例数字可见，州政府教育投资中占有突出地位。至此以州政府投资为主体，联邦和市地政府为补充的三级投资体制趋于稳定成熟，各自承担的投资比例亦基本确定。对公立学校:联邦投资约占6.5%，州政府投资约占48.5%，市地政府投资约占45%。公立和私立学校平均投资比例约:联邦8%，州政府38%，市地政府26%。

美国政府对义务教育拨款十分重视地方学区的教育需求和教育财政能力方面的差异，即与教育需求成正比，学区的教育需求愈大，接受的拨款也就愈多;与地区财政支付能力成反比，学区的教育财政能力愈高，得到的政府拨款就愈少，这种投资政策能够适应各地经济发展水平的差异性，保证政府对义务教育拨款真正发挥作用，提高了教育投资的使用效率 联邦、州和市地政府三方共同承担教育经费的投资体制和模式，使教育经费负担趋于分散，减轻了各级地方政府的财政压力，有利于各地方政府根据自身的经济发展实力，制定科学的教育发展规划，在确保教育经费投入的前提下，充分发挥和利用各自的财力促进教育事业的全面发展。

通过对以上两个发达国家义务教育投资状况的分析与比较，我们可以得出以下结论:

(1)完善、科学的义务教育投资体制，规范、明晰的责、权关系是顺利完成义务教育投资的有力保障。

 (2)充分发挥各级政府在义务教育投资体系中的主渠道作用是完成义务教育投资的坚实基础。 

(3)加强法制建设，从立法的高度对义务教育投资的主体、总量、比例予以确定是完成义务教育投资的有效保障。

（4)拓宽义务教育资金筹措渠道，积极吸引社会各种形式的资金投入是完成义务教育投资的关键环节。

 (5)努力确保并不断提高义务教育从教人员的工资待遇，理顺责、权、利的关系是提高义务教育投资水平的重要内容。

 三、解决我国义务教育投资现存问题的几点分析

 从对我国义务教育特点及义务教育投资存在问题的分析，我们不难看出，目前我国义务教育投资存在的缺陷和不足，已经成为制约义务教育发展的瓶颈。因此要想实现我国义务教育的健康发展，必须从根本上摆脱义务教育投资所面临的困境，必须重新构建有利于消除义务教育投资的不均衡，促进义务教育全面、健康发展的新机制。因此，必须改变过去我国义务教育投资主体重心过低及义务教育成本分担不合理的固有格局，明确树立国家是义务教育投资主体的指导思想，通过建立规范的政府宏观调控和财政转移支付制度，形成以中央、省级政府财政投入为主体，合理分担义务教育成本的投资体制。具体的对策性建议包括以下几点:

(一)突出国家义务教育主体地位，加大政府教育经费投入力度

从《中华人民共和国义务教育法》相关条款的阐述中，我们看到，义务教育是现代民主社会的产物，是现代国家政治职能的体现，是国民经济发展的基础，所以，义务教育作为一项社会公共事业，理应由政府来设立、维护和加以发展。我国实行的义务教育是一种依照法律规定，由国家、社会、学校和家庭必须予以保障的强制性国民教育。

义务教育属于社会公共事业的性质决定了义务教育投资的主体是国家，对义务教育的投资，教育财政拨款是主要的，也是根本性的。由此保证了义务教育的国家文化属性‘翻。坚持义务教育国家投入为主，是保证全面提高国民文化素质的需要，是继承和发扬中华民族优秀文化传统的关键。

我国目前义务教育管理从体制上把管理的重心下移给地方政府的同时，也将义务教育经费筹措的责任压在了各级政府的肩头。中央、省级政府对义务教育的投入非常有限，绝大部分经费由地方政府负担。在各地经济发展不平衡，加之国家对地方财政性义务教育投资缺乏宏观指导与调控的背景下，造成了义务教育投资的不平衡，从而加大了各地区之间义务教育发展水平的差距。要想从根本上解决存在的问题，必须进一步明确国家对于义务教育投资的主体地位，大幅度提高中央、省级政府对义务教育投资的力度，逐步完善国家宏观调控和财政转移支付制度。一方面通过转移支付制度使财政参与义务教育资源的配备;另一方面使转移支付资金成为义务教育发展的稳定财源，使地方政府不必因为通过多种渠道筹措资金，造成实际上政府责任的转嫁和加剧地区间的不平衡;同时通过确定国家财政转移支付中用于发展义务教育的比例，努力做好对贫困地区和少数民族地区的转移支付工作，拓宽在政府宏观调控下的市场参与力度，畅通义务教育经费筹措渠道，确保义务教育投资的“公平”、“均等”，使适龄儿童接受平等的义务教育权利得以真正实现。

 (二)以正税代替教育费附加，做好“费税改革”的贯彻落实

在我国目前义务教育经费来源中，教育费附加是仅次于政府财政预算拨款的经费来源。由于各地的经济发展水平的差距，及教育费附加本身只属于准税性质，故其征收、管理、使用过程中缺乏规范和必要的约束，特别在农村教育费附加漏征、少征、挪用的现象十分严重。1995年，城乡实际征收额仅占应该征收额的68%，广大农村实际征收额仅略高于50%。因此，以正税代替教育费附加，能够加大人们对于教育税的重视，从制度建设上入手，最大限度防止不良现象的发生，保证义务教育所需教育经费筹措及时、足额到位。具体可在现有的国家税务征收体系中设立并开征独立的税种，即教育税，专门用于满足义务教育发展的需要，补充政府预算内教育经费的不足。同时我们必须清楚地看到，在农村范围内进行“费税改革”，由于所减掉的收费项目，很大一部分用于教育事业，这样有可能进一步加大农村教育资金缺口，例如较早进行“费税改革”的安徽省，2000年该省减轻农民负担13.93亿元，减轻幅度为25%, 98%的农民受益‘ml，但是却造成近10亿元教育资金缺口‘目，解决这样的矛盾，除将原教育费附加纳入到新的农业税体系之中，从新的农业税中划分一定的比例以满足农村乡、村两级义务教育发展的资金需要外，还要在农村进行义务教育公共投资体制改革的试点和论证，建立与农村“费税改革”相适应的从中央到地方各级政府合理负担农村义务教育经费的新机制，建立各级政府人均财政收入差额以及义务教育最低标准，通过转移支付的手段补足下一级财政义务教育经费的缺口。

(三)积极稳妥建立教育金融机构，努力提高教育经费管理水平

为了提高教育经费的使用和管理水平，可探索建立教育金融机构，通过国家宏观调控并按照金融市场的运行规律，合理配置市场资源，运用信用、利率等经济杠杆的作用，对教育经费的收支进行系统化、规范化的管理，盘活教育经费资源，保证教育经费的管理科学化、规范化。

一是吸纳社会资金:教育银行可以大量吸收教育投资，多渠道筹集教育经费，通过吸收集体、个人存款储蓄，发放教育债券，沟通教育投资渠道，聚沙成塔，举全社会之力为教育的发展奠定经济基础:

二是管理教育资金:教育银行通过运用市场机制的调节，对教育经费的投资方向、用途进行监督、管理、规划，可以督促各级政府教育经费的足额、按时到位，同时有效防止杜绝娜用、挤占、滥用、浪费教育经费现象的发生，引导和控制教育经费的正常使用，发挥最大的效益.三是经营教育资金:依靠金融机构的运做，将暂时闲置的资金进行科学投资，取得比银行利率更高的经济回报。同时，可以通过发放固定资产投资贷款和流动资金贷款创办经济实体，增强教育部门自身的造血功能，提高整体经济实力。四是发放教育贷款:通过向家庭经济困难，无法完成义务教育阶段学习任务的学生发放教育贷款，资助其完成学业，以解除贫困地区及部分偏远农村的学生因为经济原因不得不辍学或者停学造成的入学率低、巩固率低的现象。

 (四)实施区域发展非均衡投资战略，加强中小学薄弱校的建设

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定把基础教育的管理权划归地方，同时也把基础教育的投资责任划归地方，有些地方甚至层层下放到乡，这样各地区基础教育的投资状况就与当地的经济发展水平息息相关。由于我国地区间经济发展的不平衡状况，使得义务教育投资水平严重不平衡，从客观上制约了我国义务教育整体发展水平的提高，造成了义务教育的不平等。根据有关法规的规定和我国的实际情况，义务教育应以各市、县、区的经济、教育、社会发展水平进行分类，区别要求，分类指导，分步实施，不可“一刀切”、“齐步走”，为此必须矫枉过正，实施区域发展的非均衡投资战略。实施这一战略核心内容就是增加对义务教育不够发达地区的经费投入力度。首先，强化中央政府的责任，增强对老少边穷地区基础教育特别是义务教育的投入，合理设置学校，改善教学条件，提高教学质量，确保适龄儿童能够接受义务教育，并适当提供一些补助，降低学生入学的教育成本;其次，各级政府追加对非重点学校的投资，尽量消除在义务教育阶段所谓重点与非重点学校之间的差距，保证适龄儿童在公平的环境下接受义务教育;第三，采取有效措施加强薄弱学校的领导班子建设，建立学校领导干部轮换与交流制度，配备管理能力强，业务水平高的优秀干部，鼓励优秀中小学教师及优秀毕业生到这类学校任教;第四，建立和逐步落实帮扶责任制，使发达地区与落后地区建立长期稳定的帮扶关系;第五，合理配置有限的经费，确定科学的投资比重。长期以来，我国存在管事业发展的部门不管经费，管经费的部门不管事业发展的不良现象，进而造成了本来就有限的经费不能及时、合理地投入到事业发展最需要的地方去，促使义务教育投资效益不高。因此，要改变这种现象，必须合理配置经费。在经费投入的过程中，实行保证教育投资优先的原则、对义务教育实行高投入的原则、从实际出发保持投资逐步提高的原则。总之，实施区域发展的非均衡投资战略并逐步加强薄弱校的建设是今后“两基”成果的巩固和全面推进素质教育工作的一项重要任务，必须要一抓到底，而且要抓出成效。

 (五)制定科学的义务教育发展规划，努力推进后勤社会化改革

1.合理确定生师比例，精简学校管理机构

通过对我国目前生师比的分析及与标准比例的对照后不难发现，我国目前中小学教师总量在不考虑质量因素的前提下，存在相对过剩的现象，一些经济较发达地区教师队伍整体超编，队伍过度膨胀己经成为现实。因此根据我国学龄人口的变化趋势，并结合各地经济发展水平的差异及师资队伍学历层次、业务素质状况，对中小学教师培养和选聘进行需求趋势规划，实行有效的总量控制，合理配置教师人力资源，提高教育经费的使用效率。建议简化中小学校的管理层次和行政机构，建立并强化编制管理，严格定编、核编、控编，精简非教学人员队伍，做好人员分流，提高一线教师的学历层次和业务水平，优化师资结构，建立严格的教师分配、流动机制，采取有效措施，解决教师超编的问题。对于一些分布在贫困地区或偏远农村的中小学，由于生活条件差、工资待遇低等因素的影响无法足额配备师资，造成教师数量严重不足，很难满足教育教学需要的事实，可根据实际情况尽量减少非教学岗位，或者实行专任教师兼职管理等办法.总之，提高义务教育投资的使用效率，就必须解决在我国中小学中普追存在的一方面教师超编，另一方面教师短缺的矛盾，努力达到合理的生师比例及班额数量与学生规模之间协调发展。

2.规划学校建设网点，合理调整学校布局据国家教育部2000年统计年鉴提供的数据，1995年全国小学生在校人数为1.32亿左右，到2000年减少到1.3亿人，增长率为一1. 38%;1995年全国普通中学生在校人数为4657.8万人，到2000年达到6167.65万人，增长率为32.41%，其中西藏、甘肃、青海、新疆小学生增长率在10%以上，西藏最高达到21.32%;全国16个省、自治区在校普通初中生增长率超过30%，主要分布在中西部，其中西藏达到7.63%,陕西最高达到59. 57%'-73'。通过以上数字的对比分析，说明我国中小学的在校生人数在5年时间内发生较大幅度的增减，因此，要做到科学的教育经费投放，就必须根据中小学生的分布状况，对学校的分布进行合理的调整，科学的规划，有效的撤并，对于人口分散的偏边远农村地区采取因地制宜、实事求是、方便学生入学的原则进行学校布局的调整，根据《中华人民共和国义务教育法》第五章，第二十六条，第二款的规定:“小学的设置应以有利于适龄儿童就近入学为标准”，同时结合学生求学的实际需要建立学校，以满足儿童接受义务教育的基本需要。对于有些地区由于学校布点过密、学校行政机构繁琐、教师超编、人员、设备大量闲置，而造成教育成本增加，则要进行大胆的改革和调整，实施撤并重组，以提高教育投资的利用率。

3.优化中小学资源配置，推进后勤社会化改革

学校后勤社会化改革，是随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化，而逐渐被提到议事日程上来的。《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出:高校后勤服务工作的改革，对于保证教育改革的顺利进行具有极其重要的意义，改革的方向是社会化。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》又进一步指出:学校的后勤工作，应该通过改革逐步实现社会化。这不仅是对高校后勤工作进行社会化改革试验的肯定，而且为中小学后勤管理改革指明了方向。

目前，我国部分中小学正在进行初步尝试，因此探讨和实施中小学后勤社会化改革的时机日益成熟。实施中小学后勤工作社会化的重要性首先表现为有利于实现学校后勤管理资源的优化配置，提高学校后勤管理资源的使用效益，促进后勤人、财、物科学合理的调配，保证以较少的投入换取最大的教育效益和经济效益;其次有利于精简后勤机构，通过竞争上岗促进人员的合理流动，激发职工的工作热情，

提高工作效率，减轻学校的包袱;有利于制止“有些事情没人干，有些人没事干”现象的发生;有利于打破在分配过程中“平均主义”、“大锅饭”现象的发生;第三、有利于优化资金分配，解决中小学自身发展建设与资金投入不足的矛盾。资金供给与需求的矛盾是困扰义务教育发展的症结所在，由于中小学后勤工作管理范围过广，服务内容过细，因此在资金投入不足的情况下，很难保证义务教育的正常发展;

第四、有利于降低物资消耗，提高校产的利用率。总之，实现中小学后勤社会化改革，从体制上打破了过去封闭的自我服务的管理体制，通过吸引社会资金，由社会承担一部分服务项目，打破原有的条块界限，改变彼此分割的格局，促进学校与社会的沟通，实现学校与社会之间的资源共享，使学校能够把有限的资金集中起来，促进义务教育的健康发展。

 (六)完善教师工资保障机制，建立对贫困生发放助学金的制度

早在80年代中期邓小平同志就提出到本世纪末“拿出国民生产总值的5%办教育”，他还指出“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好”。而教育问题解决得好不好，教师队伍的建设水平是关键因素之一。在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中明确提出:设立“工资资金专户”，由财政安排的教师工资性支出，由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目与标准，通过银行直接打入教师在银行开设的个人帐户中。虽然在规定中有明确的要求，但是目前我国各级政府均不同程度存在拖欠教师工资的现象，试想，如果教师的工资待遇问题得不到彻底解决，生活质量得不到彻底改善，他们工作的积极性、责任感从何而来?教学质量也就无法保证，就很难谈到教育事业发展的问题。为此，应该尽快建立完善教师工资保障机制，在各级政府设立“教师工资保障基金”，由专门机构负责管理，用以保证支付教师工资，提高教师待遇. 或者可以借鉴国外一些发达国家的经验，将教师特别是中小学教师列为国家公务员，保证教师工资、津贴按时足额发放，确保教师队伍的稳定。

在我国由于适龄儿童分布广，地域经济差异性较大，尽管各级政府对义务教育的投入十分重视，但是还存在相当数量的贫困家庭，因经济条件无法满足学生求学支出的需要，导致孩子不得不辍学或者停学，从下表统计数字可以看出，截止到2000年，小学生保留率为94.596,初中保留率为90.1%，具体情况见表一8。这就给我国的义务教育发展蒙上一层挥之不去的阴影。为此，应该尽快建立健全由政府牵头组织专项资金对贫困学生发放助学金的制度，以使贫困学生受到及时的救助，获得充足的经费资助。各级政府应根据财政能力在义务教育助学金发放上担负一定的责任。在义务教育阶段政府部门根据《义务教育法》强制学龄儿童接受义务教育和提供贫困学生助学金是不可分割的两个方面，同时也是各级政府部门应尽的责任和义务。

表-8 199o-一一一2000年小学生、初中生的保留率？

 (七)完善政府业绩考核制度，建立义务教育投资监控指标体系

建立完善的义务教育投资监控指标体系，是解决我国目前义务教育投资问题，使义务教育投资走出困境的一条重要途径。通过重新建 立对政府政绩的评价指标体系，即构建政府投资教育的政治收益指标评价体系，彻底改变过去衡量政府政绩和官员功绩往往看经济是否增长或者增长的幅度的传统观念，彻底改变一些政府部门在发展教育与发展经济两个方面存在一手软一手硬的问题。建立政府投资教育的政治收益指标评价体系是把衡量对义务教育发展的支持、投入程度与对政府其它职能，如:人口问题、环境问题、城市建设问愚、经济发展问题等的考核放在同一高度，建立教育投资经常性审计制度，将政府投资教育的社会效益作为对政府主要业绩来评估，逐步发挥国家宏观调控作用，不仅要做到定量，而且要有综合评价以提高效率。籍此来最大限度地消除各级政府由于义务教育外部不经济性而造成的只重业绩工程与发展经济，忽视对义务教育投入的短视行为所带来的严重危害。规范和约束各级政府的教育投资行为，从制度上为教育投资的稳定增长提供保证。建立义务教育投资监控指标体系，首先要督促各级政府制订长远义务教育发展规划，切实保障对义务教育经费的投入，特别是义务教育经费投入的“三个增长”，同时对“经常性收入”的概念给予统一明确的解释，提议统一统计口径，尽量避免随意性:其次，抓紧研究教育费附加改教育税之后的可能性问题，尽早予以防范;第三，从体制上尽快解决拖欠教师工资的问题，不断完善保障监督机制，加大对截留、挪用教育经费现象的惩处力度。

(八)确立教育成本合理分担机制，推行多渠道筹措资金的政策

美国经济学家米尔顿费里德曼认为，义务教育具有“正邻近影响”，即:“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处，我孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人(或家庭)，所以不能向他们索取报酬。”从另外一个角度来看，义务教育具有外部不经济的特征，即:指教育的个别效益明显小于社会效益。常常使得教育部门的利益受到损失，但是无法准确找到补偿对象，也无法通过市场来补偿，而非市场部分的代表就是政府，因此，整个义务教育成本的补偿就应该由政府来完成。但是由于义务教育投资周期长，数量大，单靠国家投入根本无法满足义务教育健康发展的需要。因此，在我国结合目前义务教育投资的实际，坚持统一性和多样性相结合的原则，充分调动社会力量广泛参与义务教育投资，逐步建立多渠道筹措资金的体制是十分必要的，这既是对现有义务教育投资体制进行的有益改革和探索，同时也有利于建立促进义务教育发展的投资体制，有利于树立“人民教育人民办，依靠人民办教育，办好教育为人民”的思想观念，有利于逐步拓展义务教育投资来源渠道，促进我国义务教育的健康发展。

 

 在《中国教育改革和发展纲要》中，把“多渠道筹措教育经费”具体划分为五个方面:一是进一步完善城乡教育费附加的征收，按“三税”的1-3%征收;二是收取一定的学费和杂费;三是扩大校办产业的收入;四是动员社会捐资、集资;五是建立教育基金。在多渠道筹措教育经费的过程中，要坚持自愿量力的原则，不能强行征收，不能把捐资助学与学生入学挂钩，鼓励社会捐资助学，对捐资助学的企业可实行减免或优惠有关税费的制度等。坚决制止乱收费现象的发生，维护教育行业的形象和尊严，维护义务教育的公平原则。同时必须认识到实行多方筹措资金增加义务教育投资总额，决不意味着各级政府可以减少对义务教育的投入、减轻对义务教育的责任，相反各级政府应该对义务教育的发展给予更多的关注和支持。

 (九)不断完善义务教育法制建设，确保义务教育投资的实效性

大力发展义务教育事业，必须从根本上解决教育经费投入严重不足与义务教育的发展对资金需求日益增加的矛盾;必须彻底解决有限的教育资金投入和资金使用随意性、盲目性之间的矛盾;必须彻底解决义务教育事业发展的不平衡与义务教育投资不均衡之间的矛盾;必须彻底解决各级政府对义务教育投资计划制定与实际执行过程中由于监管力度不够形成“口惠而实不至”的矛盾。这些矛盾的彻底根除和解决仅仅依靠行政手段是不够的，必须通过健全法制体系，树立法制观念，严肃执法程序，加大监管力度等方式来完成，使义务教育投资问题更加制度化、程序化和规范化。加强立法工作才能从根本上保证对义务教育投资及时、足额到位，做到合理使用，以满足义务教育事业发展的基本物质需求。运用法律手段的调控和约束既是义务教育事业自身发展的客观要求，同时也是依法治国策略在教育领域的具体体现。

首先，通过立法的形式，将国家财政对义务教育事业的投入的总量及比例，以及努力实现“三个增长”的目标，做出明确的规定，以此约束各级政府加大对义务教育投资的重视程度，加大对义务教育的投入力度:其次，把我国义务教育事业经费分配、使用、管理和审计等过程上升到立法的高度，使义务教育投资过程放置于司法部门的监督之下，对义务教育拨款的监督由现行的决算终端监管转向从预算、执行、调整到决算的全程监管、经常性监管;第三，通过立法的形式明确社会投资主体的责、权、利关系，进一步理顺权利与义务的关系，积极建立吸引和鼓励社会资本向义务教育投入的健康稳定的运行机制，从理顺责、权、利三者关系出发，对义务教育投资的主体予以法律上的规范:第四，加强对义务教育投资领域的地方性立法工作，由于义务教育工作的开展是以省、市级政府具体部署和指导，中央“两基”工作验收也是以省、市为单位来进行的。因此，完善两级政府对义务教育投资的地方性立法工作，对有效保障义务教育投资，促进义务教育事业的健康发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

结束语及答谢辞

步入21世纪，我国义务教育的发展可谓挑战与机遇并存，希望与压力同在。面对人口众多，地域广阔，经济、文化及教育发展极不平衡的现状，真正在我国实现普及九年制义务教育的任务，满足适龄儿童接受平等义务教育的需要，可以说任重道远。特别随着社会的不断发展、进步，有许多新问题需要我们去探讨和研究，比如:如何处理义务教育阶段的学校收费问题、农村义务教育发展如何走出困境的问题、教育费附加征管的问题、“费税改革”如何实行的问题、义务教育阶段办学体制改革等问题，对这些问题的思考和切实解决将会对改善我国义务教育发展现状具有重要的意义。正所谓“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，我们有理由相信，在中央和各级地方政府部门的正确领导下，只要继续坚持解放思想、实事求是，坚持以“三个代表”思想为指导，不断深化义务教育体制改革，探索完善义务教育投资的新途径，我们一定能够克服重重困难，开创我国义务教育更加美好的明天。

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