国家公务员队伍专业化建设分析

从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。中国新一轮政府改革，无疑受到这一改革浪潮的极大影响。20世纪80年代新公共管理运动席卷欧美主要发达国家，官僚制、科层制伴随着信息技术革命和经济全球化的兴起，遭遇了前所未有的压力:官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性会使其成为脱离社会的封闭系统；过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，沟通协调困难。科层制组织以知识相似性原则和经分工为基础，伴随经济和社会的发展，新的政治、经济和社会问题会不断涌现出来，相应地，新政策和新规划也会不断产生。而为了使新政策和规划的执行有效率，作为政策和规划执行者的科层制行政组织就要不断派生出新的专业化部门。这样发展下去，自然就会造成科层制组织的专业化分工越来越细，部门越来越多，人员和预算规模越来越大的局面。而且，由于过细的行政专业化分工，又会形成科层制的“迷宫”，使“外人”无法了解内部的运作，也使内部的人无“兴趣”了解外部世界，从而造成行政组织整体协调的极度困难。正如欧文•E•休斯所言“较早形成的、行政的、僵硬的官僚制模式目前已在理论和实际上受到怀疑”。（注1）

虽然新公共管理运动的矛头所指就是官僚制、科层制，但是，新公共管理运动所致力于克服的是官僚制、科制的弊病，而不是全盘或彻底否定官僚制、科层制。若没有完善的官僚制、科层制的制度基础以及蕴涵于其中的专业化文化观念基础，“新公共管理运动和新公共管理范式是否能够产生并取得期望的效果，是值得怀疑的”。（注2）当西方国家从工业社会进入后工业社会，对传统官僚制进行反思、批判并对它进行改革时，中国还处于农业社会向工业社会的转型时期。如果我们依据专业化的种种特征来判断，我们会发现西方国家的问题是专业化过度的弊端，而中国的问题是专业化不足。

公务员是公共产品生产及供给部门中的专门职业,需要接受专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。在我国公务员队伍建设的实践中，对于“专业化”的理解，一般有两层含义：一是行政管理的专业化，决定了行政管理本身就是一个“大专业”——追求国家利益和社会效益的知识和专业能力。公务员是执行国家公务的人员，必须忠于宪法和法律，忠于国家，忠于职守，维护国家安全、荣誉和利益。二是业务领域的专业化，要求公务员必须具备与工作领域相适应的专业知识和专业能力。提高公务员的“专业化”水平，就是要进一步提高行政管理、公共政策、行政决策、行政法、公共财政、公共经济、公共伦理等知识的水平。

二、我国公务员制度发展中公务员专业化建设的缺乏

从国际角度看，西方文官制度的建立和专业化的形成，是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》、美国的《彭德尔顿法》，最重要的意义表现在于其确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，使专业化的发展有了制度基础。

在一些社会主义国家中（包括前苏联、罗马尼亚、南斯拉夫、捷克等）“干部”一词都有着非常广泛的涵义，包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、工、青、妇、教、科、文、卫等事业单位的工作人员。中国过去也同世界上其它社会主义国家一样，广泛使用干部的概念。随着各项事业的不断发展，干部的涵义愈加混乱，外延日益扩大，队伍越来越庞杂，管理越来越困难。近3000多万人的干部队伍，包括有各行各业的管理人员。对如此庞杂的管理对象，根本无法进行有针对性的具体管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特别是把执行国家公务的人员与从事一般社会职业的人员混为一谈，这就难以根据前者的特殊工作性质，提出明确的专业化要求，以保证国家行政机关的效率与活力。

改革开放以后,随着经济体制改革和各项改革的展开，传统干部人事制度的弊端日益明显地暴露出来。主要是“国家干部”的概念过于笼统,缺乏科学分类；管理方式陈旧单一，专业化要求没有得到应有的重视等等。为此，邓小平1980年提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。同年，中央提出和制定了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针,（注3）党政机关积极探索改革考核制度，实行面向社会公开招考的考试录用制度，推行人才流动制度等等。1993年《国家公务员暂行条例》作为行政法规由国务院正式颁布，我国公务员制度自此建立。与此同时，党的机关、人大、政协、民主党派及部分群团机关参照公务员制度实行管理。公务员制度的建立和推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进公务员专业化建设提高工作效能，起到了重要的作用，为进一步健全和完善公务员专业化制度积累了经验。

从世界范围看，当前总的趋势是政府行政管理朝着专业化方向发展。国外文官制度改革的趋势是弱化职业化，强调专业化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业专业分化取向的社会，低度的职业专业分化是中国传统社会的基本特征。我国在20世纪80年代中期所确立公务员制度作为政府人事管理制度改革的目标，其预期目的是建立起专业化、官僚化的公务员队伍，以实现政府行为的规范、廉洁、高效。我国是公务员专业化建设起步较晚的国家，“专业化不足”是我国公务员专业化尚处在初级阶段的主要表现。

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国家公务员队伍专业化建设分析(二)