关于地方行政事业收费的理论分析

费改税是针对目前我国费大于税的不规范的政府收入格局而提出的一项政策主张。在社会主义市场经济体制下，税和费都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，两者不能互相替代。税是以政治权力为基础的政府收入形式，它可以且应当成为政府收入的主要形式。费是以交换（或直接提供服务）为基础的政府收入形式，在政府收入体系中居于补充或辅助地位。

在目前我国的政府收入格局中，规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存。前者指的是列入预算管理的财政收入，后者指的是游离于预算之外的收入。前者主要来源于税收，后者基本来源于各种各样、形形色色的政府收费。同时，在数额上，费又大于税。于是，我国政府收入形成了所谓费大于税这种特殊的矛盾现象。

费改税不是将所有的费都改为税，而是把那些具有税收性质或名为费实为税的政府收费项目，纳入税收轨道。对那些本来属于收费范畴或名与实均为费的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范，从而纠正由税费不清、税收缺位或收费越位而导致的政府收入格局的不规范现状，实现税费归位。

（二）统一认识：从宏观层次看待费改税

目前，人们对于费改税必要性的认识并不一致。从表面上看，费大于税是所谓的费税之争。然而，站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题，便会发现：费大于税的实质，是政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为不规范。费大于税已经成为我国各项改革事业进一步推进和社会主义市场经济体制进一步完善的极大障碍。

政出多门的各种政府收费的一个共同特征，是自收自支、不纳入预算管理。由于自收自支，收费项目的多少和收费数额的大小同各部门、各地区的利益挂钩，这些单位的收费积极性会越来越高；由于不纳入预算管理，支出去向便脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督。如此下去，各种政府收费日益扩展，非财税部门介入财税性分配，不仅使整个国民收入分配渠道陷于混乱状态，而且以权谋钱、以权换钱等不规范行为也由此产生并蔓延开来。

当前，国有企业负担沉重，这不是税负重，而是五花八门的费负重。国家经贸委调查表明，国有工业企业的各种不合理负担，大体占到当年其实现利润与税收之和的20％，有的甚至超过了当年实现的利润。不解决政府收入机制不规范的问题，国有企业怎么能走出困境？

政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛的重要原因之一，是政府收入机制不规范所带来的政府部门预算约束。政府部门的收入机制是规范化的，以税收为主要来源，且全部纳入预算，那么，在一定经济发展水平的条件下，政府部门每年可取得的或可供其使用的收入便是一个既定不变的量，其支出的规模便不能不受其收入规模的约束。费大于税的政府收入格局以及各种收费所具有的自立章法、按需而征的性质，使得政府部门的收入在相当程度上可以随意上调，因而，政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅猛增长，便是一件自然而然的事情。

这些年，政府部门分散的财力分配格局，不仅存在于中央政府和地方政府之间，而且在各个不同级次的政府与其所属的职能部门;如省政府与其所属各厅、局之间，甚至每一级次的政府与其下属级次的政府;如省政府与市、县政府之间，也有类似的表现。财力分散了，各部门、各地区的支出除了依靠政府集中调配的规范性的资金外，还分别拥有各自非规范性的财源。他们可以自立规章，自收自支。其结果，中央政府以及各个不同级次的政府调控能力削弱。人们常说的所谓诸侯经济、王爷经济，就是在这种背景下产生的。长此以往，势必危及国家的政令统一和长治久安。

诸如此类的事情，还可举出许多。因此，费改税是为规范政府收入机制、规范政府行为、完善社会主义市场经济体制而须采取的一项重大改革举措。

（三）改革目标：建立与市场经济相适应的规范化的政府收入机制

社会主义市场经济体制相对于计划经济体制的一个显著变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰。这意味着，市场经济体制下的政府收入机制，必须是规范化的。所谓政府收入机制的规范化，从大的方面讲，至少有四方面要求：

以法制为基础。政府取得收入的形式和数量，要建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的政府收入，都应当先立法，后征收。

全部政府收支进入预算。政府预算的实质是透明度和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督，并不是简单地确定由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。这就是说，政府的收支必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在实行市场经济体制的国家中，一般不存在预算外资金的概念。我国现使用的预算外资金的概念，是建国初期从前苏联和东欧国家引进的，并在计划经济体制下沿袭下来的。预算外资金是同计划经济体制密切相关的范畴，与市场经济体制是不相容的。

财税部门总揽政府收入。全部政府收入要完全归口于财税部门管理，不论是税收，还是收费，或是其他别的什么形式的收入，都要由财税部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费，交由特定政府职能部门收取，也只是一种代收、代征。这样做的好处是，切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除产生以权谋钱、以权换钱等腐败行为的土壤。

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