论我国中央银行职能的完善

内 容 摘 要

随着我国经济体制改革的进一步深化，国际国内经济金融形势的发展变化，世界经济一体化和金融全球化的发展趋势，让中国加快了融入经济金融全球化的步伐，对此，对我国的金融监管体制和人民银行行使中央银行的职能提出了更高的要求。今年2月1日正式实施修改后的《中国人民银行法》将中国人民银行的职责由原来的制定和执行货币政策、实施金融监管、提供金融服务调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三项法定职责。概括而言，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在：“一个强化、一个转换的两个增加”。它使人民银行作为中央银行的职责更明确，这对于深化金融体制改革，促进我国经济和金融的健康发展具有深远的意义。本文紧紧围绕央行职能进行论述，从对央行职能的发展过程的历史回顾、最近一次职能调整、央行职能调整的重要意义以及在央行工作中认真贯彻调整后的职能等方面进行阐述。

目录

论我国中央银行职能的完善2

一、 对我国中央银行职能发展的历史回顾2

（一）我国中央银行的发展2

(二)最近一次我国中央银行职能的调整3

二、我国中央银行职能调整的重要意义6

三、 认真履行调整后的中国人民银行职能的对策建议7

（一）认真履行制定和执行货币政策的职能7

（二）认真履行维护金融稳定的重要职能8

（三）认真履行赋予人民银行的两项新职能9

论我国中央银行职能的完善

随着国际国内经济金融形势的发展变化，世界经济一体化和金融全球化的发展趋势让中国加快了融入全球经济金融的步伐，全球金融业务的创新和金融综合经营趋势的发展以及电子技术带来的金融业务在时间、空间上发生的巨大变化，对我国的金融监管体制和人民银行行使中央银行职能提出了更高的要求。为此，在我国经济体制改革进一步深化的过程中，金融体制要继续深化改革，才能适应不断发展变化的形势。这要求中国人民银行要不断地完善和强化制定和实施货币政策、加强金融宏观调控、维护金融稳定、提高金融服务水平的职能。通过依法履行职责，充分发挥人民银行的职能作用，促进我国金融和经济的健康发展。

对我国中央银行职能发展的历史回顾

（一）我国中央银行的发展

中华人民共和国的中央银行，即中国人民银行，以对原解放区的华北银行、北海银行、西北农民银行的合并改组为基础，于1948年12月1日成立。中国人民银行成为中华人民共和国专司其职的中央银行，经历了数十年的曲折发展过程。

1984年以前的中国人民银行。从1949年中华人民共和国成立到1978年中国共产党十一届三中全会召开前，中国人民银行适应并服务于以指令性计划为主的高度集中的计划体制，既行使中央银行职能（独占货币发行、代理国库、管理金融），又经办具体银行业务（集中全国农业、工业、商业短期信贷业务与城乡人民储蓄业务）。这就是“大一统”的银行体制，“复合式”的中央银行体制。

 中国共产党十一届三中全会以后，适应改革开放以发展社会主义商品经济的需要，中国农业银行恢复营业（1979年2月），中国银行成为国家指定的外汇专业银行（1979年3月），中国人民保险公司恢复办理国内保险业务（1980年1月），巩固农村信用合作制度的同时建立了一些城市信用合作社。但是，各专业银行与其他金融机构的相继恢复建立，却并未使“大一统”的银行体制、“复合式”的中央银行体制从根本上得到改革。中国人民银行仍是“一身二任”。

 1984年以后的中国人民银行。1984年1月1日，中国工商银行成立并兼办原由中国人民银行办理的城市工商信贷和储蓄业务。至此，中国人民银行始真正得以专门行使中央银行的职能，成为货币发行银行、政府的银行、银行的银行、管理金融的银行。从此中国人民银行专门行使中央银行职能，承担着制定和执行货币政策、提供金融服务以及监管银行业、证券业、保险业的职责。

 随着中国经济金融体制改革进程的不断推进，从专门法律上确立中国人民银行的地位、职责，保证国家货币政策正确制定执行，建立完善的中央银行宏观调控体系，强化对金融业的监督管理，显得尤为重要。1995年3月18日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，从法律上确定了中国人民银行的职责，明确了中国人民银行的性质和地位。该法第一章“总则”第二条规定：中国人民银行是中华人民共和国的中央银行；中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。“总则”第四条指出中国人民银行履行的职责有：①依法制定和执行货币政策；发行人民币、管理人民币流通；②按照规定审批、监督管理金融机构；③按照规定监督管理金融市场；④发布有关金融监督管理和业务的颁令和规章；⑤持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；⑥经理国库；⑦维护支付、清算系统的正常运行；⑧负责金融业的统计、调查、分析和预测；⑨从事有关的国际金融活动；⑩国务院规定的其他职责。

该法作为金融法律体系中的基本法，既总结了中国金融体制改革，特别是1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来的实践经验，又充分借鉴了国外中央银行立法的成功经验，它为中国人民银行从国情出发、与国际惯例接轨、依法履行中央银行职责提供了可靠的法律保障。

1998年11月，中国人民银行对管理体制进行了重大改革，撤销省级分行，跨省（自治区、直辖市）设置九家分行（天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安分行）。撤销北京分行和重庆分行，由中国人民银行总行营业管理部履行所在地中央银行职责。中国人民银行管理体制的这一改革，对于建立货币政策的区域性研究制度、强化金融监管的独立性和公证性、建立健全金融风险防范责任制等均具有重要意义。 

(二)最近一次我国中央银行职能的调整

随着我国经济体制改革的不断深化以及国际国内经济金融形势的发展变化，使中国的经济金融逐渐融入全球经济金融之中，这对我国的金融监管体制和人民银行行使中央银行职能提出了更高的要求。自我国中央银行体制建立以来，我国的金融监管体制经历了几次重大调整：1992年12月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，与中国人民银行共同管理证券业；1997年11月，原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证券会统一监管；1998年11月，中国保险监督管理委员会成立，负责监管全国商业保险市场；2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构。经过11年的变革，我国的金融监管体系初步形成，人民银行可以集中精力，专司制定和执行货币政策，完善有关金融机构运行规则等职能，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控和防范与化解系统性金融风险中的作用，进一步完善金融服务。这一系列变革使得原来的《中国人民银行法》有些条款必须做出相应的修改，以适应金融监管体制改革和人民银行职能调整的需要。

为了适应变化着的形势，加强金融宏观调控、维护金融稳定、提高银行业监管水平，党中央、国务院作出了分设银行业监督管理委员会的决定。2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》的修改决定，通过了《银行业监督管理法》，以法律的形式肯定了中国金融业改革的成果。此次修改《中国人民银行法》，是在1995年《中国人民银行法》的基础上，对人民银行作为中央银行的法律地位、职责的进一步明确和规范。修改后的《中国人民银行法》将中国人民银行的职责由原来的制定和执行货币政策、实施金融监管、提供金融服务调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三项新的法定职责。概括而言，今后中国人民银行在履行职责方面最大变化集中体现在：“一个强化、一个转换的两个增加”。中国人民银行职能的调整变化是中国金融体制改革不断深化的表现。

“一个强化”就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。今年2月1日正式实施修改后的《中国人民银行法》，从法律的角度再一次确认并强化了人民银行制定和执行货币政策这个中央银行来讲最重要的职能，具体表现在更加注重发挥货币政策委员会的作用和增加货币政策工具两个方面。

首先，根据《中国人民银行法》的规定，经国务院批准，中国人民银行于1997年设立了货币政策委员会，作为中国人民银行制定和执行货币政策的咨询机构。现行《中国人民银行法》对注重发挥货币政策委员会的作用主要体现在：一是第一次在法律层面明确货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥作用，将《中国人民银行货币政策委员会条例》对中国人民银行货币政策委员会职能的规定上升到法律层次；二是扩大了货币政策委员会发挥作用的领域。根据《中国人民银行货币政策委员会条例》的规定，中国人民银行货币政策委员会发挥作用的领域主要在货币政策的制定和调整方面，而现行的《中国人民银行法》规定，货币政策委员会的作用领域延伸至国家宏观经济调控。

其次，现行《中国人民银行法》在确定人民银行运用货币政策工具方面有两个变化：一是对管辖范围进行了调整（对原第二十二条第一项、第三项的管辖范围进行了调整，由“金融机构”改为“银行业金融机构”）；二是增加了人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币工具（在原第二十二条第五项增加了人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具）。金融债券是金融机构发行的债务凭证，具有信用等级高、市场交易活跃等特点。将买卖金融债券规定为中国人民银行公开市场操作的工具之一，有利于人民银行更有效地通过公开市场操作实现货币政策目标。

“一个转换”即由过去主要履行对银行业金融机构直接监管的职能转换为履行金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的职能，即维护金融稳定职能。现行《中国人民银行法》明确了中国人民银行监管同业拆借市场和银行间债券市场，维护支付、清算体系正常运行的职责，这是维护金融稳定的重要手段，使中国人民银行能够监测金融机构的流动性水平，及时预警、控制流动性金融风险并监测和控制来自于金融市场的金融风险因素。再者，在目前分业监管的体制下，各专职部门只能对其监管下的各类别金融机构的风险进行监管，无法对金融业的整体风险和实行综合化经营的金融机构实行有效的监管。而现行的《商业银行法》已经为商业银行从事综合经营埋下了伏笔，这必将对分业监管格局下的金融稳定形成挑战。人民银行作为中央银行，在关注监测系统性金融风险，视野更加开阔，最适合担当防范和化解系统性风险，维护金融稳定的职能。

为了保障中国人民银行依法履行货币政策和维护金融稳定的职责，也为了保障国务院其他金融监督管理机构有效履行职责，需要建立一个合理有效的金融监管协调机制，这一点非常重要。因为，首先，中央银行货币政策与金融监管是相互联系、相互影响的，货币政策和金融监管的目标、业务常常会有所交叉，并互相补充。其次，中央银行和金融监管机构在维护金融稳定方面各有优势和侧重，需要进行密切的合作。第三，建立有效的监管协调机制也是保障银行业监督管理机构依法履行职责的需要。中国人民银行多年来已经与商业银行建立起了良好的数据信息传输机制，央行的统计信息及时顺畅地输送到银行业监督管理机构，将成为提高监管效率的一个坚强后盾。第四，随着混业经营的发展，金融业务不断交叉，金融控股公司开始出现，货币市场、资本市场和保险市场之间关系进一步密切，需要协调发展。协调机制的建立是保障金融业正常运行和金融市场协调发展的需要。自2000年起，人民银行、证监会、保监会就建立了三方监管联席会议机制，对交流监管信息、保障金融体系的协调发展起到了积极作用。

“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信两项职能。《中国人民银行法》明确规定了“人民银行负责管理信贷征信业，推动建立社会信用体系”。据此，管理信贷征信业仍然是中国人民银行的法定职责之一。现行《中国人民银行法》赋予人民银行反洗钱管理工作的职责。反洗钱管理工作成为人民银行作为中央银行应该履行的重要职责之一，为今后人民银行履行反洗钱职责提供了法律保障，同时也表明我国政府对打击洗钱犯罪活动的重视。

现行《中国人民银行法》增加了人民银行的“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”职责。同时根据经国务院批准调整后的人民银行“三定”方案，人民银行还负责协调国务院有关部门的反洗钱工作。近年来，按照国务院的要求，中国人民银行一直非常重视反洗钱工作。2001年9月，中国人民银行成立了反洗钱工作领导小组，统一领导、部署我国银行业反洗钱工作，审批银行业对外合作交流项目，研究和制定银行系统的反洗钱战略。2002年3月，国家外汇管理局也成立了专门监管跨境洗钱的反洗钱处。2003年10月，中国人民银行根据国务院批准的“三定”方案，组建了反洗钱局，主要负责承办组织协调国家反洗钱工作，研究和拟定金融机构反洗钱规划和政策，承办反洗钱的国际合作与交流工作，汇总和跟踪分析各部门提供的人民币、外汇等可疑支付交易信息等反洗钱工作职责。此外，2003年1月，中国人民银行还颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，为人民银行做好金融业的反洗钱工作提供了有力的法律武器。 

二、我国中央银行职能调整的重要意义

根据我国金融体制改革的需要，自1984年1月1日起，中国人民银行专门行使中央银行职能，承担着制定和执行货币政策、提供金融服务以及监管银行业、证券业、保险业的职责。1995年，《中国人民银行法》颁布实施，以法律的形式明确了中国人民银行的性质的地位。这次修改《中国人民银行法》主要是为了适应中国人民银行职能的调整和金融监管体制的改革的需要。此次修改后的《中国人民银行法》已于今年2月1日正式实施，这部法律是中国人民银行行使中央银行职能的主要依据，是人民银行依法行政的法律保障。此次修改后的《中国人民银行法》从我国金融体制改革的实际出发，结合国际国内金融业的发展趋势，深刻地把握了金融业运行的客观规律，以前瞻性的眼光确立了我国中央银行的新职能，并对职能作用的发挥作出了规范。它适应了我国金融发展的现实需要，勾画出一个新的金融监管体系的框架，对促进我国金融业的健康发展必将起到积极的作用。

修改后的《中国人民银行法》适应了我国金融监管体制改革和中央银行职能调整以及我国加入世界贸易组织后金融开放的新形势、新需要，肯定了金融监管体制改革的成果，加强了人民银行在制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定中的作用，并以法律的形式强化了人民银行的相关职能，使人民银行作为中央银行和职责更加明确，这对于深化金融体制改革，促进我国金融和经济的健康发展具有深远的意义。

认真履行调整后的中国人民银行职能的对策建议

中国人民银行职能的调整集中体现在：“一个强化、一个转换的两个增加”。为此，人民银行在履行职责方面要贯彻落实好这一改革精神。

（一）认真履行制定和执行货币政策的职能

货币政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，中央银行对宏观经济的调控作用主要是通过实施有效的货币政策来完成的。回顾近年来人民银行金融宏观调控的历程，我们可以清楚地看出我国货币政策促进经济发展的作用正在不断增强。从1993年采取适度从紧的货币政策，治理通货膨胀，国民经济成功实现软着陆，到1997年人民银行对金融调控方式进行改革，执行稳健的货币政策，注意处理好支持经济增长和防范化解金融风险的关系，综合运用多种货币政策手段适当增加货币供应量。人民银行通过货币政策传导机制和多种货币政策工具的运用，维护货币总量及其结构的平衡，促进社会总需求与总供给的平衡，有力地支持了我国经济结构调整和平稳增长，使得1995年《中国人民银行法》所规定的“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的货币政策目标得以顺利实现。

中央银行为实现其货币政策目标，必须通过一定的货币政策工具来运作。货币政策工具是指中央银行用以影响和调节社会货币与信用的各种规定、办法、与业务活动，是中央银行调控和影响社会货币供给与需求的各种方针、政策与制度规定的总称。中央银行货币政策工具是中央银行货币政策目标确定以后的核心和关键问题，直接关系到货币政策目标的实现程度。中央银行的货币政策工具主要有三个，即法定存款准备金、再贴现率和公开市场操作。存款准备金是指中央银行在法律所赋予的权力范围内，通过制定或调整商业银行等存款货币机构缴存中央银行的存款准备金的比率，调整商业银行等存款货币机构的信用创造能力，从而间接的调控社会货币供应量的政策。再贴现是指中央银行通过制定或调整再贴现利率，影响商业银行等存款货币机构从中央银行获得的再贴现额和超额储备，达到增加或减少货币供应量、实现货币政策目标的一种政策措施。公开市场业务是指中央银行为实现货币政策目标在公开市场上买进或卖出有价证券，从而影响和调控社会货币信用量的行为。

我国货币政策工具按其重要性分别为：公开市场操作、利率、法定存款准备金率、再贷款、再贴现以及信贷政策等。因此，要充分发挥中央银行货币政策的作用，就要不断地发展与完善我国中央银行货币政策工具，一是要完善公开市场操作的规章制度、程序、技术手段，增加公开市场有价证券种类、期限结构，提高公开市场操作频率与效率。二是要加快推进利率市场化改革的进程，充分发挥利率的调控杠杆作用，增强利率弹性。三是要进一步降低存款准备金率，降低甚至取消存款准备金付息的制度。四是要加强再贴现票据资格的审查，增加再贴现利率种类和再贴现额度分配制度。五是要加大中央银行制度改革和创新力度。

制定和执行货币政策的职能的强化，体现在现行《中国人民银行法》中，就是要做好：一是要求中国人民银行货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用。二是对于增加的中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具，要执行好并要充分发挥作用。三是要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进金融市场协调发展。

（二）认真履行维护金融稳定的重要职能

维护国家金融稳定的职责是由中央银行的性质、作用和地位决定的。中央银行在其发展变化过程中，历史性地扮演着最后贷款人的角色。正是这一角色决定了人民银行在维护金融稳定中的核心作用。自1995年以来，中国人民银行作为我国的中央银行，其最后贷款人功能实际上包含了两个方面的内容：一是向商业银行提供流动性贷款；二是向陷入支付危机甚至清偿能力危机的金融机构提供救助性资金。

中国人民银行作为我国的中央银行，是经济调控的重要部门，金融稳定事关经济发展和社会稳定全局，维护金融稳定、确保国家金融安全是人民银行的重要职责，随着经济的发展，作用会更加突出。做好维护金融稳定工作包含三个方面的内容：一是中央银行作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构，化解系统性金融风险；二是中央银行与金融监管部门共享监管信息，采取各种措施防范系统性金融风险；三是建立监管协调机制，协调监管政策和措施。

维护金融稳定是现行《中国人民银行法》赋予中国人民银行的重要职责。中国人民银行作为我国的中央银行，是银行的银行、政府的银行和发行的银行，在维护金融稳定职能中，一是要做好维护支付、清算系统的正常运行，促进金融稳定；二是要从维护金融市场稳定的角度，做好金融稳定工作；三是要做好当明确银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，中国人民银行要为化解金融风险而认真履行赋予它的检查监督权。四是中国人民银行与银行业监督管理机构等金融监督机构建立监管信息共享机制，从信息共享、及时沟通情况角度出发，为中国人民银行维护金融稳定提供信息基础。同时，还要考虑到维护金融稳定还涉及到银行、证券及保险等专业监管部门以及国家财政部门，要求更高层次的部门对相关政策措施进行协调，建立防范和化解金融风险的长效机制。

（三）认真履行赋予人民银行的两项新职能

赋予两项新的职能，是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。

根据国际通行的做法，一个国家的反洗钱管理工作必须由一个专门机构来承担，许多国家或由中央银行担任这一重要角色。由于洗钱活动多通过金融机构来实现，因此金融机构是国家反洗钱工作的重点环节。《中国人民银行法》将管理我国金融业的反洗钱的职责赋予了人民银行，因此在我国的反洗钱组织体系中，中国人民银行的责任十分重大。

现行《中国人民银行法》赋予人民银行反洗钱管理工作的职责，这为人民银行履行反洗钱法定职责提供了法律保障。对于这项新职责，人民银行要履行好指导、部署金融业反洗钱工作，做好反洗钱的资金监测工作。要认真执行《金融机构反洗钱规定》等法律法规，切实做好反洗钱工作。

建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则，这是党的十六大和十六届三中全会明确提出的。在管理信贷征信方面，要加快全国企业和个人信用征信体系的建设步伐。加快以金融机构和金融市场为服务对象的企业和个人征信体系建设，是降低银行信贷风险，维护金融稳定，乃至社会主义市场经济得以正常运行的基础。

根据最近中国人民银行征信管理工作会议精神，建设企业和个人征信体系的指导思想是：按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人征信服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度，逐步开放信用服务市场。为此，要做好：一是要加快制定征信法规，对征信业管理和政务、企业信息披露、个人隐私保护等两个方面内容进行规范。特别要处理好企业和个人信息披露、使用与保护企业商业秘密、个人隐私的关系。二是推动征信机构体系建设，形成少数采集保存全国信用信息资源的大型征信机构和若干提供信用信息评估等信用增值服务的征信服务公司并存、既有分工、又有市场竞争、运行高效的社会征信机构体系。三是尽快建设覆盖全国的、统一的、以金融机构和金融市场为服务对象的企业和个人信用信息数据库，这是当前人民银行推动建立企业和个人征信体系的一项重要任务。通过建立统一的查询平台，实现信息共享，首先为商业银行提供企业和个人信用信息查询服务。四是加强对征信市场的监管，建立必要的监管制度，依法规范征信机构运行，维护国家经济信息安全和社会稳定。五是对征信行业进行标准化建设，为各部门建立的系统实现互联互通、信息共享及信息安全奠定基础。六是采取积极措施培育征信市场，充分发挥征信在市场运行中的作用，提高全社会的信用意识。

资 料 来 源

殷孟波 曹廷贵，《货币金融学》，西南财经大学出版社，2000年9月

陈小云，《〈中国人民银行法〉的修改是金融法制建设的重大成果》，《中国金融》2004年第2期

3、《金融时报》2003年12月29日

4、《金融时报》2004年5月21日

5、曾志耕，《现代中央银行学》，西南财经大学网络教育学院