浅议国库直接参与支付系统后的风险及防范措施

一、国库资金通过支付系统直接清算后给国库带来的变化

二、国库资金清算业务中的风险点

三、国库清算资金风险的控制和方法

内 容 摘 要

随着金融、财税体制改革的进一步深化，人民银行国库业务出现了许多新业务、新变化，尤其是中国现代化支付系统的开通，使国库资金风险点增加，风险控制难度加大，有效防范国库资金风险成为国库工作的重心。本文就如何顺应新形势，强化国库资金风险控制提出观点。

浅议国库直接参与支付系统后的风险及防范措施

国库资金是人民银行国库部门办理国家预算收入收纳、划分、报解、留成及支拨、退付的财政性资金，是人民银行的主要资金来源。随着现代化支付系统的建设，国库作为独立清算单位参加现代化支付系统，使国库形成独立、通畅的资金划转通道，国库资金运行从此驶上快车道，国库操作手续和会计核算业务发生了很大变化，国库资金清算业务风险点相应增加，对国库会计核算管理工作提出新的要求。人民银行国库作为支付系统的直接参与者，如何正确认识由此带来的国库资金风险隐患，并予以有效的防范，是确保国库资金安全的关键，也是国库部门亟待解决的重要课题。

一、国库资金通过支付系统直接清算后给国库带来的变化

(一)国库资金汇划方式的变化。

在大额支付系统开通前，国库资金支付清算主要有三种方式：同城票据交换、行库往来和联行往来。大额支付系统开通后，国库资金支付清算方式为联行往来、行库往来、同城票据交换、支付系统往来和国库内部往来五种。中国现代化支付系统在全国全面运行后，国库的联行往来、行库往来两种清算方式将被取消，由同城票据交换、支付系统往来、国库内部往来等三种方式取代。

(二)国库会计岗位设置的变化。

按照银发〔2000〕112号文件中国库会计核算岗位设置与职责的要求，从原《国家金库会计核算系统1.0版》操作界面来看，涉及的岗位有7个，其中记账岗、复核岗、事后监督岗不得相互兼任。按照银发〔2002〕302号文件要求，从《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面来看，涉及的岗位达16个，其中一些重要岗位不能相互兼岗。

二、国库资金清算业务中的风险点

国库资金风险主要是国库在会计核算过程中的风险，国库直接参与中国现代化支付系统、实行实时汇划清算后，国库被推上了资金清算的第一线，因此国库资金风险不仅局限于预算收入的收纳、报解、支拨、退库过程中可能遭受的损失，还应包括在资金清算和银行结算过程中可能遭受的损失。国库资金风险的表现形式主要有：制度风险、操作风险、管理风险、系统风险、网络风险、人员风险等。

（一）国库清算制度风险

随着支付业务的发展变革，国库会计核算、管理方式也在不断变化，虽然人民银行下发了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》和《人民银行国库资金清算业务处理手续》等制度，但这些制度的制订与国库新系统的上线使用并不同步，作为试行版本的现行制度还不能够涵盖国库全部业务，相对于国库业务的发展，国库会计制度建设明显滞后。主要表现在两个方面：一是现行制度不能涵盖整个国库核算业务的全过程，存在制度空白点。特别是一些资金清算制度并不完整，对国库资金开放运转后的商业银行代理业务风险防范还存在一些漏洞和业务处理规定上的真空。对国库电算化操作方面缺乏明确、统一、可操作性的规定，存在规范运用国库业务信息技术的制度盲区。制度的不健全不仅直接影响国库的会计核算质量，而且也容易造成风险产生。二是岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出。按照新的操作规定要求，各地国库人员配备严重不足，兼岗现象普遍存在，某些内控制度形同虚设，核算质量和风险防范大打折扣。

（二）清算渠道变化风险

支付系统上线后，国库部门一改过去单一清算渠道运行模式，形成传统行库往来模式与同城票据交换、国库内部往来、支付系统往来模式并存的多渠道清算模式，国库直接处于资金清算第一线，国库资金风险点前移。资金涉及处理系统多，资金清算处理环节多，如税款的入库报解需要支库通过同城票据交换系统提入及销号后，经传输工具传输到国库会计核算系统，系统处理后通过国库内部往来发送中心支库，中心支库经过汇总由支付系统汇划到上级国库。新清算业务的出现，带来了国库工作量的成倍增加，资金风险点相应增加。

(三)资金清算操作风险

按照资金清算方式的不同．可分为大额支付清算业务中的操作风险、同城票据交换清算业务中的操作风险等。

1、大额支付清算业务中的操作风险有两种。一是系统参数设置风险。为了适应大批量拨款或退库工作的需要，提高工作效率，可以事先将预算单位和退库单位的信息在国库会计核算系统中进行维护，如把企业单位名称、银行账号、收付款单位代码、发报行行号、开户银行行号等进行逐笔录入，以便日后操作简便、快捷。但系统设置收、付款单位代码为“8位”(一般都取企业银行账号的后8位)，容易造成部分单位代码重复，在业务操作时稍有不慎就会将一个单位的资金汇入(或退入)另一个单位。此项工作在几秒钟内完成，发现汇划错误往往在几个小时甚至几天以后，很难追回。二是大额资金汇划时缺少会计主管监督。过去国库资金通过同城票据交换或行库往来汇划，一笔业务由经办员、复核员处理后，会计主管须对同城票据提出明细、行库往来划款凭证进行审核、签章， 大额资金划拨须经“四级” 签章后方可办理。大额支付系统上线后，实时清算，一笔资金由录入员录入，复核员完成复核操作后，便自动划拨，没有会计主管签章确认的功能，给犯罪分子联手作案以可乘之机。

2、 同城票据交换清算业务中的操作风险有两种。一是同城票据交换系统和国库会计核算系统脱节的风险。国库通过同城票据交换提出的票据，须先通过国库会计核算系统的明细岗和同城票据交换的记账、复核岗处理，再在同城票据交换系统进行重新录入、打码后才能提出。因为两套系统是脱节的，极易造成数据处理上的不一致，当天又无法发现(因为会计核算系统的数据是正确的)，易产生风险。二是票据交换人员作弊。同城票据交换岗人员利用提出退票的方式，与他人勾结采取替换凭证、假退票方式转移、套取、挪用国库资金。

（四）结算账户管理风险

随着2005年以建立国库单一账户体系、国库资金集中收付为主要内容的财政国库管理制度改革在全国范围内推行，国库监督的范围从原来的凭证审核，延伸到代理银行和商品或劳务供应商的开户行，增加了零余额账户监督管理和代理银行资金清算等风险防范内容。目前来说单一账户体系监管并未在国库部门有效开展，无经验可循的难点，一是账户的开立及备案管理亟待解决；二是对单一账户的有效控制问题，如何使其在对预算资金清算时能够真实地反映出财政的实际支付情况；三是对零余额账户的使用管理、额度控制和对账等环节的风险点控制。

（五）重点环节控制风险

一是密押的编制与核准。如国库内部往来的加押操作，是控制清算资金风险的一道主要措施，但由于系统程序开发局限性及人为的不重视因素，使密押的编制和核准功能形同虚设；二是“收、支、退、更”业务中的重点关口制度执行不到位。如收入要素审核关，对支出真实性把关，对退付政策性把关等；三是责任事故风险。如同城票据交换时应退未退、应收未收，印、押、证管理失泄密及丢失问题等，引起的清算风险。

（六）预算拨款凭证风险

支付系统开通后，预算拨款凭证作为财政部门在国库部门拨付库款的主要凭证却没有任何改变，既未列入重要空白凭证管理，又没有像支票那样规定使用期限。财政部门在填制预算拨款凭证时，只在付款联加盖银行预留印鉴，其他联次没有任何印章。拨款凭证的收款联和收款通知在传递过程中极易被替换，形成潜在的资金风险。

（七）监督检查滞后风险

随着国库业务的发展，国库资金核算效率提高的同时清算风险相应加大，国库分散滞后监督已远不能满足国库业务全方位监督的需要。一是事后监督对象狭窄、手段落后、时间滞后。目前国库监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、账薄的事后监督，对有关政策制度的执行情况及操作过程的安全性等方面监督的力度不够。二是国库业务纳入事后监督中心后，凭证传递环节增多，时间延长，再加上国库会计核算系统无事后监督数据接口，国库基础数据无法共享，致使国库内控检查时效性差，缺乏对国库资金清算过程的实时监控。完成业务监督的时间与现行的实时高效资金清算时间相比严重滞后，一般比业务发生日期滞后1—2天，如遇双休日一般滞后3—4天。有悖事后监督及时性原则，不能有效防范和化解资金风险。三是监督效率低，检查不连续、不全面，走过场，发现的问题不重视处理。四是目前国库事后监督工作尚未建立一套完善、统一、有效的操作规程，造成监督重点不明确，标准不统一，程序不规范，效果不明显。五是随着国库资金清算业务的不断开通，事后监督人员对政策、业务了解的“后滞”和“短缺”，使事后监督工作更多的是对票面的监督，存在着较大的内部控制风险。

（八）系统和网络风险

利用人民银行内联网这种半开放式的网络平台，由国库会计核算系统纵向与现代化支付系统相连，横向与税库银系统、同城票据交换系统等间接相连，形成别具一格的国库资金清算网络。随着国库业务不断发展，微机联网将越来越广泛，对数据的完整控制、存储控制和应用控制要求会越来越高，国库清算网络风险隐患：一是应用系统本身设计缺陷带来的风险，如系统访问控制不严密，对登录身份识别性差，缺少对通信传输操作的控制；二是网络通讯异常风险。主要是网络连接不畅，网络异常中断，网络非法侵入，网络崩溃等引起的风险。三是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需要人工操作，有很大的随意性。四是病毒风险。国库核算系统通过MT及NOTE系统向上级国库上报日报，这种半开放的网络模式极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。

（九）清算人员风险

主要表现在三个方面：一是业务素质不能适应国库业务发展新形势的要求。新系统运行后，按照岗位设置要求国库人员大大增加，但新增加的国库人员大多缺乏系统的国库业务培训，造成他们业务素质、政策水平相对不高，不能适应新形势的要求，会计核算质量和风险防范大打折扣，从而导致风险隐患增加。二是资金安全意识淡薄。国库直接参加联行资金清算， 印、押、证的管理、查询、查复的处理、突发事件处置等高风险业务将直接考验国库人员的安全防范意识。而长期以来，由于国库部门的资金划转都是通过会计营业部门，国库人员对国库资金清算风险的认识不足，资金安全意识比较淡薄。三是思想道德风险突显。国库业务处理和风险防范最终还是要由人来实现，从历年各地国库出现的案件我们可以发现，人员思想道德偏差是导致国库案件发生的主要原因。

三、国库清算资金风险的控制和方法

针对上述可能出现的种种风险，我们认为要从根本上解决问题，必须从国库队伍和制度建设方面采取相应措施，以提高风险管理能力，同时还要在国库业务领域和科技应用领域进行改进和完善，以增强风险防范能力。

（一）整章建制，实行规范化管理

1、建立健全资金清算制度，及时制定和完善资金清算制度办法，为防范资金清算风险提供法制保障。应根据清算工作的新需要，研究制定相关的制度办法，并对《人民银行国库资金清算业务处理手续》进行修改、补充，以确保制度的全面、严密与可操作性，进一步修改和完善退库、拨款等制度，从法律层面和制度上指导和保障国库工作的正常开展。

2、健全内控制度。从检查发现的业务薄弱环节入手，制订有效的国库管理内控体系。一是要对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充，研究制定国库会计电子设备和网络管理方面制度，形成一套较为完整与之相匹配的制度加以规范和约束，以适应国库业务的发展。二是要通过制定规范化、标准化、具有可操作性、涵盖全部国库业务的操作流程，规范日常业务核算行为，细化工作程序，实现国库业务规范化操作，特别是关键环节要制定出环环相扣的统一的操作流程，建立起确保国库资金安全的制度屏障。除此还要制定出异常业务处理的应急方案，以备突发事件下国库会计核算能够得以顺利开展。

3、突出国库岗位管理，科学合理地配置岗位。在人数不足的情况下， 可以“一人多岗”，一些重要岗位要绝对杜绝兼岗，如“印、押、证”必须“三分管、三分离”；记账与复核必须分离。具体的核算、监督权限必须明确划分，如国库会计主管可以添加新的操作员， 并密封保管明细岗核算的口令和密码， 那么新添加清算岗位操作员的口令和密码就不能由国库会计主管设置， 应由国库负责人或其他被授权人来负责承担这项工作。为了适应国库参与现代化支付系统核算的需要，满足国库会计核算系统岗位设置和内控制度要求，在遵循精简高效原则的基础上，科学合理地进行岗位设置和业务分工，规范操作，明确职责，抓住重要环节和关键岗位，强化制度约束，真正实现各岗位、环节的相互制约、相互控制。通过规范化管理使内控制度贯穿于业务核算的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。

(二)优化和完善国库会计核算系统

优化和完善国库会计核算系统，为防范资金清算风险提供技术保障。一是参数设置中增加账号代码位数。参数设置中将账号代码增加为9位，前8位为企业在银行账号的后8位，最后一位为机器自动生成的校验位，以避免企业代码重复。二是在支付系统核算模块中增加会计主管授权功能。通过大额支付系统汇划的资金．当复核员进行复核时，汇划资金超过一定额度(总行可以统一规定或通过参数设置实现)，在屏幕上弹出会计主管授权窗口，待会计主管授权后，资金信息才能发出。三是增加同城数据导出接口。将明细岗复核后的拨款、退库数据，根据需要通过导出接口，直接导入同城票据交换系统，既减少了劳动强度，又可以避免因两次数据录入不符带来的风险。

（三）加强把关力度

国库处于财政资金进出的“关口”，进行关口控制就是要保证国库清算资金进出的合规性和安全性。要据实登记各类登记簿，坚持换人复核制度，杜绝同城票据交换业务、国库内部往来业务、支付系统往来等关口业务的“一手清”现象。综合岗位人员要及时加强对账工作，坚持每日核对关口业务的往来账务，落实未达、挂账、查询处理情况，尽量将监督工作前移，使风险化解在事前和事中。

（四）单一账户体系控制

首先应加快涉及财政、国库、商业银行三类机构的单一账户体系联网进程，将体系中的三类账户纳入同级国库的监管视野。特别是零余额账户的预算资金是否于当日全额划转商品或劳务供应商形成零余额，对各类数据进行审查整理分析，掌握资金运行动态，从根本上杜绝截留、转移预算资金形成“第二国库”的情况。其次控制零余额账户代理行因利益驱使形成的道德风险，制定监督检查和违规处罚办法。

（五）重点环节控制

全面落实国库会计经办人员、会计主管、国库部门领导和国库主任（副主任）四级内控目标责任制。落实对账制度，落实授权、交接、岗位轮换、休假及印、押、证分管等制度，强化凭证传递、重要空白凭证管理、保密制度，严格执行大额拨款、退库、密押管理和重大事项分级审批等制度。坚持主管行长监督核查制度。主管行长要亲自检查指导国库工作。对国库业务的重点岗位、重点环节要严格要求、严格监督、发现问题严肃查处。

（六）规范预算拨款凭证的传递、使用和管理

一是预算拨款凭证应实行财政部门专人传递制度。二是将预算拨款凭证视同银行转账支票，作为重要空白凭证加强管理。三是加快财政与国库部门的横向联网，使预算拨款凭证的传递实现电子化，运用现化代的手段规范预算拨款凭证的传递、使用和管理。

（七）监督检查控制

加强国库事后监督工作，为防范资金清算风险提供业务保障。一是尽快与事后监督部门联合研制开发国库事后监督系统，改手工监督为手工与计算机混合监督。将事后监督系统与国库会计核算系统相连接，通过数据的导入、核对处理、业务查询、生成报告及操作员管理等功能，及时对国库账务数据形成序时、连续监督，改变目前事后监督手段落后及监督范围狭窄的弊端，以提高事后监督的准确性、有效性，提高效率和质量。二是制订一套完整的国库事后监督管理制度和操作规程，对事后监督工作的具体内容、操作方式、职责权限、工作要求等作出详细的规定。

 （八）优化和完善新系统及网络建设

一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，参数设置、科目属性、级次、比例等实现系统自动审核控制，增强系统安全防范自控能力。二是在内联网上配置一个独立子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机纳入其中。由此，国库会计核算系统以外的机器将无法访问，在一定程度上增强国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是严格操作人员权限管理，真正实现岗位互控。五是对新系统数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据不被篡改。

（九）调整充实国库队伍，提高国库干部素质

以人为本，加强国库队伍建设。人是内部控制有效发挥的关键，要防范化解国库资金风险，必须坚持以人为本，思想教育与岗位培训相结合，建立一支高素质的国库干部队伍。

1．对国库人员调整的建议。应尽快按照新的国库岗位设置的需要，补充具有一定会计专业技能、持有会计证、熟悉计算机操作、爱岗敬业的会计人员，以保证国库工作按岗定人、有岗有人，达到记账、复核、同城票据交换、高风险点有专职人员，其他岗位有兼职人员，形成不相容职位相分离的相互监督的制约机制，确保内控制度落实到位，有效防范国库资金风险。同时，在坚定不移地执行重要岗位轮换制度的前提下，保持国库会计人员的相对稳定，以确保工作的连续性。

2．加强对现有人员的素质培训。一是把政治思想教育放在首位，运用各种方式提高国库人员的思想道德素质，确保国库干部爱岗敬业、恪尽职守。二是开展法制教育，增强法制观念，确保国库干部严格依法办事，勤政廉洁。三是坚持岗位培训。国库业务专业性强，发展变化快，新情况、新问题多，要通过开展多层次、多渠道的培训工作，促进国库人员不断学习新知识，掌握新技能，提高国库干部理论水平和操作技能，使其成为既懂国库、财税、会计、计算机知识的专业人才，又熟悉国库业务流程、制度、操作、能查账、会反映的行家里手，增强防范国库资金风险的能力。四是强化风险意识。面对国库资金汇划清算方式的增加和风险点的前移，各级国库必须运用各种有效手段提高国库干部风险意识，把监督管理的重心转移到对国库资金风险的防范，严把资金进出关。只有这样，才能更好地履行经理国库的职责，有效防范国库资金风险。

参 考 文 献

1、廖志刚，袁志方，“浅谈国库资金清算业务中的风险点的控制”，《金融与经济》2005年第8期

2、宁艳茹，“对当前国库资金风险防范的思考”，《海南金融》，2005年第6期

3、李香稳，“国库资金清算中的风险与其控制”，《金融理论与实践》，2005年第7期