浅析我国农村金融现状和未来改革方向

一、我国农村金融的现状

(一)农村金融服务功能整体弱化

（二）农村金融机构功能定位不明确

（三）竞争性的金融制度安排扭曲了农村金融的本来面目,无法解决困扰农村金融市场的四大问题。

二、农村金融发展的主要制约因素

（一）信贷投资结构失衡

（二）农村金融机构萎缩,服务功能弱化

（三）支农信贷资金紧缺,难以满足农村信贷需求

（四）贷款方式不符合农村信贷实际

（五）贷款期限确定不合理

（六）社会信用环境差,加剧了农村信用社的“怕贷、惜贷”思想

三、农村金融改革

(一)农村金融体制改革的历程

(二)　农村金融改革的着力点

（三）对改革农村金融体制的建议

四、结束语

内 容 摘 要

摘 要：我国在开展社会主义新农村建设和实现农业现代化的过程中，需要资金的大量投入与金融的有效支持。农村金融机构作为专业性的金融组织，在支持农村经济和农村社会发展上，逐渐显示出其巨大的作用。本文拟通过分析我国农村金融体系的现状和存在的问题，发现现阶段制约农村金融体制改革的主要因素，并在此基础上，提出改革与创新农村金融体系,促进农业现代化以及开展社会主义新农村建设的若干建议。

浅析我国农村金融现状和未来改革方向

一、我国农村金融的现状

随着社会主义市场经济体制的逐步完善和农村经济体制改革的不断深化，尤其是在全面建设小康社会和建设社会主义新农村的新形势下，农村金融逐渐成为农村社会经济发展的决定性因素；然而，既有的农村金融体制改革并没有取得明显的成效，农村金融供给与农村金融需求还不相适应，调整传统的农村金融改革和发展的思路已成为当务之急。我国农村金融体制目前存在的问题主要表现在以下几点：

 (一)农村金融服务功能整体弱化。县以下金融机构数量和业务快速萎缩。农村资金向城市逆向流动,导致城乡差距越拉越大。农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有国有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道,现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社这一渠道。农村资金大量外流,影响农村资金的整体供应。而民间金融长期被排斥在体制之外,现行农村金融具有明显的金融抑制特征。 

 （二）农村金融机构功能定位不明确。目前,县域经济发展中金融服务体系单一,信贷资金供给不足。国有商业银行县域的分支机构主要以吸收存款为主,从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。农村信用社的功能和性质不够明晰,支农服务水平不高,对重点农户和中小企业生产经营的资金支持不到位。农业发展银行作为政策性银行,其业务范围相对较窄,机构设置较单一,难以起到积极的导向作用。农户和农村企业贷款抵押难,担保难,分散风险的机制不健全。金融监管部门对防范和打击高利贷、地下钱庄比较重视,但对如何组织和引导民间借贷为“三农”服务重视不够。农村金融机构撤并继续延伸,一些偏远贫困地区金融服务出现了“真空”,问题十分突出。现行的农村金融体系是一个服务于城市工业化的制度安排,没有充分体现“工业反哺农业,城市支持农村”的战略思路。 

 （三）竞争性的金融制度安排扭曲了农村金融的本来面目,无法解决困扰农村金融市场的四大问题。将民间金融排斥在外的竞争性金融体系,无法克服农村金融市场固有的四大难题,结果很可能是将灰色金融推向黑色金融。这四大难题分别是: 

 1.信息不对称问题。调查表明,由于缺乏有效的财务报表和数据资料作为参考,农村放款人通常需要与农户进行较长时间交往才能采集足够的信息,用于判断是否提供信贷。由于贷款规模微小,正规金融机构极度缺乏有关农村客户特点及活动的私人信息,无法承担信息采集的时间和成本。

　 2.抵押物的问题。银行不愿接受农村客户提供的抵押品,而且双方在估价上差距甚大,这些物品在正规金融看来价值不大。即使银行接受了这些抵押品,也难以找到一个合适的抵押品拍卖市场去处理。 

　 3.特质性风险与成本问题。正规金融机构很难了解与应对农村生产活动中面临的各类自然风险、社会风险和市场风险,相对于较小的贷款本金而言,他们的信贷成本太高,高到难以用利率提高后的风险溢价去弥补。 

　 4.非生产性借贷问题。农村借贷尤其是小额的农户借款中有很大一部分是用于满足日常生活之需,这与正规金融机构贷款的生产性用途是相悖的。而竞争性金融体系将民间金融排斥在体制之外,无法适应农村金融市场的固有特性,间接助长了“潜行于地下”的农村灰色金融的发展,隐藏着巨大的金融风险,尤其当民间金融与地下经济和不恰当的行政干预紧密结合时,情况尤其危险,随时都可能向黑色金融转化。

 

 二、农村金融发展的主要制约因素

 （一）信贷投资结构失衡。社会资金和农村地区的资金大量流入城市，农村资金严重不足，农业和农民贷款十分困难，尤其在家庭分散经营条件下的农民经济实力薄弱，资金匮乏，还贷能力很不稳定，商业银行不愿将贷款投放给农民。农村信用社由于体制改革不到位，难以充分发挥农民合作组织所应有的作用。农发行作为政策性金融机构，业务尚未向农民开放。

 （二）农村金融机构萎缩,服务功能弱化。近几年,随着金融体制改革步伐的加快,各国有商业银行在农村和县域的机构逐步收缩,营业网点在近五年内减少了百分之四十,其中农村减少了百分之六十五，广大偏远地区的农民难以享受到优质的金融服务。比如农业银行，在很多的乡镇都撤了网点，没有发挥它为农服务职能。

　 （三）支农信贷资金紧缺,难以满足农村信贷需求。农村资金原本不足，但是每年又有大量的资金不断流向城市,加剧了农村资金供求矛盾。首先各国有商业银行每年吸收的农村资金存款,主要集中投放于城市和中小型企业,每年新增的支农信贷投入几乎为零。二是邮政储蓄吸收的存款全额上存,未回流支持地方经济发展。三是农村信用社因多项歧视性政策限制,难以筹集到更多的低成本对公存款，限制了它的支农力度。

　 （四）贷款方式不符合农村信贷实际。目前,在贷款方式上,农村信用社的规定是逐步扩大抵押和质押贷款份额,压缩保证担保贷款规模,逐步取消信用贷款。这项政策的出台对防范信贷风险有一定的积极意义,但从农村具体情况考虑,设置过高的信贷准入条件,会将相当一部分农户和农村工商业者挡在信贷服务之外,不利于农村经济的发展。

　 （五）贷款期限确定不合理。多年来,农村信用社始终延续春放秋收的传统信贷思维,贷款期限大多以短期为主,未根据生产经营周期合理确定,加剧了清收和管理工作难度,助长了高利贷行为,加大了农户贷款成本。信用社应该改变这种方式，按农时来安排贷款发放。

 （六）社会信用环境差,加剧了农村信用社的“怕贷、惜贷”思想。近年来,针对不良贷款规模较大,历史包袱沉重的实际,农村信用社建立了贷款责任追究制,并加大检查考核力度,有效防范和化解贷款风险。此类政策的出台,一是源于内部监管的需要,二是针对较差的社会信用环境的无奈之举。社会信用观念淡漠,依法维权艰难,使农村信用社处于一种被动的尴尬境地，造成一部分信贷人员产生了“怕贷、惜贷”思想,制约了信贷资金的有效投放,制约了地方经济的发展。

 

 三、农村金融改革

 农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统工程，需要进行深入研究，从多方面加以推进。具体包括：深化农村信用社改革，把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为 “ 三农 ” 服务的金融机构。继续完善和发展农村政策性金融服务，明确中国农业发展银行作为国家政策性银行的职能定位，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各负其责、共同支持农村经济发展的格局。停止对新增邮政储蓄实行利差补贴政策，并结合邮政储蓄体制改革，用三年时间解决存量部分的利差补贴问题。发展农业保险、大宗农产品期货等，分散农村信贷风险。探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。逐步放开县及县以下贷款利率，确保农村金融机构的利差能抵补成本和风险。实事求是地认识民间借贷的作用，规范和引导民间借贷,积极探索新的农村金融组织形式和金融产品等，引导农村金融走上正规发展之路。

 (一)农村金融体制改革的历程

　 自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了以下三个阶段： 

　 1.1979～1993.这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括（1）1979年恢复农业银行，并改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高资金使用效益；（2）随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；（3）放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业的财务公司，企业集资异常活跃；（4）允许多种融资方式并存，包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托.

 2.1994～1996.在第一阶段改革的基础上，这一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构，主要为农户服务的合作金融机构，支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构。为此于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来；加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审批权限，等等；继续强调农村信用社商业化改革。根据国务院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行。不过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。 

　 3.1997至今。在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在：（1）开始在国有专业银行中推行贷款责任制；（2）收缩国有专业银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；（3）打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算；（4）将农村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，且进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。 

(二)　农村金融改革的着力点 　

 党的十六届五中全会提出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在“十一五”期间,要统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入。这进一步延续了2004年“工业反哺农业、城市支持农村”的中央农村工作会议精神。“三农”问题的解决被各级政府摆到了优先位置,作为服务“三农”的农村信用社如何采取有效措施,支持社会主义新农村建设,已成为摆在农村信用社面前的一个重大战略问题。 

 1.当前,全面建设社会主义新农村,加快农村经济发展,是农村信用社面临的一项重要任务。“金融是现代经济的核心”,农村金融是农村经济发展的重要支撑。农村信用社在支持农业和农村经济发展、推进社会主义新农村建设中责无旁贷。国务院《2005年重点深化经济体制改革的意见》明确指出:“探索发展新的农村合作金融组织”。这一意见对农村信用社来说既是新的发展机遇,也使其面临着严重的挑战。“探索发展新的农村合作金融组织”意味着国家考虑了农村信用社商业化改革后农村合作金融将留下真空,强调伴随新的农民互助组织的兴起应采取积极主动的政策调整,以适应农民合作经济组织对农村合作制金融组织的制度支持。这标志着国家在探索发展合作制金融上不再单独依靠农村信用社进行,而是要采取重新引导农民的措施来发展合作金融。 

 2.农村信用社改革必须因地制宜,分类进行。对经济发达地区的农村信用社应按股份制原则将其改造为标准的商业银行,并享受同样的政策待遇;对经济欠发达地区而言,农村信用社应按合作制原则进行改革,恢复其作为农民自己的合作金融组织的本来面目。在恢复合作制的改革中,最关键的是产权制度改革要彻底。在兼顾中国国情,考虑地方具体情况的同时,合作制改革必须坚持标准的合作制原则,即一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务。要按“农民入股,由入股社员管理,主要为入股农民服务”的要求,体现合作制的特性,信用社所有权归广大入股农民,“三会”切实发挥自身作用,从组织制度上保障农民获得对信用社的实际控制能力,以此为契机建立产权明晰、法人治理结构完善、管理科学民主的产权制度。在政策上给予农村信用社更大的支持;在税收上应得到比商业银行更优惠的待遇;在利率的确定方面应有相对于商业银行更大的浮动空间;积极支持并协助其建立现代化支付结算系统。对于农村信用社的历史包袱,人民银行可以采取一次性补助到位的办法,既能使其轻装上阵,又能防止其将自身的经营损失继续转移到政府头上。 

 3.坚持“多予，少取，放活”,帮助农民增加收入。社会主义新农村建设,农民增收是基础。农村信用社要坚持“多予、少取、放活”的方针,全面支持农民增加收入。“多予”,就是要积极扩大“三农”贷款的总量。农村信用社要努力扩大资金来源,多渠道筹集资金,千方百计增加对“三农”的投入,确保每年新增“三农”贷款的比例不低于70%,不断扩大贷款的覆盖面,充分满足农民合理的资金需求,力争每一个农户做到“耕者有其钱”。“少取”,就是要切实减轻农民负担，减负就是增收。对用于“三农”的贷款,特别是农户小额信用贷款,要适当控制利率浮动的幅度,尽可能给农民以利率优惠,千方百计减轻农民利率负担,做到让利于农,反哺于农。“放活”,就是要灵活放贷,方便农民贷款。要灵活确定“三农”贷款的对象、额度和期限,尽量满足农村不同层次客户的贷款需求;要采取灵活的信贷经营方式,方便农民贷款;要加强“三农”贷款的风险控制,确保“三农”贷款放得出,收得回,有效益,促进“三农”贷款走上良性循环轨道。农村信用社通过改革,真正办成由社员入股,民主管理,主要为社员服务的农村合作金融组织,更好地发挥好农村金融主力军作用,在做好小规模农业贷款的零售业务同时,有效满足农户的种植业、养殖业等大额资金需求,成为联系广大农民群众的桥梁纽带。农业发展银行要改变目前只发放粮棉油收购贷款的单一格局,完善服务功能,扩大支农领域,如农业园区建设贷款、农田水利基本建设贷款等,体现国家支持农业发展的政策。农业银行要改变目前现状,贴近于农村和农民,继续发挥支持农业的传统优势,在做好扶贫贷款工作的同时,加大对农业龙头企业以及“龙头企业十基地十农户”等农业生产经济体的投入力度,解决农业产业化经营对信贷资金的大规模需求。 

 （三）对改革农村金融体制的建议

　 针对中国农村金融的现状，许多专家学者都提出了今后如何推动农村金融体制改革的意见，这些意见基本上可以概括为：进一步界定、分离出中国农业银行中的政策性业务，集中力量推进农村信用社的改革，深化农村信用社改革试点工作。由于农信社是目前农村正规金融中的主力军，因此对农信社的改革构成了今后农村金融体制改革的重点，相应地，绝大部分关于农村金融体制改革的建议也集中到如何进一步完善对农信社的改革建议上来。这些建议主要包括： 

　 1.进一步加大农信社贷款利率浮动的改革力度，实现农信社利率市场化。这包括两层含义，一是将农信社贷款利率浮动试点扩大到更多的市（县）以及更高的行政级别，二是扩大农信社存贷款利率浮动的范围，以使农信社以更灵活的姿态提供农村金融服务。 

　 2.全面深化农村信用社的产权改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。目前有数种备选模式可供选择：（1）原有农村信用社框架内的重组模式：即2000－2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；（3）农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。考虑到中国各地区农村经济、文化、地理条件千差万别，以上三种模式又各具不同的优点和缺点，因此在模式的具体选择上不能搞“一刀切”，而要因地制宜。除以上三种已经进行试点的模式外，有专家还建议在调整金融准入政策的基础上，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收购农村信用社，以此带动农信社的体制改革．

　 3.创建农村中小金融机构。迄今为止，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户、私人企业以及乡镇企业，理想的农村金融机构应该是能够为这些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务。显然，相对于大银行而言，中小银行在向小规模农户和中小企业提供融资服务上更具比较优势，因此农村合适的金融结构应该以中小金融机构为主。不过，目前有关农村金融改革尤其是针对农村信用合作社改革的各种方案，客观上都会造成农村金融机构向中大型化发展。因此，在农村信用合作社改革进程中，必须注意农村信用合作社发挥作用的有效边界。一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。另外，小额信贷、民间自发的金融合作，互助会及其他的自发的借贷行为都应该是适合农村现阶段经济基础的金融制度安排。 

　 4.必须提倡充分竞争。正是在这个意义上，放松并最终解除对农村非正规金融组织和活动的歧视和压抑政策，从而使不同的农村金融制度安排之间出现良性竞争的局面是十分必须的。现有改革方案并没有认识到农村金融机构之间竞争的重要性，只有在充分竞争的前提下，才能有效扩大金融服务，满足农村融资需求。另外需要指出的是，只有在一个充分竞争的环境中，才能有足够的信息比较判断不同金融机构的经营业绩，从而解决由于信息不对称所导致的道德风险问题。只有在充分竞争的外部市场环境条件下，这一问题才有解决的可能。而放开民间金融，将非正规金融纳入正规金融的轨道，是在农村金融发展中实现充分、自由竞争的最佳制度选择。另外，只要有合适的配套改革措施，放开民间金融并不一定会对农信社的经营造成很大的冲击。 

5.适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务，调整其业务载体。在最近两三年内，粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。随着农业结构调整的深入推进，在缺乏足够的担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求，需要通过政策性银行来解决。因此，需要重新整合政策性金融业务或调整政策性金融的载体。具体思路可以有以下两种。一是健全农业发展银行的政策性金融功能，将目前由农业银行代理的政策性金融业务，如农村基础设施建设贷款、扶贫贷款等，重新划归农发行，完善农发行的政策性金融机构功能。建议中国人民银行适当放宽农发行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农发行的支持范围。二是取消农发行，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。 

6.在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准入条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。许多经济学家通过对发展中国家的研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融提供良好的环境条件。发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，解决农村融资难问题。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。

四、结束语

通过以上论述我们认识到，要从根本上改变农村金融机构的“非农”偏好，必须双管齐下：一方面，继续深化针对农信社本身的改革，以使农信社成为真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策；另一方面，政府必须放弃对农村经济、社会生活的干预，以释放农村和农业经济增长的潜力，从而恢复农村金融机构发放农业贷款的信心和动力。随着国家政策不断向三农倾斜，我们相信农村的金融改革进度一定会越来越快，农村金融定会以崭新的面貌对我国的三农发展提供更加强有力的支持，大大加快社会主义新农村建设的步伐。

参 考 文 献

参考文献：

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