我国农村信用社存在的问题及其发展策略探讨

一、我国农村信用社的发展历程

二、我国农村信用社发展中存在的问题

（一）影响信用社发展的内部因素

1、管理体制问题

2、产权制度问题

3、风险内控问题

4、用人机制问题

5、经营管理问题

（二）制约信用社发展的外部障碍

1、政府行政干预

2、立法保护缺失

三、对我国农村信用社发展的建议

（一）完善信用社的内部改革

1、理顺管理体制

2、理性选择产权制度

3、加强风险内控，建立风险内控防范机制

4、创新用人观念，建立激励的用人机制

5、提高经营能力，建立长效的发展机制

（二）构建和谐的外部发展环境

1、明确政府职能，建立外部监督管理体制

2、构建合作金融法律体系，完善执法机制

四、结语

内 容 摘 要

农村信用社作为社会主义新农村建设中的主力军，对“三农”建设中所需资金提供了最强有力的支持和保障，具备了相对较强的农村金融渗透力，在农村金融市场中的作用日趋凸显。当前，农村信用社已进入了改革发展的关键时期，既面临着国家宏观调控政策向农村信用社倾斜的良好机遇，同时也面临着各个方面的问题和挑战。如何抓住机遇，迎接挑战，加快发展是农村信用社面临的重要课题。本人试图从我国农村信用社的发展历程开始谈起，分析农村信用社在其发展面临的一系列困难和问题，究其原因，既有内部因素，又有外部障碍。其中，内部因素占主导，主要体现在产权制度的缺陷、内部管理体制的不完善、用人机制的不健全、服务质量不高等方面，而外部障碍则主要体现在外部管理体制行政化，立法保护缺失等方面。因此，要实现我国农村信用社持续、健康和稳定发展，势必要利用这个改革的契机，一方面进行制度创新，建立持续发展的产权模式、用人机制、内部管理模式以及提高服务质量，形成稳定经营的良性循环发展模式。另一方面，培育良好的外部环境，包括法制环境、政策环境等，另外，本人还将在论述中对比世界其他国家农村金融机构发展的成功经验，着重提出适合新时期农村信用社改革的一些思路，为今后农村信用社的发展提出可行性建议。

我国农村信用社存在的问题及其发展策略探讨

2003年6月国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案的通知》，改革的主要目的是减轻农村信用社的历史包袱,并在此基础上明晰产权、增强信用社自身抵抗风险能力,以更好地服务于“三农”经济。时至今日，改革已经持续了八年之久，全国许多农村信用社经营状况得到了明显的好转，但是我国信用社仍旧面临着“内忧外患”的改革障碍，如果得不到及时的排解，必将影响我国信用社的发展。

一、我国农村信用社的发展历程

我国农村信用社是在农业合作化运动中诞生并发展起来的，中国农业银行成立后，规定凡属重要方针政策由中国人民银行决定，具体工作则由中国农业银行组织执行。1958年的人民公社化运动，信用社下放给了人民公社领导和管理。1959年，中国人民银行总行又决定把原来的信用社从人民公社信用部分离出来，下放给生产队。1977年11月，国务院发出《关于整顿和加强银行公正的几项规定》，提出“信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构”（中国人民银行合作司，2000）。这使信用社严重脱离了社员群众，基本上失去集体经济组织的性质，形成了“官办”，直接导致了信用社民主管理组织形式的取消。1979年开始，农村信用社划归中国农业银行的管辖范围内，农业银行领导下的十七年间，全国农村信用社的改革的内容主要是围绕信用社如何恢复群众的合作性、经营的自主性和管理的民主性。1996年，根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。2003年6月国务院印发了《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》，标志着农村信用社新一轮改革的正式开始。此次改革提出要重点解决信用社的两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。提出了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。此次改革增强了农村信用社的发展活力，使得农村信用社各项经济指标有了明显的改善，具备了相对较强的农村金融渗透力。但总的来说，由于受到长期历史因素的影响，其经营状况仍不容乐观，自我发展能力还比较低，难以满足农村经济持续发展的客观需要。

二、我国农村信用社发展中存在的问题

（一）影响信用社发展的内部因素

1、管理体制问题。民主管理名不副实。按照“谁出资、谁管理、谁负责”原则，社员代表大会原本作为农村信用社最高的权力机构。但是，绝大部分的农村信用社“三会”组织形同虚设，职能作用发挥流于形式，使得职责本应十分清楚的“三会”在运作中职能混淆重叠，理事长、主任、监事长之间难以相互制衡。社员代表大会虽然每年召开一次，但是社员普遍没有参与的积极性，社员代表大会形同虚设，主要经营决策权还是掌握在农村信用社主任身上，民主管理流于形式。

2、产权制度问题。一是产权不清，农村信用社是由广大农民、乡镇个体、私营企业入股组成的，但是农村信用社的产权归属问题并未真正的落实；二是合作制并不具有普遍适用性，以合作制为核心的农村信用社改革不仅没有带来效率的提高，相反却带来了效率的降低。

3、风险内控问题。信用社的风险防控问题一直是威胁信用社发展至关重要的因素。目前我国农村信用社的内部风险问题主要包括：贷款经营风险、柜面经营风险、安全管理风险和案件防控风险四类。农村信用社在风险管理上普遍存在的问题：一是内控制度执行不力。尽管农村信用社不断修订、补充各项规章制度，但是由于受到网点规模、基础条件及传统习惯的影响，致使各项制度的执行不力。二是稽核、保卫检查流于形式。由于稽核和保卫人员编制较少，且不专业，使得对基层一线业务的的风险防范难以形成有效监督。重事后，轻事前的监督势必难以发挥内部控制第一道防线的作用。

4、用人机制问题。市场经济条件下的企业用人制度要求引入竞争机制，通过竞争发现人才、选拔人才。而目前，我国农村信用社用人机制缺乏充分竞争，分配机制存在“大锅饭”现象。农村信用社多年来沿用的聘任制实质上与国家机关的任命制没有根本区别，尽管也包含了一定的群众参与性，但公开、公正、公平和择优用人的竞争激励机制还没有建立起来。表现在分配制度上，有的社仍然套用国家银行的工资标准，只要完成所谓的任务，工作不出差错，就拿一样的报酬。干多干少没有大的差别，实质上依旧没有摆脱平均主义的影子，影响了职工的积极性、主动性和创造性的发挥。

5、经营管理问题。首先是信用社员工的服务意识淡薄，尽管国家早已明确农村信用社是合作性质的金融企业，但在一些信用社员工甚至某些领导中，官商作风、衙门形象等依然客观存在。有的人仍然把贷款当成一种权力，不给好处不办事。有的社仍然热衷于跟大企业、大客户打交道，不愿与农民、农户做业务。有的社在服务“三农”上做表面文章，真正为农民贷款时，却又以没有贷款需求、没有支持对象等理由加以推脱。另外，目前农村信用社的金融创新能力较差，经营模式单一，难以满足多元化化金融的发展需要。包括科技应用不及时，中间业务开发不够，支农手段单一等。

（二）制约信用社发展的外部障碍

1、政府行政干预。《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）第一次明确地将管理权下放给了省级政府，在试点方案的设计中，既要求地方政府承担起“统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险”的责任，又要尽量避免地方政府对信用社经营的直接干预，这种软约束的倡导式的规定很难排除刚性的行政干预。①虽然农村信用社管理权放到省政府，制度设计者的本意是减少政府，特别是县级政府对农村信用社的干预，但地方政府与中央政府的目标不尽一致，现有改革方案执行的结果是为地方政府控制农村信用社、控制金融资源提供了机遇，强化了政府干预和控制。因为，农村信用社的网点和业务绝大部分都在县及县以下，与基层地方政府存在密切的联系，这样的制度设计不可能摆脱外部人控制的问题。另外，试点中还要求各省农村信用社省联社法定代表人必须由省政府指定，这就给具有独立企业法人资格的农村信用社省级联社赋予了行政级别，使农村信用社省级联社涂上了浓厚的行政色彩。

2、立法保护缺失。长期以来，由于对合作金融的认识多变，我国至今尚未进行合作金融立法，目前规范农村信用社的法规只有1997年中国人民银行颁布的《农村信用社管理规定》，这只是一个部门法规，不具有强制的法律效力且尚不成熟，而且这些管理规定明显滞后于经济金融改革的步伐。市场经济是法制经济，农民合作经济组织的运营，也必须纳入法制化轨道，这既是农村合作经济组织本身发展的要求，也是政府依法行政、维护农村市场经济秩序的需要。从国际上看，世界上大多数国家都有完备的农民合作组织方面的法律、法规。如德国早在1871年就制定了适用于全国的《合作社法》，对农民合作组织以合作社法人相待；英、法两国也在19世纪中期形成了自己的关于合作社的法律制度；美国在1932年通过了《联邦信用社法案》，对合作社的发展起了很大的推动作用。②可见，通过立法确立合作社的法律地位，是保护并促进合作社发展的重要条件，所以，改革法律必须先行，有必要借鉴国外经验，尽快将合作金融的立法和司法纳入议事日程。

二、对我国农村信用社发展的建议

（一）完善信用社的内部改革

1、理顺管理体制。加强农村信用社民主管理，继续完善股东表决权制度。明确社员代表大会是信用社的最高权力机构，落实其应有的职权，做到既要防止内部人控制，与要防止大客户控制。广大社员充分利用自己权利参与农村信用社管理中，定期召开社员大会，对涉及农村信用社改革、高管人员管理等重大问题交由社员大会讨论决定，其经营情况应向社会公布，设立专门机构对社员的质疑做出报告说明。要鼓励社员运用法律保护自身利益，抵制违法决策，从而确保管理机制的民主化、公开化和科学化。

2、理性选择产权制度。（1）合作制不能全盘否定。农村信用社产权制度改革应该避免两个极端：一是不顾客观实际，用“合作制”原则强加给它一套“法人治理结构”；二是不顾经济发展阶段性，盲目地进行股份制改革。（2）产权制度形式应该多样化。当地农村信用社究竟选择什么样的改革模式，一定要实事求是地结合农村信用社自身情况和当地经济状况而定，农村信用社制度创新，不存在“最优模式”，不同模式各有优缺点。关键是要因地制宜，选择最适合各地经济发展状况的制度创新道路。（3）理性选择农村信用社产权制度。对农民原有积累少、农业基础薄弱的地区，农村信用社可先改革为政策性金融，待经济发展，条件成熟时才进行股份制改革。但是农村信用社的农村金融主力军地位不能变。这就需要农村信用社坚持其服务于“三农”定位，支持新农村经济建设，以防止其业务离农倾向。

3、加强风险内控，建立风险内控防范机制。对于风险内控问题，首先，要加强员工的思想防范意识，堵住风险源头，利用不同案例作为反面教材，使员工树立自觉防范和控制柜面业务操作风险的意识；其次，建立必要的职责分离，明确关键岗位、特殊岗位、不相容岗位及其控制要求。统一业务标准和操作要求，强化相互制约的柜面业务岗位职责，加强授权、分权管理、明确职责。最后，要健全监督保障制度，充实稽核人员和安全保卫人员，提高习惯专业素质。在监察过程中要抓住薄弱环节，加大监察力度，严肃出理风险案件。

4创新用人观念，建立激励的用人机制。农村信用社发展业务经营，人才最重要。在用人问题上，农村信用社应按照留住人才、用好人才、搞活经营的思路，实施全员劳动合同制、干部竟聘任用制、职工竞争上岗制，实行工种交流、岗位轮换、业绩考核，能者上、平者让、庸者下的用人机制；改变过去综合计划指标考核的做法，建立以利润为中心的新的考核体系，适当拉开分配差距，建立奖勤罚懒、奖优罚劣的绩效激励机制；加强县(市)联社领导班子和基层信用社主任、会计队伍的建设，建立健全职责分明的经营目标管理责任制，以工作业绩衡量用人的激励机制，为农村信用社的快速发展注人新的活力。

5、提高经营能力，建立起长效发展机制。要提高经营能力，首先就要提高员工素质，企业兴衰的决定因素是人，农村信用社员工素质不高，导致其经营能力较弱是客观存在的事实，这个问题不解决，再好的市场定位也难以实现。因此必须以全面提高员工素质为目标，采取一系列行之有效的办法增强经营管理能力，二是深化农村信用社改革，增强为“三农”服务的服务意识，把农村信用社真正办成为“三农”提供全方位服务的金融机构，例如云南省农村信用社当前开展的“服务创优”工程就是一个成功的典范。三是应在防范风险前提下，将支农资金用于实处。同时把握好商业化取向，积极发展中间业务，有计划地增加为“三农”服务的各种业务，比如惠农补助发放、农村养老保险发放等。有步骤地创新贷款品种，如农民创业贷款、扶贫贴息贷款等，改变当前经营模式单一的问题，快速提高市场竞争力，有效提高经营效益。

二、构建和谐的外部发展环境

（一）明确政府职能，建立外部监督管理体制

政府管理是农村信用社管理体制改革的一大创新，也是一把双刃剑，有利也有弊，政府在管理中应该做到：一是管理但不干预。政府在管理农村信用社的过程中应严格按照“政企分开”的政府职能改革和市场经济的要求，实施宏观的、间接的管理，减少行政干预，促进其稳健经营。二是到位却不越位。政府对农村信用社的管理职责要到位，该管的一定要管，要通过自上而下的行业管理部门来实施，不仅要管得住，还要管得好。对于农村信用社有能力且应该做好的事，要放手让农村信用社自己干，尊重其法人地位和经营自主权。三是负责绝不包办。虽然政府要作为“负责人”的角色对农村信用社实行管理，但这些责任是不能完全由政府部门包办而且也是其无法包办的，最重要的还是要靠农村信用社实现“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”，从而逐步消除历史包袱并实现在将来的发展过程中不产生新的包袱，毕竟由政府实施管理只是目前过渡时期强化对农村信用社管理的一项过渡措施，从发展的角度看，它会逐步弱化并最终淡出。 

另外，银行监管机构要切实开展对农信社实施金融监管的职责，强化对其法人治理结构的监管处置权。督促县(市)农村信用社把明晰产权与完善法人治理结构和落实内部管理责任紧密结合起来，既要维护所有者的合法权益，又要确保其履行出资人职责，还要规范出资人行为。

 (二) 构建合作金融法律体系，完善执法机制

首先要尽快制定和颁布《信用合作法》、《合作银行法》，形成合作金融法律体系，为农村信用社依法经营保驾护航。合作金融立法的内容应包括:合作金融组织的性质，资本金构成，财产关系和民事责任能力，社员与信用社之间的财产关系，经营业务范围，利率政策，农村信用社的管理体制，界定其民主管理、行业自律管理，省政府的地方管理职能，人民银行监管职能，明确国家对农村信用社实行税收优惠、财政补贴等扶持政策③。通过立法，既可以维护农村信用社以及社员的合法权益，又可以规范合作金融运行秩序。

另外，要完善其实施机制。当国家以法律形式界定了农村信用社的制度、机制和运作后，还需要采取一系列措施来保证其实施。如对农村合作金融监管时的主要依据是农村合作金融法律而不是其他规定，把农村信用社的经营管理、人事任免权限真正下放给社员，把合作金融组织的设立和退出还给市场等等。

四、结语

经过50多年的发展，农村信用社已经成为我国农村金融体系的重要组成部分，对缓和我国农村资金供求矛盾、促进农村经济发展作出了巨大贡献。作为一名在信用社工作二十余年的职工，我有幸亲身经历这次暴风骤雨般的改革洗礼，从国家对改革的决心与实际支持，我们也相信改革会取得前所未有的成效。最终选择作此文，希望抛砖引玉，完善相关制度，通过内部及外部的规范调整，达到对农村信用社管理体制与产权制度的彻底改革，摒除农村信用社多年沉留的固疾，构建和谐的外部发展环境，以真正转换经营机制，增强经营活力，使农村信用社最终走向市场化、商业化运作，长期稳健经营，为国家“三农”发展做出更大的贡献。

注释

①黄真久.论农村信用社的市场定位，改革发展中的吉林信合[J],2005(11).

②罗斯科·庞德（美）：法律史解释,北京：中国法制出版社，2002年版，第33页.

③周霆,邓焕民.中国农村金融制度创新论，北京：中国财政经济出版社，2005，56-64.

参 考 文 献

[1]周霆，邓焕民.中国农村金融制度创新论[M].北京：中国财政经济出版社，2005，56-64.

[2]何广文，冯兴元，李莉莉.论农村信用社制度创新模式和路径选择[J]，中国农村信用合作,2008（8）,23-25.

[3] 李义奇.农村信用社改革与农村金融发展[J]，上海金融，2005（2）.

[4] 宿淑玲.农村信用社改革与农村金融发展[J]，理论探索，2005（6）.

[5] 陈福成,曹京芝,尹程,李子刚.农村信用社法人治理结构研究[J]，金融研究,2005（1）.

[6] 陈雪飞：农村信用社制度[M].北京：中国经济出版社，2005，45-5.

[7]袁成刚，张伟民，农村中小金融机构如何构建案件防控长效机制[J].中国农村信用合作，2009（10），36-38.

致谢

三年的学习很快就要结束了，在学习期间，我认真学习，在以后的工作中给我带来很多帮助。本文拟定题目到定稿，是在周光伟老师的精心指导和大力支持下完成的。在本论文完成之际，首先要向我的指导老师周光伟致以诚挚的谢意。在论文的写作过程中，周老师给予了我很大的帮助和关怀，周老师学识渊博、治学严谨，待人平易近人，和蔼可亲，在周老师的细心指导中，我不仅学到了扎实的专业知识，也在处人处事等方面收益很多；同时他对工作的积极热情、认真负责、有条不紊、实事求是的态度，给我留下了深刻的印象，使我受益非浅。在此我谨向周老师表示衷心的感谢和深深的敬意。同时，我要感谢函授三年给我上课的每一位老师和帮助过我的同学和同事，正是由于他们的传道、授业、解惑，让我学到了专业知识，并从他们身上学到了如何求知治学、如何为人处事。我也要感谢我的母校西南财经大学，是它提供了良好的学习环境和生活环境，让我的大学生活丰富多姿。另外，衷心感谢我的同窗同学们，在我毕业论文写作中，与他们的探讨交流使我受益颇多；同时，他们也给了我很多无私的帮助和支持，我再次深表谢意。最后，向泸西县农村信用社关心支持我的领导、同事以及我的家人和朋友表示深深的谢意，谢谢所有给予我的帮助、关心、支持和理解人。