强内控保平安促发展对强化农村信用社内控管理的探析

一、近期农村信用社案件的主要特点二、当前农信社案件发生的主要原因分析三、强化内控管理的思路和对策

内 容 摘 要

随着信用社业务的不断发展，内控制度工作已经是农村信用社内部管理的一个相当重要环节，更是内部监督检查的重点和难点。目前正是农村信用社改革的关键时期，关于如何做好农村信用社内控管理工作，是保证在改革过渡时期农村信用社的稳定发展和更好地服务“三农”具有重要的作用。信用社如何通过制定和实施一系列的制度、程序和方法，是对内控风险进行事前防范、事中控制、事后监督的动态过程机制。为此，就对近年某市农村信用社案发特点和案发主要原因进行分析，并对农村信用社在开展内控管理工作中进行探析。

强内控 保平安 促发展 对强化农村信用社内控管理的探析

内控是指银行业金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列的制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。目前正值农村信用社改革的关键时期，做好农村信用社内控管理工作，对于保证改革过渡时期农村信用社稳定，更好地服务“三农”具有重要的作用。随着信用社业务的不断发展，内控工作是农村信用社内部管理的一个相当重要环节，更是内部监督检查的重点和难点。在此，就对近年某市农村信用社案发特点和主要原因进行分析，并对农村信用社在开展内控管理工作中进行探析。 一、近期农村信用社案件的主要特点

据统计，一年中某市农村信用社共计发案56件，涉案金额2,121.6万元，经司法部门及行业管理部门侦破。这些案件主要是贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪案件。从主体上看，直接管钱、管帐、管信贷的基层领导人员居多；从发案的部位上看，多数集中在基层所、社，且内外勾结共同作案；从犯罪情节上看，重、特大案件突出，数额巨大，危害严重；从发案情况看，作案后携款潜逃较多，隐蔽性强。具体有以下特点：一是基层领导与从业人员,会计与出纳、管库人员群体合伙作案；二是案件发生在基层社一线要害岗位；三是由赌博、个人消费、经商而引发作案，且涉案金额较大；四是库房管理制度不落实，盗窃库款；五是涉案人员内部作案占比大，年龄结构上，30岁左右的“少壮派”作案较为普遍，女职工作案占比有上升趋势；六是执纪不严，查处案件手软，措施不力，让犯罪分子有机可乘。

二、当前农信社案件发生的主要原因分析

当前，农信社业务发展速度明显加快，业务运行质量不断提高。业务发展速度越来越快，越要有更加严密的制度来巩固经营成果，对规范管理、强化内控、防范案件风险更是农信社重中之重的一项工作。近几年来，随着人行监管力度的加强，农信社各项制度建设虽然有了长足的进展，内控机制已逐步形成雏形，但农信社的内控机制从总体上看还是比较薄弱，主要表现在：

（一）管理部门认识不足，对案件防范工作重视不够，措施不力。一是对内控机制建设的指导思想不明确，内控意识淡薄。虽有内控制度，但主要精力仍在业务经营方面，对内控机制的必要性和重要性认识不足。二是机械地把规章制度和内控机制等同起来，认为制度完善了，内控也就做到了。由于管理层认识上的差距，导致工作中对加强内控机制建设重视不够，管理上不够规范。如某信用分社会计员，1996年参加信用社工作，1999年8月21日调入该分社，该人调入分社不到三个月，便开始了她的犯罪历程，在近四年的时间里采用收存不入帐、填制取款凭证私下客户存款、在社内往来中取回现金不入帐、虚增支出、收贷不入帐等手段侵占资金近80万元，使该农村信用社集体财产造成了严重损失。这主要是部分地区和单位领导对违规违制行为、违法违纪案件形势认识不足，特别是对基层工作岗位潜伏或引发案件的严重性认识不足，落实防范措施不力，致使重大经济案件不断发生。

（二）职责不明，履职不力，内控制度执行不落实，监督检查不到位。“十案九违规”，无一不是因规章制度执行不严，监督管理疏漏而造成严重后果。如某信用社出纳员置劳动纪律和规章制度于不顾，擅自离岗，并将库房、保险柜钥匙及全部库款（金额71.4万元）交与会计员一人保管，造成会计员携巨款50万元潜逃的特大案件发生，给该农村信用社财产造成巨大损失。有些农信社在内控制度执行过程中存在制度归制度、执行归执行的“双轨制”现象。一是以“信任”替代制度。在实际临柜操作中，员工间以相互信任代制度的现象较为普遍。如临柜员工暂时离岗，现金、印章、重要空白凭证不进箱上锁，终端操作画面未签退，业务忙时请人代收付现金、代记账情况时有发生，从而使这方面的内控制度形同虚设，极有可能留下风险隐患。二是做表面文章，执行内控仅为应付检查。如有些员工平时有章不循，为贪图方便走捷径，对有些制度是明知故犯，缺乏制度观念，往往将制度挂在墙上，而逢领导或上级来检查时，又装模作样地做得一丝不苟。还有个别管理人员对员工违规操作搞双重标准，平时对员工的违规现象视而不见未加阻止，或者光指出未深究，而上级来检查时，要求员工规范操作不能出洋相，否则重究。

（三）政治思想工作不到位，防范案件教育不扎实。部分农村信用社领导干部思想麻痹，防范意识差，平时抓案件防范教育工作不认真、不扎实、不到位，未能联系实际，缺乏针对性，效果差，存在对职工思想教育薄弱，放松了学习，管理松懈甚至有放纵现象，放弃了思想政治工作这一法宝。在用人上搞内部繁殖，内招就业人员没有经过严格把关；政治、业务素质较低，未经过严格岗位培训就上岗。如2003年11月某信用社会计员李某趁值班之机(另一值班员脱岗)用钥匙打开金库，盗窃库款88.9万元。该会计员，曾在社会上与一名出租车女司机和其他一帮年青人关系密切，经常在一起吃喝玩耍，有赌博行为，作案前曾对职工说他要与妻子离婚等异常现象，这些特殊情况，没有引起信用社管理人员的高度重视，未能从思想根源上对照检查和认真开展思想政治工作，从而使李某走上了犯罪之路。

（四）监督检查缺乏力度、广度、深度。     其一、稽查力量薄弱。就某市现状来看，全市共有营业网点89个，员工788人，而配置专职的稽核人员只有8人。由于时间和任务等矛盾原因，往往对有些检查力不从心，只能涉及表面和皮毛，而缺乏应有的力度，从而使一些深层次的问题得不到发现和纠正。

其二，内控检查的方式方法有待改进。在检查中，往往只注意临柜操作是否规范，各种簿记是否完备，凭证要素是否齐全，现金及重要空白凭证是否账实相符，而对会计科目的记载内容、资金流向动态、成本利润等方面的正确性、真实性和合法性重视不够，缺乏应有的广度和深度，致使有关业务成为多次监督检查中的盲区和死角，从而导致一些违规操作现象长期未被发现。某信用社吴某违规操作长达1年零9个月，数经检查而未被发现，就是一个深刻的教训。

其三、对违章违纪者处理不及时，惩处打击震摄力不够。部分农村信用社管理部门领导怕形响声誉和个人政绩，知情瞒案不报，宁愿息事宁人，把违法、违纪看作不正之风，把现玩忽职守当作官僚主义，只作简单的批评教育，而不按照上级有关规定，从严追究责任，作出严肃处理，未能起到以一儆佰。信用社各员工之间、岗位之间互相监督的意识差，群防群治无从体现，致使经济案件群体合伙作案，盗库案件连续发生，给信用社资金造成严重的损失。

其四、处罚力度不足，使内控制度执行缺乏刚性。一是现有的违规违章处罚办法没有相应“与时俱进”，以致对一些新出现问题出现处罚无依据的的尴尬局面，或者有些条款处罚金额过小，使被罚者未觉“痛痒”，罚了又犯。二是对平时检查中存在的问题处理不严，有做老好人、点到为止、下不为例现象，这在一定程度上助长了犯规者的侥幸心理，造成违章违规现象时有发生。三是问责不严，对案件的查处及责任追究仅限于当事人，管理连带责任查处不够坚决，起不到应有的震慑作用。如某信用社员工挪用公款8万元，追回赃款后，该社对作案者采取开除留用处理，至今仍在单位任职，同时对单位管理者也未追究过任何责任。

三、强化内控管理的思路和对策

 针对当前部分农村信用社职工政治思想认识淡薄、内控制度形同虚设、监督检查流于形式等内控制度中存在着薄弱环节和安全隐患的一些不容忽视问题，农村信用社当务之急必须规范日常管理操作，完善内控制度建设，强化内控管理，明确责任，层层负责，环环相扣，一级抓一级，坚决杜绝分社案件事故多发态势，防患于未然，确保农村信用社健康发展。故如何进一步加强和完善农信社会计内控机制特别是其中薄弱和极易忽视的环节的建设，已成为我们农信社各级管理人员不容回避和亟待解决的现实问题。

(一)加强制度建设与落实。当前部分信用社存在的职工思想认识淡薄，内控制度形同虚设，会计辅导学习松散，监督检查流于形式等现象。为防范和杜绝各类责任事故、经济案件以及各种风险，当务之急必须采取切实可行的对策：

第一、建立目标控制，实行资源重新整合配置。农村信用社应建立分工合理、职责明确、报告关系清晰的组织结构，明确所有与风险和内部控制有关的部门、岗位、人员的职责和权限：一是建立相应的授权体系，实行统一法人管理和法人授权；二是必要的职责分离，以及横向与纵向相互监督制约关系；三是涉及资产、负债、财务和人员等重要事项变动均不得由一个人独自决定；四是明确关键岗位、特殊岗位、不相容岗位及其控制要求；五是建立关键岗位定期或不定期的人员轮换和强制休假制度。并且要严格遵守国家法律法规、银监会的监管要求和商业银行审慎经营原则。及时有效地评估和控制可能出现的风险，要因地制宜地根据各社的实际情况，对达不到保本点的分社实行撤并，分流人员，合理配置，以达到对业务进行控制的目的。在业务经营和内控安全等目标方面，建立“联社、驻片稽核员、信用社、信用分社、责任人”五级目标控制体系，层层分解，层层落实。 

第二、建立岗位责任控制，实行责任追究制。按照程序定位和内部牵制的原则设立了内、外勤岗和综合管理岗，并按岗位定任务，明确岗位职责，做到事事有人管，人人有专责。如信用社各项贷款业务，包括贷前调查、贷时审查核批、贷后跟踪检查等环节，一旦贷款出现风险就要按责任比例大小对相关责任人实行责任追究制，从而达到不断提高工作效率和质量的目的。 

第三、建立授权授信控制，实行量化管理。信用社对基层社的授权授信主要包括：一是各基层社库存现金的授权，一般可根据基层社距离主社的远近和业务量的大小核定日库存限额，超限额必须及时解缴；二是各基层社贷款权限的授信，除农户小额信用贷款授信外，其他大额贷款超金额的必须实行报批制，不得先斩后奏或斩而不奏；三是对计算机业务的授权，随着计算机业务在信用社以及各基层社的广泛运用，加强其授权控制势在必行，如电脑修改密码、删除、抹帐以及修改帐户信息等必须经会计主管(或座班负责人)批准后方可操作并登记《电脑抹帐登记簿》备查。 

第四、建立程序控制，实行规范操作。建立程序控制制度，促进信用社在业务经营过程中规范地处理各项同类业务，避免业务工作中的无章可循或有章不循、职责不清、相互扯皮等现象，有利于减少差错，实行事前控制。如凭证的处理要遵循凭证传递的程序，也是业务交叉复核的需要。 

第五、建立会计制度控制，实行严格的内部管理。一是根据自身的业务情况制定相关的业务管理制度、办法、操作程序以及有关补充规定，严格印证分管、帐证分管。二是加强内部管理的控制，采用科目控制、凭证控制、帐簿控制、报表控制等方式加强凭证审核，帐务核对，确保会计核算达到“五无、六相符”的质量标准。三是加强会计辅导工作，建立健全各种内控登记簿，对各网点社坚持按月内部互审，进行经常性业务检查与指导。 

第六、建立内部稽核控制，实行问题报告制度。内部稽核控制采取专项检查和定期互审两种方式，联社组织的突击查、专项查和信用社组织的定期查相结合，加大检查频率和力度，找出网点社执行制度存在的薄弱环节、风险点，提出具体的改进意见与措施，对在业务操作过程中发生的违章、违规行为，在规定权限内对责任人做出相应的处罚，并对存在的问题实行报告制度，将信用社暴露出的问题与隐患消灭在萌芽状态，确保农村信用社一方平安。

（二）强化管理机构的管理。从农村信用社发生案件情况来看，这并不是偶然的现象，管理机构负有不可推卸的责任。为了进一步增强管理者的事业心和责任感，进一步完善领导责任管理制度。

一是要严格按照领导干部责任追究制度，坚持“谁主管，谁负责”的原则，实施责任追究，明确一把手和其他领导班子成员的职责，施行“分级管理，逐级负责，层层落实，责任到人”的管理办法，对有以下行为之一者，给予处分：第一，对分管范围内的行政工作不履行职责，不研究，不部署，不检查，不考核，出现“一手硬，一手软”的现象，致使领导班子成员发生严重官僚主义和失职问题；第二，上级主管部门和联社领导布置的工作不重视，采取敷衍态度，致使直接管理的工作没有得到很好组织实施；第三，利用职权、授意、指使、强令下属人员违反金融法律法规，弄虚作假，虚报浮夸，欺骗组织的；第四，对查办干部职工的违法、违纪案件不履行职责，甚至瞒案不报，压案不办，袒护包庇的，或处理失之于宽，失之于软的；第五，因疏于管理，直接管辖或职责范围内发生重大案件，致使集体财产和职工生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的；第六，其他不认真执行或违反农村信用社各项规章制度规定，情节较为重的。领导者对分管范围内的行政工作在任职期间所负有责任，不能因其以后职责的改变而消失。

二是建立健全职业道德教育工作责任制。加强职业道德教育是队伍建设的内在要求；是提高干部职工素质，适应新形式下农信社改革发展的迫切需要；是规避金融风险的迫切需要，提高金融服务质量和水平的迫切需要。引导员工坚持党的路线、方针、金融法规、信用社制度，能够行为规范自我、爱岗敬业、遵纪守法、文明服务，主要看五个方面的差距，即：①看是否把农信社的整体利益放在首位，以高度的主人翁责任感自觉维护一级法人制度，维护农村信用社的整体利益和社会形象；②是否自觉加强学习和修养，牢固树立正确的职业理想、职业纪律和掌握先进的职业技能，认真履行岗位职责，积极进取，勇于创新，以强烈的事业心和一丝不苟的工作态度对待和完成本职工作任务；③是否严格遵守党和国家的各项金融法律法规，遵守农信社的各项规章制度，做到遵章守纪，合规经营，廉洁自律，秉公办事；④是否确立“市场是饭碗、客户是上帝、服务三农是宗旨”的经营理念，做到诚实守信，热情主动，准确迅速，优质文明，达到规范化服务的要求；⑤是否做到以信合事业为重，以改革大局为重，把个人和局部利益放在第二位，服从组织安排，尊重人、关心人、团结协作，以较强的团队意识和集体主义观念，保证全辖上下政令畅通，指挥如意，运行高效，自觉为农信社的改革和发展贡献力量。作为管理机构工作人员更要以身作则带头成为单位职业道德的表率，以自身的模范行动推动本单位职业道德教育不断深入，经常了解辖内员工的思想动态，切实加强预防工作。

（三）强化思想政治工作。根据农村信用社内部作案占比大，青年职工作案多，重要岗位发案突出的新动向，必须加强农村信用社干部职工政治思想教育工作。一是抓思想政治教育。将职工思想政治工作纳入目标责任制考核管理，进一步健全农村信用社思想政治工作量化考核办法，在全辖农村信用社开展查学习风气、查职业道德、查社规社纪的“三查”活动；开展群众评议党员，党员评议领导，基层评议联社机关的“三评”活动；开展落实服务宗旨，落实岗位责任制，落实各项规章制度的“三落实”活动，以上“三查”、“三评”、“三落实”活动，要以联社为主导，加强对基层社的指导，督促和检查，把职工素质教育与信用社业务工作有机进行结合；二是抓职业道德教育。农村信用社兴衰，职工道德为本，在新形势下，加强新时期职业道德教育工作是农村信用社一项长期而重要的任务，县联社要建立以党委为核心的党、政、工三位一体的职业道德教育工作组织体系。全方位、多层次引导职工树立正确的人生观、价值观、竞争观、效益观、风险观、创新观、金融创业职业道德观及爱岗观、敬业观。在工作中要做同志不要做朋友，严格遵守法规、法纪及农村信用社各项规章制度，树立正气，加强岗位之间相互监督，敢于同坏人坏事作斗争，自觉抵制行业不正之风，自觉维护正常的安全秩序和工作秩序，以良好的心态，克服困难，迎接挑战，做有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”新人。三是抓法纪法规教育。以法制制度为突破口，通过政纪、法纪、法律、法规的经常教育，使员工知道什么是反腐败行为，什么是守法行为，什么是违法行为，增强纪律、法制意识，通过经常组织职工学习农村金融工作方针政策、法律法规和农村信用社新业务，努力提高职工素质，培养一支讲大局、守规矩、明是非、求上进的新时期信用社员工队伍。要注重针对性教育，抓好结合点，既要树立和弘扬一批先进典型，也要有选择地进行案例剖析，运用反面典型教导、警醒人。

（四）强化稽核工作的管理。稽核监督是内控机制中不可缺少的环节，加强农村信用社稽核监督机制建设，是实现农村信用社在深化改革中建立现代化企业制度的监督约束机制的最佳形式。稽核工作做得如何，直接关系到农村信用社能否安全、高效和稳健经营，农村信用社稽核工作重点就是要加强对业务部门自律管理和重点对象、要害部门的检查，既要分清责任，减少重复劳动，又要提高内控的针对性和实效性。一是按要求及时研究制定所辖信用社的稽核检查工作方案计划，明确检查的目的、内容、期限、方式及重点，认真组织实施，使稽核工作做到早安排、早部署、早落实，稽核管理部门要定期不定期地对稽核人员工作进行检查；二是抓好稽核队伍建设。要将身体健康，政治思想硬，业务能力强，工作经验丰富，坚持原则、敢于逗硬的职工充实到稽核队伍之中，并逐步实施稽核人员专业化。建立规范的稽核人员培训制度，不断提高稽核人员素质。适当提高稽核人员待遇，对稽核队伍要上收一级管理，充分树立稽核工作的独立性和权威性；三是实施稽核部门的奖惩制度。建立稽核工作问责制，对稽核检查工作的质量好坏进行量化考核，严格进行奖惩，对应发现的问题而没有发现，或检查中发现问题不及时处理的，要追究检查责任人的行政责任，并给予经济的行政的处罚，进一步完善自控，互控，监督的体系；四是加强稽核查处力度。稽核人员要忠于职守，保持警觉，对发现的疑点和问题要细心分析，一查到底，绝不能敷衍了事。处罚是稽核工作的难点，各级领导要给稽核人员“撑腰”，要赋予一定的处罚权，使稽核人员能够按规定及时对违规单位和责任人进行处罚，稽核人员也要敢于坚持原则，打破“人情障碍”，大胆揭露和处理违规行为。

（五）齐抓共管遏制各类案件和事故的发生。一起经济案件或重大责任事故不能只交给检察和安全保卫部门处理就完事了。现在农村信用社有一种现象，业务管理部门少于对信用社业务违制、违规现象进行检查，即使检查了也少进行处罚，甚至不进行处罚，总认为检查和处罚工作是稽核部门的事，这是很不正确的。通过对全省、全市农村信用社发生的案件分析，可以看出作案最多的是会计、出纳、信贷员及信用社主任，这就涉及到人事部门对重要岗位人员的上岗考核问题，涉及到信贷、会计、电脑部门管理问题，涉及监督部门的检查工作问题，涉及到领导工作方法问题等。所以，各职能部门必须各施其职，各尽其责，各显其能，互相配合，分工协作，共同防范各类案件事故发生。一是人事教育部门要抓好员工的录用、考核，抓好员工队伍的思想、政治工作，对不宜在重要岗位工作的要及时拿出调整建议，把思想健康、作风优良、业务精通、责任心强的同志充实到关键岗位上。二是职能部门要管好自己的人，制定和进一步完善各种规章制度并付诸实施。三是监督部门要检查落实各项规章制度的贯彻执行，对检查出的问题要从严从快处理，通过严格监督检查和处理，切实纠正有章不循，违章操作现象，将人的管理与内控制度有机地结合起来，建立“严”格的制度，实行“严”格的管理，进行“严”格的监督，实施“严”格的奖惩，把农村信用社内控制度落实到实处，进一步提高农村信用社的内控管理水平。

参 考 文 献

1、《中国农村信用合作》杂志社，《加强管理 规范经营》，2004年4期。

2、宫坂纯一，《经营管理理论》，企业管理出版社，1996年。

3、李昆蕾，《农信社职务犯罪手段成因及防范》，《南方金融》2003年11期。

4、罗三秀，《当前农信分社内控管理存在问题的思考与对策》，《中国农村信用合作》2003年12期。

5、余志海，《关于信用社加大稽核力度化解经营风险的经验探讨》，《金融时报》2003年11月25日。

6、中国人民银行，《农村信用合作社会计基本制度》，银发［1998］666号。

7、中国人民银行，《农村信用合作社出纳制度》，银发［1998］666号。