建立我国公共财政框架理性思考

XCLW115174 建立我国公共财政框架理性思考

一、西方公共财政理论

二、在我国推行公共财政体制的重要性

三、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

四、从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式

五、公共财政开支的具体范围

六、界定财政收支的适度规模。

内容摘要

近年来，公共财政问题已成为我国财政理论和实践的一大热点，财政理论界将其视为我国财政体制根本性改革的关键，不少地方政府的财政部门也纷纷在公共财政这个大标题下尝试着财政预算管理的改革实践。尽管多年来我国许多财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但更多的只是“外围战”，尚未触及财政旧模式的核心，这就决定了我国财政虽已初步具有公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，为推动公共财政改革向纵深发展，对公共财政的本源、公共财政同我国社会环境的相容性、在我国推行公共财政的重要性和难点问题进行深入探索是十分必要的。

建立我国公共财政框架理性思考

一、西方公共财政理论

古典学派的代表人物亚当·斯密（1723——1790），现代经济学之父。1776年《国富论》的出版，标志着公共财政理论的诞生。《国富论》的问世，为公共财政奠定了理论基石，对资本主义各国在财政理论上的发展产生了广泛而深远的影响。书中研究的问题可归纳为两个：一是什么样的制度框架能够使人民给自己改善自己的境遇；二是政府为此需要承担什么样的职能，并如何获取其财政收入。国家财政支出必须限制在国防、司法、公共工程建设和维护公共机关的需要。

英国经济学家穆勒讨论了政府活动的适应范围问题，他指出政府可以插足干预的重要事例，包括提供保障人们生命、人身和财产安全的法律体系和制度，以及铸币、制定度量衡标准、绘制地图和航海图、道路、路灯、港口、灯塔和堤坝的建造。

在20世纪初垄断资本主义制度时期，以国家干预经济为代表的凯恩斯主义应运而生。凯恩斯认为，资本主义制度的弊端在于“有效需求不足”，为了实现充分就业，实行国家直接干预经济生活，提出了政府运用财政货币政策，增加投资，刺激消费，实现充分就业的一整套理论政策体系。西方国家以凯恩斯主义理论为根基，普遍推行赤字财政政策，增加公债发行，强化税收功能，扩大政府开支等扩张性财政政策，从生产、分配、流通领域调控国民经济运行。凯恩斯主义风行一时，几乎主导了近半个世纪西方的财政理论基础。到了20世纪70年代，资本主义世界出现了严重失业与剧烈通货膨胀交替作用同步上升的“滞胀”的局面，表明凯恩斯主义的失效。西方国家先后又产生了一些同凯恩斯理论相悖的经济学说，财政理论也出现了新的变化。如货币学派，供给学派和理性预期学派的财政理论及其政策主张，反对国家干预经济，认为正是国家干预窒息了市场经济的活力。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策，财政的职能也相应地不断调整。

二、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政。

历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。

公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

三、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。

无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

2.如何根本变革我国的政府预算制度。

西方现代公共财政理论和实践是伴随着市场经济的演进而产生、发展和完善的。在我国，公共财政的概念也是随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，而被大家逐渐认知和接受的。作为一种与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，社会主义公共财政在实践探索与理论探讨的相互推动下，已成为社会各界对财政运行模式发展方向的共识。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了要进一步健全公共财政体制。作为今后财政改革的方向，如何构建并不断完善我国的社会主义公共财政体制，无疑是摆在理论界和执政者面前一个共同的课题。公共财政体系的构建是一个历史的、动态的过程，是一个随着一国经济社会发展而不断完善的过程。我国构建社会主义公共财政的进程才刚刚开始。

四、从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式

作为财政体制改革目标取向的公共财政框架的大致轮廓是：第一，全部政府收支进预算，由财税部门总揽政府收支；第二，税费关系得到合理调整，政府收支界限清楚，结构较为合理，整个财政收入（此时的财政收入已经等同于政府收入，等同于预算收入）占GDP的比重能够在满足社会公共需要和兼顾纳税人承受能力之间达到较好的平衡，各级政府间的财政利益分配关系较为协调；第三，政府的收支行为全部依法进行，整个财税体系在法治化的轨道上有效运行；第四，整个公共财政体系以公共预算制度为核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共财政体制等，形成了完整的法律体系；第五，支撑公共财政框架的具体制度较为齐备，且相互之间较为协调。

从较宽的口径考虑，公共预算制度建设主要应包括以下具体内容：

第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。

第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：(1)部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；(2)编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；(3)编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。

第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：(1)政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。(2)政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。(3)政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。 (4)政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。

五、公共财政开支的具体范围

尽管明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。

除了国防、外交等项目之外，市场法规建设、公共教育、基础科研、环境保护、公共卫生、社会基础设施等都是公共支出的重点领域，保证这些项目开支政府责无旁贷。

市场法规建设

虽然在一般情况下法规建设在公共支出中所占的比重不会很大，但它给整个社会所带来的利益却是不可估量的。政府应进一步加强立法和执法方面的投入，完善现有法规，填补现行法规中的空白，组织强有力的执法队伍，提高执行人员素质，以保证能及时、全面地发现违法行为，并给予应有的惩罚。

特别需要加强对政府自身的法律监督和约束。市场经济的法规不单纯是政府对个人行为的制约，同时也是所有社会成员对政府行为的制约。法规建设要与经济体制改革同步才有可能取得进展。

2、公共教育

发展教育事业是政府重要职责。因为教育具有较强的社会效益，它对改善和提高国民素质，巩固市场经济秩序，加速信息传播，优化公共决策以及消除贫困有重要意义。改革以来，我国的教育事业有了较大的发展，这与政府教育投入的增加有密切关系。但是与世界各国相比，我国公共教育的投入占国民生产总值的比例仍偏低，增加教育投入仍是一项基本的财政支出政策。

普及教育是政府教育投入的重点。多项研究资料表明，初等和中等教育的投资回报率高于高等教育，而且，它的外部效益—对国民整体素质的影响也更大。

应加强农村、边远和贫困地区的教育投入。农村、边远和贫困地区是我国教育事业的薄弱环节。由于经济困难等原因，尚存在不少失学或辍学儿童。对这些地区的教育投入不仅会有较高的投资回报率，同时也是消除贫困、缩小地区间贫富差距的最佳途径。

3、科学研究

相当一部分科学研究成果是可以商品化的，对于这类科学研究，政府的主要责任不是为它提供资金，因为它可以通过出售研究成果来补偿成本。政府的主要职责是用法律形式保障成果生产者的权益，对专利加以保护。另一方面，也有一部分科研成果具有公共产品性质，这类成果的应用面广泛，并不针对某种特定的产品，而且在消费上排斥较为困难或者不应排斥。在这种情况下，市场机制就不能发挥作用，政府应成为这类科研成果的购买者。这类科研包括基础理论科研、某些公益事业的科研（例如清除空气污染、传染病防治、公共政策的设计等），以及农业生产的科研（例如土壤的改良、良种培育等）。同时，科研领域中的公共支出应十分重视对科研工作者劳动的补偿。

4、环境保护与公共卫生

由于政府职能的长期错位，计划经济体制所遗留下的环境保护问题是巨大的，尽管改革以来政府已在这方面作了一些补救，但环境状况的发展趋势未能有根本性的扭转。城市中的空气污染、水污染、噪音和绿地破坏以及农村中的水土流失、草原退化、土地荒漠化、森林面积的缩小等问题都对经济的进一步发展产生了不利影响。环境的退化也带来了一系列公共卫生问题，空气和饮用水质量的下降造成一些疾病的发病率上升。环境保护与公共卫生具有很强的公共产品性质，它不可能由市场来提供，政府在这方面的责任是不可推卸的。这需要政府在支出方面加大力度，建立一系列环境保护设施，同时也要求政府通过税收和法规来制定或限制企业或个人从单纯的盈利目的出发而形成的破坏环境的行为。

5、社会基础设施

许多社会基础设施具有公共产品的性质，城市中的道路、桥梁、排污、防洪，农村中的水利、交通建设等都不可能在市场交换中产生出来。一些具有自然垄断性质的产业部门，例如供水、供电、煤气、通讯等项目由政府统一投资建设可以较低的成本提供这些产品或服务。这些方面都是政府必须承担的开支。

六、界定财政收支的适度规模

在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。

参考文献

1、中国大地出版社《财政税收制度改革与运用全书》，

2、《预算管理与会计》2005年第1期中：财政理论发展识踪＿结合“公共财政”的点评

3、陈共主编《财政学》（中国人民大学出版社2000年4月年版）

4、哈维·S·罗森（美）《财政学》（第六版）（中国人民大学出版社1996年12月）

5、斯蒂格利茨（美）《经济学（上册）》（第二版）（中国人民大学出版社1996年12月）

6、阎坤《财政支出理论的历史考察》（《财政研究》2001年第6期）

7、徐峰《国库集中支付制度改革——公共财政支出改革的突破点》（《经济研究参考》2001年第94期）

8、项怀诚《1999中国财政报告》中国财经出版社