对我国小额信贷问题的研究

一、小额信贷的界定

二、我国小额信贷的发展及发放状况研究

1.我国小额信贷的现行政策

2.我国小额信贷的发展状况

3.我国小额信贷的发放状况

三、我国小额信贷对城乡经济发展的意义分析

1.我国小额信贷对城乡个体经营者的作用

2.我国小额信贷对扶贫的贡献

四、我国小额信贷面临的问题及对策

1.我国小额信贷存在的风险及对策

2.我国小额信贷发放面临的问题及对策

内 容 摘 要

尤纳斯荣获诺贝尔和平奖使得小额信贷再度成为一个非常热门的话题。小额信贷作为一种金融创新，其生命力来自于对穷人生产和生活的金融支持。在格莱珉模式传入中国十数年之后,小额信贷在中国经历了从尝试到扩展再到低潮的发展过程。小额信贷曾给城乡的个体经营者以及农村和偏远山区的扶贫开发提供了重要资金供给渠道，促进了农村经济的发展，但小额信贷在国家政策、资金来源、风险监控等方面存在着一些问题，如何破解小额信贷中国式难题？本文以个人的观点试着进行初步的探索。

对我国小额信贷问题的研究

 2006年6月，尤纳斯自传——《穷人的银行家》中文版面世。四个月之后，诺贝尔和平奖降临到这位热心用金融方法进行扶贫的经济学教授身上。尤纳斯荣获诺贝尔和平奖使得小额信贷再度成为一个非常热门的话题，我国的小额信贷现状如何，存在哪些问题呢？

一、小额信贷的界定

小额信贷的做法于1976 年在孟加拉国首先推行，故也简称为“孟模”。小额信贷的英文是Micro Credit，一般指数额在该国人均GDP的1－3倍以内的贷款。这一概念现今已在全球范围内大大拓展，成为涵盖存款、贷款、汇兑、保险、住房金融、小额租赁等多种金融服务的微型金融（Micro-Finance）。一般是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷的宗旨是通过金融服务为贫困农户或微观企业获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。因为服务对象的特殊性，所以要求提供无须抵押的信用贷款；因为是信用贷款，所以额度一定要小到可以控制风险的程度；因为是小额度的信用贷款，因此要有一套不同于普通银行机构的贷款管理模式；同时因为小额信用贷款操作成本和风险较高，需要收取可以弥补成本和风险的较高的贷款利息；因其特殊性，也要求在金融监管方面采取相对灵活的政策和做法。为了确保资金有效使用和返还，在小额信贷的操作中，采取直接到户、小组联保、整贷零还、严格管理等一系列措施。

二、我国小额信贷的发展及发放状况研究

1.我国小额信贷的现行政策

1999年7月中国人民银行出台了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》，提出了“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的政策，并将确定个人信用等级的标准制度化。2000年1月发布了《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，借鉴此前非政府、半政府组织开展的小额信贷试验的制度安排，提出小组联保、强制储蓄、小组基金、分期还款、连续贷款等政策。中国人民银行于2001年12月颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，要求全面推行农户小额信贷。2002年4月下发了《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》，进一步加大对农村信用社小额信贷的管理、规范和支持力度。2004年的中央1号文件就要求“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”；2005年中央1号文件已经明确“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”；而2006年中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。”

2.我国小额信贷的发展状况

由杜晓山和茅于轼的试验（1994年初）为开端，开始了小额信贷在中国的初期发展阶段，这个过程一直持续到1996年10月。这一阶段的明显特征是，小额信贷试点主要是通过项目制来开展活动，资金来源主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入；重点探索孟加拉“乡村银行”（也称格莱珉银行，Grameen Bank）式小额信贷项目在中国的可行性；以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。

第二阶段为项目的扩展阶段（1996年10月～2000年）。1996年9月，中共中央和国务院召开中央扶贫开发工作会议，明确了要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位。因此政府从资金、人力和组织等方面积极推动小额信贷。1998年开始全国掀起了小额信贷试点热。

2000年之后是小额信贷在中国发展的第三个阶段。农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段。作为正规金融机构的农村信用社，在央行推动下，全面试行并推广小额信贷活动，成为小额信贷的主力军。此外，中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注，并正在研究政策制定方面的问题。

目前中国有六类小额信贷项目：一是以短期项目形式运作，由国际机构资助的小额信贷；二是政府主导型（政府+银行），由政府财政和农行扶贫贴息贷款投入资金的小额信贷；三是农村信用社自身储蓄和央行再贷款开展的农户小额信用贷款；四是2002年底开始，国家主管部门要求开展“下岗失业人员小额担保贷款”，建立担保基金，由城市商业银行运作的相关费用；五是从2004年起，有关部门在200个贫困县试行财政贴息，由正规金融机构竞标开展的扶贫小额信贷项目；从目前情况看，农信社、政府扶贫办和财政部门在合作开展此项活动；六是从2005年底开始，在全国5个省区开展的、由民营资本投资组建的商业性小额贷款公司的试验。

3.我国小额信贷的发放状况

 政府小额贷款扶贫项目，根据扶贫开发领导小组办公室的统计，到1998年8月已经在全国22个省的605个县开展，发放贷款6亿元。到1998年底，投入资金总计10多亿元。政府项目规模较大的省区为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据农行统计，到2001年底，累计扶贫到户贷款250亿元，余额240亿元，累计扶持1715万贫困农户。

 在中央银行的推动下，农村信用社的小额信贷项目（信用贷款和连保贷款）在2002年得到了大发展。据央行的统计，到2002年底，全国有30710个农信社开办了此项目，占农信社总数的92.6%，两种小额信贷余额共近1千亿元，获贷农户5986万户。评定信用村46885个，信用乡镇1736个。到2004年底，这两种小额信贷余额约在2千亿元左右。2004年全国农信社农业贷款余额为8490.3亿元，其中，农户贷款余额为6795.6亿元。据统计，截至2006年12月末，农村合作金融机构农户贷款余额9197亿元，比年初增加1260亿元，比上年同期多增82亿元。农户贷款中无需抵押担保的农户小额信用贷款余额1710亿元，比年初增加116亿元；农户联保贷款余额1001亿元，比年初增加140亿元，是小额信贷的主体。 

三、我国小额信贷对城乡经济发展的意义分析

1.我国小额信贷对城乡个体经营者的作用

 2001年初，黑龙江桦南县农村信用社在全县范围内推行了“农村信用工程”，即：通过开展“信用镇、信用村、信用户”评定，促进小额农户信用贷款的发放，来改进支农服务水平，解决老百姓贷款难的问题，促进农村的产业结构调整，取得了一定的效果。截止2006年6月底，全县信用社已为农户办理小额信用贷款证10万余份，累计发放小额信用贷款3000余万元，有6万多户农户通过小额信用证解决了资金紧缺问题，有效解决了广大农民从事农业生产和农村产业结构调整所需的资金的难题，有力地加快了当地产业发展步伐。小额信用贷款的及时足额发放，不仅及时帮助解决了“三农”发展中遇到的实际问题，帮助发展农业生产开拓市场、增加农业收入，推动了全县农村经济的快速发展。据统计，通过小额信用贷款的投放，支持全县形成了枇杷20万亩、草莓15万亩、柚子10万亩、大棚蔬菜5万亩、肉牛养殖1万头的产业化布局，促使当地农业产值大幅度增长，农民人均收入由2000年底的2000多元，增长到2005年底的4000多元。

自1984年以来，我国农村的乡镇企业的发展出现了“异军突起”的局面，成为农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。1996年我国非农乡镇企业中工业型的乡镇企业占80.71%，批零贸易业、建筑业也占有一定的比重，交通职工人数为7060万人。如此大规模的企业存在就昭示着巨大的资金需求。然而近些年以来，乡镇企业从农村正规金融机构贷款越来越难。据中国金融年鉴数据，2004年我国向乡镇企业的投资额为43674.81万元；从2001年中国农业发展报告，2000年我国乡镇企业的数量为2085万个，计算得到每年平均每企业可以从正规金融机构得到贷款数量约为21元，与所需资金相去甚远，在农村金融市场这样的旺盛需求状况下，发展农村小额信贷在我国有着极其重要的现实意义。

2.我国小额信贷对扶贫的贡献

据新华日报2006 年 5 月 23 日的消息，2005年江苏省累计投放扶贫小额贷款131538户，金额5.08亿元，回收率达98%以上，帮助数万个贫困农户走上了脱贫致富的道路，部分贫困户还一跃成为经营大户、富裕大户。2006年江苏省扶贫小额贷款将增至6亿元，截至3月底，已新发放贷款2.74亿元，受益农户达65217户。据介绍，2006年江苏省扶贫小额贷款全部投向1011个经济薄弱村，95%以上直接投给贫困农户，少量投给能带动贫困农户共同致富的种养大户。

据新华日报2007 年 5 月 21 日的消息，王沟镇王老家村的村民王宗龄由于父母年龄大，三个孩子都在上学，他和妻子一年到头打工挣钱，日子还是过得紧巴巴的。2006年春天，在外打工的他听说村里在省委扶贫工作队的帮助下，鼓励群众利用小额贷款种植山药，就回家申请了5000元的小额贷款，种植了3亩山药，当年就还清了家里的外债，还剩余2万多元。尝到小额贷款种植山药的王宗龄，去年年底又在邻近的山东租了6亩地种植山药。富裕起来的王宗龄逢人便讲：“是省委扶贫工作队发放的小额贷款让俺致了富。”在丰县像王宗龄这样依靠小额扶贫贷款脱贫致富的农民有6000多户农民。

农户小额信用贷款以低门槛的信贷方式，破解了数千万贫困农民长期以来普遍存在的贷款难问题。由于农民缺乏有效的担保抵押，更难以未来的现金流作保证，加上经营分散，信息归集、风险管控成本较高，导致这些需求很难从正规金融机构得到满足，被称之为“非正规金融需求”，成为金融支持的薄弱环节。农户小额信用贷款不需要任何担保抵押，覆盖面广，面向所有农户包括经济条件相对较差但信用良好的农户，大大降低了农民获取贷款的门槛，首次让农民享受到比城市居民更加便捷、优惠的金融服务，成为破解农民贷款难问题的一个治本之策。同时，农民办理农户小额信用贷款的手续非常简便。农民通过评级授信获得贷款证后，只要持农户贷款证、身份证（或户口簿）及私章或盖手印，随时可到农信社柜面办理信用额度内的借款，不需要再次办理申请、审批等手续。6年来，我国有1/3的农民先后获得过农户小额信用贷款的支持，数以亿万计的农民依靠农户小额信用贷款支持走上了脱贫致富之路。

四、我国小额信贷面临的问题及对策

1.我国小额信贷存在的风险及对策

农户小额信用贷款面临着一系列的风险：一是自然风险，农业对自然条件的依赖性很强，靠天吃饭，贫困农户缺乏足够抵御风险的相应能力，也没有财产和经济实力做后盾，一旦遇到较大自然灾害农业生产将受到很大影响，信贷资金投入将无法及时回笼，贷款风险不可避免；二是市场风险，农产小额信用贷款发放只是实现了贷款对象的分散，但多数放款集中于某一农产品的生产，由于市场容量有限，集中于某一项目、某一产品的生产量过多，会引起市场行情变化，加上农产品的鲜活性，销售不畅极易造成腐烂变质或价格下跌，导致农户生产经营亏损，形成大面积的信贷风险；第三，农户小额信贷不仅是量大、额小、分散和面对的贷款群体素质不高，更重要的是这些贷款是建立在农户信誉基础上的信用贷款，无需抵押担保，如果有个别借贷不还的示范效应发生，则很容易造成拖欠行为的大面积蔓延。

有效防控小额信贷风险，是实现小额信贷可持续发展的基础，而关键是要完善小额信贷运行机制。

一是落实小额信贷管理责任。因小额信贷运行的特殊性，必须把握和落实各环节责任人的责任。突出把住贷前风险评定关、贷时审查关和贷后检查关，对违规授信要严格追究信用社信用等级评定小组成员的责任，主任为第一责任人；对因贷时审查不利或贷后管理不到位，造成贷款风险的要分别追究放款人和包片信贷员的责任；并通过严格责任目标考核，兑现奖罚措施，形成有效的责任激励约束机制。

二是完善小额信贷业务流程。要针对小额信贷业务操作中存在的问题，本着“精简、明确、适用”的原则、对现有业务流程进行梳理、评价和改造，建立完善精细化、标准化、系统化的小额信贷业务操作管理规程，形成清晰的责任追踪路径和有效的内部控制机制。

三是建立小额信贷风险保障机制。实行有差别的浮动利率政策，按照收益覆盖风险和成本的原则，通过科学、合理、灵活的定价机制，对给信用社带来不同效益和风险的农户实行差别化利率。逐步推行农业财产保险制度，在尊重贷户意愿的情况下，把推行农户小额信贷与代理农业保险工作结合起来，通过农业财产保险，有效规避风险。积极为农民提供贷后服务，搞好政策引导、信息服务和技术支持等综合服务，帮助农民解决困难，用好贷款，增加收入，提高农户小额信贷使用效益，实现小额信贷“双赢”。

四是应着力研发“农户电子信用档案”。电子信用档案及管理等方面应由不同模块组成。信用档案应具有录入客户基本情况资料及其变更、回访和防范一户多卡等较多功能。信贷管理模块应具有发放种类贷款的放出、收回、类别调整、错账冲正或取消、结账、结息、管账打印、统计查询等完善的功能。信贷管理与信用档案两个程序结合在一起，互为一体。这样，一是可大大提高办贷速度和效率，从而达到适应业务量增长和优质化服务的需要；二是能增强放贷过程中的判断管理控制能力。并将“三查”制度融入电子化管理之中，大大提升风险预警能力和防范信贷案件能力。

2.我国小额信贷发放面临的问题及对策

2006年10月26日经济学家茅于轼在出席第二届中国微型创业奖的颁奖典礼时指出“虽然政府在解除贫困方面有很大的成就，但是作为金融扶贫的一个方面，小额信贷的运作没有太大发展，已成为金融改革的薄弱环节。”

我国小额信贷发放面临的问题有以下三点：

一是缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的影响, 包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。

 二是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一。小额贷款必须是又有存又有贷，我们现在的规定是只贷不存，不许可吸收存款，总是不许又存又贷，这就像尤努斯教授讲的，把一条腿割断了，就剩一条腿怎么走？以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。

三是由谁来监管、由谁来制订一套办法没有解决，没有一个专门的委员会来专门监管农村的小额信贷运作。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室，农业局，扶贫办，妇联等机构。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。

要在我国广大农村地区普遍推广小额信贷，实现小额信贷扶农助农支持农村经济发展的目标具体可采取以下措施：

一是改善和完善发展小额信贷的政策环境。

国家应该在条件成熟时制定关于小额信贷的法律、法规，运用国家强制力保证其实施。国家关于小额信贷的立法首先要依法明确小额信用贷款的发放对象。其次要依法明确承办小额信贷业务的存款及非存款金融机构。我国相关政府部门应该加快建立健全相应的法律法规，承认和保护小额信贷公司的法律地位。央行副行长吴晓灵多次在公开场合表示，针对从事金融活动的非金融机构，应制定专门的放贷人条例，并在法律上予以保障，保障民间金融的法律地位。

二是健全和丰富小额信贷的贷款模式和资金来源。国家应整合对农村的资金投入，中央财政和省级财政应向有政策性金融业务的机构提供资金和补助，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。尽快实现从“只贷不存”到“又贷又存”转变。央行规定 “只贷不存”即不能吸引存款的本意是为了控制风险。但正如穆罕默德·尤努斯教授所言，“只贷不存”相当于斩断了小额信贷的一条腿，缺乏资金来源的小额信贷公司长期内难以为继。

三是建立小额信贷科学管理体系和监管体系。疏通正规金融机构间资金融通的渠道，建立健全一套责、权、利相统一的、激励与约束相结合的、适应小额信用贷款建设发展要求的信贷管理责任制度。对各农村商业金融、合作金融信贷人员实行依据贷款发放的数量和质量进行业绩评价的机制，按照发放成效制定奖惩措施，以激发和调动农村金融机构信贷人员开拓业务的积极性和能动性，鼓励和促进信贷人员多放款、放好款。针对目前信用记录缺乏的问题， 农村信贷机构可以结合实际，参考国际先进经验，建立合理、严格的多层次的等级信用制度，以有效地防止道德风险的发生。在农村中，个人信誉很大程度决定了一个村民在整个村社结构中的地位。因此，农村小额信贷可以以农户的信誉为基础，在核定的款额和期限内发放免于担保、抵押的小额贷款。同时，金融机构要结合实际制订出相对统一、便于操作、能上能下的农户信用等级标准，并有效实施，进而可以较有效地防止道德风险的发生，降低贷款的违约风险，提高贷款的回收率。

参 考 文 献

1、中国小额信贷发展现状及趋势研究报告（2007）

2、人民网：://.people.com.cn

3、中国扶贫基金会：://.fupin.org.cn

4、新华网：://.xinhuanet.com

5、中国扶贫信息网：://.help-poverty.org.cn

6、中国小额信贷网：://.chinamfi.net

7、新华日报：://xh.xhby.net

8、黄毅 中国小额信贷问题研究(上) 银行家 2005年12期

9、黄毅 中国小额信贷问题研究(下) 银行家 2006年01期

10、王九龙、王锡平 析中国农村小额信贷问题及其对策 云南财贸学院学报社会科学版 20卷6期 (2005/12) 

11、顾列铭 外资小额贷款频现中国新农村金融发展 商务部研究院 《中国外资》 2006年第7期

12、程恩江、徐忠 中国小额信贷发展报告 《财经》杂志 2006.10.31