对我国农村金融体系改革与发展问题的思考

一、我国农村金融体系概况

二、我国农村金融体系现存的主要问题和矛盾

三、深化农村金融体系改革，促进现代农业及新农村建设 

内 容 摘 要

【摘要】现代农业及新农村建设需要资金的大量投入与金融的有效支持，农村金融在支持农村经济、社会发展中发挥着举足轻重的作用。文章在客观反映我国农村金融体系整体状况的基础上，对农村金融体系现存的主要问题及矛盾进行了深入剖析；最后提出改革与创新农村金融体系，促进现代农业及新农村建设的若干启示与建议。 

【关键词】农村金融体系 改革 现代农业 新农村 

对我国农村金融体系改革与发展问题的思考

一、我国农村金融体系概况

经过近20多年的农村金融改革与发展，我国形成了包括商业性农村金融、合作性农村金融和政策性农村金融的农村金融组织体系。主要包括：合作金融机构（农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）、农业发展银行、农业银行、村镇银行、邮政储蓄银行等，这一体系以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心，以部分民间金融为补充，在促进我国农业、农村和农民发展中发挥了积极的作用。

（一）农村金融供给主体

目前我国农村银行类机构主要有四类六种，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行，以及邮政储蓄银行。截至2007年末，全国共组建农村银行类机构92家，其中，农村商业银行12家，农村合作银行80家；组建以县（市）为单位统一法人机构519家。农村银行类机构的基本状况是：从机构网点布局看，共有124255个网点，其中104671个分布在县市及以下地区，占网点总数的84.2％。从资产负债看，2007年末，农村银行类机构的资产总额为108271亿元，占金融机构资产总额374697亿元的28.8％；负债总额105523亿元，占金融机构负债总额358070亿元的29.4％。其中存款总额87363亿元，占金融机构存款总额300209亿元的29％；贷款总额58004亿元，占金融机构贷款总额206839亿元的28％。从信贷支农的情况看，对“三农”发放贷款的机构主要是农业银行、农业发展银行和农村合作金融机构。 农村非银行类机构体系包括农村银行类机构体系以外的其他农村金融组织形式。（1）农村保险类机构。如农业保险和再保险公司；（2）正规和非正规的小额信贷组织，这包括人民银行指导的商业性小额信贷公司试点，也包括政府组织和非政府组织的具有扶贫性质的小额信贷机构，如扶贫社；（3）民间借贷；（4）其他提供各类金融产品和服务的组织，如农产品期货组织、农业担保组织等。 

（二）我国农村信贷资金供给总量

2007年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款（包括农村信用社各类贷款、 农业发展银行收购贷款和农业银行用于农村龙头企业、扶贫、乡镇企业、电网改造、基础设施贷款等）余额达到4万亿元，占全部金融机构贷款总额20.7万亿元的19％，比“十五”初期增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但大大低于全国的总体增长水平（全部银行业金融机构贷款余额比“十五”初期增加11.5万亿元，年均增长24％）。 农村合作金融机构在支农发展中发挥着重大作用。截至2007年末，农村合作金融机构投放农村贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿元，直接到户的贷款（农户贷款）比重达到80％。农业贷款比农村信用社改革前的2002年末增长80.5％，增速高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点。特别是农户小额信用贷款和联保贷款两个金融产品的广泛推广，缓解了农户贷款难的现象。据统计，2007年共有7000万户农户获得了贷款支持，占全国2.2亿农户的31％，占有贷款需求且满足贷款条件农户总数（1.2亿）的近60％，受惠农户2亿多。

（三）我国农村信贷资金需求主体。

目前农村金融需求的主体主要包括农户、农村企业和农民专业合作经济组织。其中，农户分为贫困型农户、发展型农户和能手型农户；农村企业又可分为一般的乡村企业和产业化龙头企业。贫困型农户是一种特殊的金融需求主体，其生产和生活资金较短缺，作为金融机构的承贷主体是不健全的，贷款风险较大。虽然他们对贷款也有需求，但被排斥在正规金融组织的贷款供给范围之外，只能以较为特殊的方式满足资金需求。政策性金融的优惠贷款资金、民间渠道的小额贷款、政府财政性扶贫资金是满足贫困型农户资金需求的重要方式。发展型农户已基本解决温饱问题，具有传统的负债意识，金融机构对这部分农户发放小额贷款支持，该农户群体是农村信用社主要的贷款供给群体。能手型农户的生产经营活动是以市场为导向的专业化技能型生产，对于贷款资金的需求一般大于发展型农户，但他们缺乏有效的承贷机制，缺乏商业贷款供给所需要的抵押担保品，因而难以从银行申请到贷款。“龙头企业+基地+农户”一般通过获得商业金融机构的信用放款或抵押担保贷款来满足资金需求。但当龙头企业处于发展初期而正在形成中时，由于缺乏健全的承贷主体，金融机构难以给予其贷款支持，资金短缺是这类企业进一步发展的主要约束因素。农民专业合作经济组织包括专业合作社、专业协会、股份合作社、农村经纪人等。

（四）我国农村信贷资金需求总量。

随着农村经济的发展，农村资金需求和资金供给数量都在增加，但需求的增加幅度大于供给的增加幅度，而且资金需求缺口随着时间的推移和经济的发展越来越大。第一，随着农民生活消费和金融理念更新，生活性借贷成了农户借贷中的重要组成部分，且具有上升趋势，住房、医疗以及高校教育投资，成为拉动农户金融需求的重要力量。第二，随着现代农业和农业产业化快速发展，农户的生产性资金需求日益多元化，满足非农产业项目和高效农业项目的资金需求成为主要力量。第三，由于农户数量庞大，随着产业结构的演变，生产规模的扩大，农户信贷需求呈现长期增长的态势。据统计，我国农村信贷资金需求问题已从上世纪九十年代的5000多亿元增加至2007年的92746亿元。

二、我国农村金融体系现存的主要问题和矛盾 

我国农村发展的三大制约因素是劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出；中国农村土地制度的缺陷造成了农民利益的流失；农村劳动力很难和资本结合。而资本在农村越来越成为一种希缺的要素，直接制约着农村经济的发展（张晓山，2007）。 从金融支持“三农”发展的政策要求来看，当前农村金融供给远远不能满足不断变化的农村金融需求，农村金融中的一些深层次的问题和矛盾仍然比较突出，农村金融市场主体比较单一，市场体系不够健全，未能形成有效竞争，农村金融体系存在严重的制度缺陷，农村金融体系的整体功能还不能适应现代农业和新农村建设的需要。

 （一）农村金融供给主体不足 

据银监会2006年的调查资料显示，我国每个乡镇仅有2.13个金融网点，每50多个行政村仅有1个金融网点。在乡镇的金融网点中，农村合作金融机构和邮政储蓄机构占到86.45％，除农业银行仍保留部分分支机构之外，其他商业银行分支机构大部分已撤离农村市场，农村信用社成为农村金融的“主力军”。 四大国有商业银行收缩县和县以下的分支结构，县域农村金融机构种类少。1998年至2002年初，包括农业银行在内的四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构。“十五”期间，银行业金融机构在县及县以下的网点，人员分别减少了24％和14％。过去，中国农业银行在农村金融市场的地位和作用举足轻重，是四大国有商业银行中分支机构数量最多的一个银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇，但到2007年末，农业银行撤出收缩县及县以下分支机构达总数的1/3。 国有商业银行逐步撤出县以下区域，农发行业务缩小为粮棉有收购贷款，农村合作基金会全部撤并，客观上赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能。在农村金融市场上，农村信用社在存款总额中所占比为40～45％，而在贷款总额中占比由1998年的26.4％上升到2007年的33.5％。2007年农村地区的贷款累放额有84％是由农村信用社投放的。

（二）涉农贷款增长较慢，农村金融服务品种少 

就全国金融机构贷款总额而言，涉农贷款低于同期金融机构贷款的总体增长水平。2007年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行这三类机构涉农贷款余额达到4万亿元，比“十五”期间增加1.6万亿元，平均每年增长11.7％，但是同期全部银行业金融机构贷款余额比“十五”期间增加11.5万亿元，年均增长24％。 商业银行贷款权上收是影响涉农贷款增长的主要原因。1997年后农业银行的经营战略也日益强调以利润为核心，商业化改革直接影响到了农行向农业和农村经济提供融资服务的积极性，贷款权的上收，很多分支机构都是只存不贷，尽管农业银行在农村金融市场中的存、贷款余额仍占半壁江山，但是农业贷款余额下降、农业服务功能弱化，已是不争的事实。 此外，农村金融机构在在县域能够提供的金融工具单一，服务品种很少，服务功能不健全。县及县以下能够提供除存、贷、汇以外金融服务的金融机构网点不足20％，绝大部分的行政村不能提供基本贷款业务。特别是贫困地区的金融服务问题还没有找到有效的解决路径。 

（三）农村资金大量外流 

邮政储蓄机构“只存不贷”在县域内吸收的资金几乎全部流出农村。邮政储蓄凭借自身机构网点优势，大量吸收农村存款，再将从广大基层吸收的资金直接转存到人民银行，加速了经济欠发达地区的资金外流，加剧了区域资金的不平衡趋势。据统计，目前全国邮政储蓄资金来源的65％来自于农村，35％来自于城市。这些机构大量抽走农村资金，却不承担支农任务，使农村资金严重外流。各商业银行已大规模收缩农村信贷业务，但仍注重存款业务，国有商业银行在县域吸收资金的60％左右也都流入城市，农村信用社资金也未能全部用于农村。 

（四）政策性金融支农作用有限 

由于政策性支持农村的贷款风险补偿、分担和转移机制不完善，没有建立完善的对农村贷款进行贴息、补贴、税收减免、税收返还等杠杆机制，农村担保机制不健全，政策性农业保险缺乏、商业性农业保险连年萎缩，制约了金融机构对“三农”的资金投入。农业发展银行政策性支农作用有限。1998年以来，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥其支农作用。另外，一些政策性扶贫贴息贷款也难以落实到位。 

（五）农村民间借贷行为日益活跃 

农村的私人借贷极为普遍。据调研显示，农户的支出比例从大到小依次为：教育、生活、医疗和生产， 当入不敷出时，农户往往倾向于通过私人借贷的方式获得融资。根据国家统计局农调队的数据，农户从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3。目前或曾出现的主要形式包括：民间自由借贷、合会、私人钱庄、经营纯粹民间借款业务的典当行、非政府小额信贷和其他年间金融组织等合会。对于不少地区的农户和中小型企业而言，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。民间金融对农户和农村企业的迅速发展和渗透，在一定程度上弥补了正规金融的供给不足，起到了促进农村经济发展的作用，但是非正规金融存在的种种问题也不容忽视。一是诱发高利贷行为，致使其目前仍盛行于很多地方的农村。二是地下金融风险较大，干扰正常的金融秩序。地下金融组织作为一种自发性的私营的金融组织，其组织资金的力量较小，大部分情况时全部负债经营，加之操作人员缺乏必要的专业知识，往往根据血缘和人情关系甚至是通过高利息引诱来操作存款业务，经营安全性很低，信用水平低下，一旦市场发生急剧变化，极易出现倒闭破产情况。另外，地下金融的趋利性易迎合人们的金融投机心理。在没有法律约束的情况下，人们的这种投机心理很容易被一些不法地下金融组织所引导，从而脱离正常的借贷行为演变为膨胀的投机行为，进而引发某些诈骗行为，引发金融秩序的动荡。 

（六）农村金融体系潜在的风险问题亦不容忽视 

一是农业保险体系缺乏，农业和农民信贷风险难以分散；二是农村金融机构内部管理相对落后，法人治理机构不健全，资产质量普遍较差，抗风险能力比较弱；三是农村金融生态环境相对较差，信用体系尚不健全。农村金融法制观点薄弱，地方财政向地方金融机构变相透支倾向存在；四是民间借贷行为缺乏指导，民间金融的潜在风险问题突出，如高利贷、地下金融等。

总体来看，金融业支农供给严重不足、农村社会资金流失使得农业和农村经济的发展在很大程度上失去了资金“反哺”的支持。随着现代农业的发展和农村经济结构调整的深入，必然会加剧资金供求的矛盾，已经成为制约农村经济发展，阻碍“三农”问题解决的重要因素。 

三、深化农村金融体系改革，促进现代农业及新农村建设 

2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会制定并颁布了《关于调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，直面现行金融体系的“瓶颈”，在农村地区银行业金融机构准入方面实现了重大突破，这对于深化农村金融体系改革，完善农村金融体系，提高农村金融服务水平，促进城乡经济金融的协调发展，推进新农村建设与构建和谐社会等方面必将产生深远的影响，可谓是我国农村金融体系改革的“破冰之履”，被誉为我国农村金融的“新政”。 

2007年初全国金融会议召开，提出了“健全农村金融组织体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用。推进农村金融组织创新，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，降低准入门槛，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，积极培育多种形式的小额信贷组织。同时，加强和改进监管，防范风险隐患。大力推进农村金融产品和服务创新，积极发展农业保险。加大对农村金融的政策支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。”的目标任务。基于此，我们认为：随着现代农业及新农村的建设与发展，各类农村金融机构在支农职能的发挥以及农村金融市场定位上都要有各自的突破与创新。 

首先，国有商业银行即在中国农业银行的县城分支机构及其网点，要明确规定将其年度内新增存款用于支持“三农”发展的比例，否则，限制其在当地新增网点的设置及其某些金融新产品或业务的推广。 

其次，积极支持中国农业发展银行的政策性支农项目，各级政府要尽最大财力补充农发行的政策性信贷资本金，允许农发行采取有效途径广筹政策性信贷资金，在强化系统内经营管理制度建设的基础上，积极开拓政策性信贷支农的项目范围，除按规定完成国家下达的粮、棉、油收购及其储备、加工等项目的信贷任务下，积极支持县、乡两级的农业综合性项目的开发，农业产业化基地建设等，特别是在进一步充实县域分支机构一线人员的基础上，加大扶贫信贷业务的支持力度，充分发挥农业政策性银行的导向职能作用。 

再者，继续深化农村信用社试点改革，其支农职责有史以来似乎责无旁贷，然而，目前的工作重点是如何进一步激励农信社支农的供给热情，同时，也要约束其非农倾向。一要明确其县辖乡镇分社及其网点机构的各类存款全部用于当地“三农”发展，上级机构原则上不允许调拨乡镇信用社的信贷资金；二要清晰界定支农的政策性信贷和商业性信贷项目的范围，凡是界定为政策性信贷项目，在利率上要优惠；政策性支农项目也应要遵循“谁出项目、农信社出资金并审贷、谁应承诺利息补差”的原则；三要进一步完善小额信贷，农户联保、信用村乡等贷款制度建设；四要改善信贷服务手段，充分体现农信社是农民自己的银行。 

第四，目前新设的三类银行（村镇银行、社区性信用合作组织、小额商业贷款公司）也有对现有机构的调整与改造（将农村信用社改造代办站改造为新型农村银行业金融机构，现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构），再加上原有的政策性、商业性银行和农村信用社，共同构成了一个投资渠道多元化、综合服务高效化的全方位农村金融体系。对此，在放宽农村金融市场准入的同时，必须要进一步加强监管，以科学的制度规范农村金融市场主体行为，调动其信贷支农的积极性，使其在满足自身信贷资产营运规则的同时，开展充分而有序的竞争。 

最后，积极支持农业保险及各类信用担保机构的建立与发展。现实的工作要点即积极支持它们多渠道筹集保险以及担保基金，并以法自律规范运作，完善风险补赏机制，充分发挥它们分担风险、提升信用度、联结融资渠道，有效缓解“三农”发展中的融资难题。 

 

参考文献： 

【1】中国银行业监督管理委员会：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发【2006】90号，2006－12－20。 

【2】新华网：“温家宝总理在2007年‘全国金融会议’上的讲话”。

【3】中国改革论坛：“农户的融资需求及其约束条件” 作者：刘祚祥、王海燕、周丽 2008-11-28