对农村金融体制改革的思考

作者是在农村信用社工作，在丽江区域内因农行全部营业网点在农村的退出，把广大的农业市场让给了信用社而高兴，为中国农业发展银行挂着大大的牌子而业务单一，支农力度薄弱而焦急，更为农村信用社产权不清，管理混乱，规章不全，服务功能差，资金实力弱而能否做好“三农”这篇文章而担忧，在怀着多种复杂的心情情况下写下此论文。

首先提出农村金融体系现状概况，处于初级不成熟阶段，但从国情上看，也是合理的，其次提出农村金融体系改革应解决的问题：一是机构功能宣传需进一步明确和调整；二是农村信用社的功能和性质不够明断；三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求；要解决以上问题重点要建立农村资金不流失的机制；四是忽视对非正视机构的引导、监督和促进其健康发展；五是各类农村金融自身的资产质量和管理水平极需进一步提高。

再次主要提出农村信用社改革和发展：一是提出产权制度改革；二是提出管理体制改革，为什么要改革、如何改革等问题。

最后对农村金融体制改革应注意的几项政策措施。一是农村信用社改革应注意商业金融与合作金融并重；二是有效协调对农信社的监督；三是激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场。

目录

一、中国农村金融体系框架2

（一）中国农村金融体系现状概况2

（二）农村金融体系改革应解决的问题2

二、农村信用社的改革和发展4

（一）农村信用社的职能定位和产权制度改革4

（二）农村信用社的内部管理机制的完善5

(三)、对新出台的《深化农村信用社改革试点方案》的思考6

① 信用社改革的方案6

② 试点省份的成功经验6

③ 改革中应重点解决的问题6

（四）当前应注意的几项政策措施7

1、农信社的改革应注重商业金融与合作金融并重。7

2、有效协调对农信社的监管7

3、激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场7

 对农村金融体制改革的思考

一、中国农村金融体系框架

首先，讨论什么是合理的农村金融体系，我们目前在这方面的状况如何，以及其可能的改革方向。

（一）中国农村金融体系现状概况

自1996年以来，我国农村正规金融体系基本上形成了政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构，即分别设立了中国农业发展银行、农业银行和农村信用合作社。从形式上和一定程度的实际功能上看，已经初步形成了以农村信用社的合作金融为基础，农业银行的商业金融和农业发展银行的政策金融各司其职，三者间彼此分工合作，相互配合的农村金融体系。而作为中央银行的中国人民银行则承担对它们实施政策指导和监督的功能。不过，笔者认为，这种农村金融体系框架的形式，目前仍处于初级发展阶段，而且时有反复。此外，如果从更完整的概念谈农村金融体系，还应包括保险、证券、信托、租赁、非正规金融等方面的功能和组织机构形态方面的内容。然而，在这些方面发育的欠缺或不规范，则更为显著。

上述这种体系和改革方向应该说是合理的、正确的。它初步改变了我国农村金融机构长期以来政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。我国正规金融机构，1996年前只有农业银行和农村信用社。虽然农村一直存在着相当数量的非正规金融组织，但是农行和信用社在金融业务中占有绝对优势。从宏观上看，正规金融机构的单一性特征是明显的。如果考虑到信用社的官办性、商业性追求，则机构的单一性特点就更为突出。这种单一性的局面，在微观上导致了农行和信用社机构内部上述三种功能的冲突，使每种功能都无法充分发挥其作用，而从宏观上又形成了正规金融功能钦缺的局面。因此，上述1996年农村金融体系的改革符合社会主义市场经济发展的要求，而且从一些国际经验看，这也是合理的、正确的。

（二）农村金融体系改革应解决的问题

迄今为止，我国农村金融体系的改革和健全还远没有完成。如果沿着上述思路继续深化改革，我认为，至少还应注意解决以下几方面的问题：一是农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存，但主力军应是商业性金融。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务需求方的多样化的需求。如仅就农发行、农行和农信社三者的关系而言，它们的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了诸多难以协调的矛盾。因此，改革和调整的方向应是正确处理财政、政策性、商业性、合作性金融在支农方面的关系，各有侧重，优势互补，形成合力。目前，农发行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限；农行由于市场定位的变化，原来农村金融的主导地位不复存在；农村信用社组织形式单一、融资能力较差等弱点显著。譬如，农行现在还承担扶贫贷款等政策性银行的任务，这从职能分工上和农行在农村网点的收缩、战略方向的转移及商业银行的取向上都难以胜任，也进一步形成了农行资产和扶贫贷款质量的低下，亏损攀升，效率不高。再如，农发行目前主要负责粮棉等政策性贷款的运作，与政策性银行应发挥的提供政策性短期融资、长期融资和对欠发达地区区域发展所需融资的功能还有很大差距。农发行应切实承担起政策性融资的职能，重点服务于农业和农村基础设施建设，农业综合开发，科技开发和推广，粮棉重点农产品、优势产业和特色农业开发，以及扶贫开发、生态环境保护等项目资金需求的支持。农业银行目前的城市化导向和业务转移不应成为其忽视农村市场的借口，然而其商业化银行的定位是正确的，农行应完全按照市场化、商业化方式运作，自主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业和农村经济的贷款要有一定比例。

二是农村信用社的功能和性质不够明断。长期来农村信用社合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质体现不多。至于它是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一段时期以来，一直争论很大。然而，由于农业银行等商业银行大幅收缩在农村的业务，农信社目前在农村金融实践中的基础地位和“主力军”作用是无庸置疑的。至2003年6月末，全国农信社有法人机构37909个，职工62.8万人，居农村之首。各项存款余额22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%；各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款余额的10.8%；农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8%；其中农户贷款余额5552亿元，农户贷款中农户小额信用贷款1141亿元，农户联保贷款458亿元；农业贷款比重由1996年的23%增加到现在的43%。农信社农户贷款占全部金融机构农户贷款的95%以上(杨少俊2001)。农村信用社的功能和性质定位的改革，应因地制宜、分类指导、不能搞“一刀切”。农村信用社应进一步提高防范风险和支农服务水平，重点放在农户生产经营的资金支持上。然而，农业、农村、农民的发展需要有合作金融机构的支持则是肯定的，现在的任务应是，创造宏观和微观条件，鼓励建立、发育和壮大真正意义上的合作金融组织为“三农”服务。

三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。邮政储蓄机构是分流农村资金铁主要渠道。2001年该系统存款余额5911亿元，其中在县及县以下吸收3781亿元，直接流出农村。另外，国有商业银行吸储流出农村的资金也在2000-3000亿元(杨少俊)。这些数据也在一定程度上印证了一种对农村资金流失情况的估计，即每年邮政储蓄从农村吸取走1000亿元以上的资金。韩俊认为，目前农村金融机构的农户贷款覆盖面仅为25%，农户贷款难问题依然严峻。

要解决上述问题，重点要建立农村资金不流失的机制。降低邮政储蓄转存中央银行利率，并将从农村吸收的资金全部返还农村，其他各类银行从农村吸收的资金应规定一定比例用于农村，农等价农村吸储资金原则上也应绝大部分或全部用于农村。在进一步整顿、规范和监督的前提下，农村信用社贷款利率可以先行放开。

四是忽视对非正规金融机构的引导、监督和促进其健康发展。重构农村金融体系的重要原则之一是融资供求功能匹配，培育新型金融组织。我国非正规金融机构发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。因此，在合理划分正规金融机构职能分工的基础上，应规范和培育民间机构，包括现有非正规机构的发展，以形成良性竞争的局面。这样做，将有利于实现农村金融服务体系的完整化和多元化。

促进非正规金融机构的健康成长，首先是要让它们从“地下”走到“地面”上来，要区别情况，分别处理。首先应对这类机构的组织形式、财务制度、经营业务范围、进入和退出金融活动，分门别类地制定出标准明确的法规和监管制度。注意要适度放宽金融市场的准入条件。然后，对它们进行审核。凡是产权明确、具备金融资金额度、有合格业务经营人才、经营范围合理、符合法规和条例标准的，给予其合法身份。并根据不同性质的各类金融机构采用不同的监管手段进行监督和审计。

同样，对正规金融机构而言，除了需要制定和修订相应的制度和法规以外，有关管理部门的管理监督和审计也急待加强。

五是各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平极需进一步提高。这是一个与农村金融体系这一宏观问题相关的微观问题，然而，也是一个急待解决的紧迫挑战。尤其我们现已加入WTO，外资金融机构的进入对我国金融机构已出现并将会继续形成冲击。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。将来还会遭遇客户资源、人才、中间业务、传统存贷业务、新兴电子商务、个性化新兴零售业务和服务手段等市场方面中外各类金融机构间的竞争。要应对上述挑战，农村金融机构加强竞争意识，实施体制、机制方面的改革和能力素质方面的提高则是当务之急。

二、农村信用社的改革和发展

农村金融体系的进一步改革，有赖于对现有农村信用社的改革重组。目前农村信用社的突出问题是职能定位不清、产权虚置和内部管理机制残缺。因此农村信用社的改革与发展应从这两个方面着手进行。

（一）农村信用社的职能定位和产权制度改革

考虑农村信用社的改革和发展思路问题的根本出发点和落脚点应是正视我国农村现实，根据我国国情和农村金融服务的需求，改造现有的农村信用社。同时要制定规范，开放金融市场，培育大批名融其实的新的合作性农村信用社，以建立起一个多元化、功能和机构布局合理的农村金融体系。

我国建国后成立的农村信用社多是以行政指令组合而成的名义上的合作组织，不符合“自愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范，经历了多次整顿、改革，现在合作金融的基本属性已经所剩无几。然而，这并不等于说我国不需要合作制农村信用社，或国际规范的农村信用社在我国无法生存。国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不可或缺的生气勃勃的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的突间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。今天，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织。同时，对现有农村信用社也应区别情况进行可行的合理的改造。

现有农村信用社的改革和发展，原则上应根据我国不同地区经济发展水平和农村信用社自身的经济实力考虑其可能的发展方式。为此，央行应制定相关的转制标准以规范其改制。一般来说，在经济发展水平较高的地区，农村信用社实力较强。把这些现有的信用社进行重组，取消信用社两级法人制度，将若干经济、金融发展水平相近的信用社合并组建，转变为地域性农村商业银行，实行股份制改造，与目前我国大中城市的城市商业银行的改造类似，可能是一种可行和合理的选择。

对广大经济发展水平一般的农村地区而言，如农村信用社实力较强，可参考上述经济发达地区的做法，按照自愿选择的原则，重组为商业银行。一些信用社如愿意转化为互助性信用社，也是可行的，但更多的可以改组成股份合作制的信用社。股份合作制信用社应是农村居民和农村个体、私营企业按照协议，自愿入股组织成的信用社，基本上实行民主管理，按股分红，追求赢利和为社员服务并举。

贫困地区的信用社的业务工作主要应是支持农民的生产经营活动和脱贫缓贫工作，带有政策性业务成分。因此，它们的可能出路可以是：转变成股份合作制信用社或互助式信用社或转制成国家政策性银行农发行的基层网点机构。当然这样做的前提之一是农发行的业务范围应将国家长期、短期和扶贫等政策性业务完全担当起来。

这里需要指出的是，以上这些改革设想并不否定或排斥各地根据当地实际已推出或计划试行的种种改革尝试。我认为，只要对服务“三农”，尤其是服务于农户有利，同时又不会带来不可控的金融风险和社会不稳定，那么各种形式的金融和产权制度改革尝试都会利大于弊，都应允许进行。

除了以上这些改组改革的设想，借鉴国际经验，我国也完全可能发展一批名副其实的新的互助式农村信用合作社。按照规范的合作制原则在广大农村地区，尤其是在欠发达地区和贫因地区，由这样一批真正意义的互助性农村信用社填补由于国有银行收缩和现有农村信用社改革、撤并造成的金融服务空白和断层，是完全必要的、可能的。

然而，这样做的前提是应具备必要的宏观政策和微观治理条件，并应在总结试点的基础上，逐步推开。在目前，可考虑尽快研究制定《合作金融法》，如条件还不成熟，可先出台有关的试行条例，使我国的合作金融在产权、机制、运作等方面有章可循。其次则要采取措施保证其在正确的轨道和方向上运行。

（二）农村信用社的内部管理机制的完善

我国农村信用社比较普遍地存在两个问题：一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款率高，蕴藏较大的金融风险。二是多数信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在中西部地区，普遍存在的问题还有农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款。以上这些突出问题形成了一种“吸收存款——贷款沉淀和亏损及耗费占用——再吸储和人行再贷款补充”的恶性循环。

形成这些问题的主要原因有四条：一是产权主体虚置。农村信用社产权含混不清的状况导致法人治理中权力义务责任的严重失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职务、粗放经营、滥用职工、加重农民负担、占挪资金、奢华消费等等。二是“铁饭碗”、“大锅饭”的体制和分配机制。能进不能出、能上不能下和平均主义的制度，使干部、员工不思进取、亏公不亏私，严重缺乏责任感、危机感和改革进取心。三是业务素质普遍偏低。相对于其他银行金融机构，农村信用社的员工的文化程度、专业技术水平、业务能力差，且观念保守、知识老化。四是内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、运作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度的存在漏洞。

针对目前农村信用社这种产权主体一时无法到位，经营管理者的责权利不对称情况和上述所列问题，应通过对其的权力约束和激励机制，加强内部风险防范和外部监管制度，以及选人用人机制等予以改善。要切实加强队伍建设，实行全员劳动合同制，推行绩效工资制，加大对员工的培训力度，完善人才引进机制，健全人才竞争机制。要建立健全和切实贯彻一整套内部控制管理办法，切实落实停止占用信贷资金儿存款及贯彻节约费用的规定。切实实行查案追责的有关规定和新老不良贷款划开，分账管理的制度。

(三)、对新出台的《深化农村信用社改革试点方案》的思考

2003年下半年国务院新出台了《深化农村信用社改革试点方案》，并确定改革率先在江苏、浙江、贵州、江西、陕西、吉林、山东、重庆8省(市)进行。此次农信社改革从管理体制、产权制度、政策扶持和经营机制等方面提出了具体措施。

信用社改革的方案

 国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知国发（2003）15号提出：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革。其原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，使信用社真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导的原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等多种产权制度；四是按照权、责、利相结合的原则充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社风险防范和处置责任。

试点省份的成功经验

 一是新的监督管理体制基本形成，有关方面的责任得到落实；二是农村信用社支农资金实力明显增强，支农服务工作进一步加强；三是农村信用社历史包袱得到初步化解，经营状况开始好转；四是信用社产权制度改革已经开始起步。

改革中应重点解决的问题

这一改革新方案充分考虑了我国是个地区经济发展很不平衡的农业大国的现状，并吸取了江苏、浙江等地农信社改革的经验，改变了过去时常发生的“大一统”的思维定式，贯彻了“实事求是、因地制宜、因社制宜、分类指导”的方针。该方案是国家对农村信用社改革的指导思想，即“明晰产权关系，转换经营机制，消化历史包袱，国家适当扶植，地方政府支持”的具体体现。

方案提出农信社体制模式改革的多样性原则。根据当地经济发展状况、农信社的实力和意愿等因素，农信社可以试行股份制商业银行或股份合作制银行；可以将农信社改制为一级法人制信用社，也可以继续保留原有两级法人体制。8省(市)将组建农村商业银行或合作银行30家左右，有30%以上的县(市)将以县(市)为单位统一法人。

方案正式提出股份合作制金融机构的概念。吸收了股份制产权明晰、追求利润的特点，并保留了合作制“自愿、互助、民主和保护会员利益”的根本，以保证农信社不背离服务“三农”的宗旨。

方案正式提出解决农信社历史包袱的政策途径的意见，同时要求做到“花钱买机制”。国家给予部分农信社保值储蓄利息贴补，并给予税收优惠。对8省(市)农信社将给予380亿元资金扶持，包括央行专项票据和专项借款，以对农信社的不良资产进行弥补或置换。在国家和地方政府政策扶植的基础上，转换经营机制，完善法人治理，使农信社实现“自主经营、自我约束、自担风险、自我发展”。

方案扩大了农信社改革试点的区域范围。各类试点在我国东部经济发达地区、中部经济发展一般地区和西部贫困地区分别展开，而过去的试点主要集中在东部，不具备普遍性。扩大试点是为寻求和尝试农信社适应当地实际的更多样性的发展模式。

方案在利率政策上有了一定的灵活和松动。贷款利率可在基准贷款利率的1-2倍范围内浮动。然而对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮（不超过1.2倍），对受灾地区的农户贷款可适当下浮。笔者认为，目前政策规定的灵活性并不够，还有待进一步的放开搞活。

方案要求各地省级政府负责本省农信社的管理工作，承担农信社今后的风险管理，认为这将有利于调动当地政府的积极性并能实行有效的监管。8省(市)均计划建立省联社，实现指导本地区农信社加强自律性管理。不过，如何处理农信社与地方政府间的关系，历来是个值得研究和解决的问题。在省级政府提供政策环境的同时，如何避免行政干预是问题的难点所在。

（四）当前应注意的几项政策措施

1、农信社的改革应注重商业金融与合作金融并重。

农村信用社的改革不能简单化，不应只归结于合作制与商业化的选择问题。合作金融机构在当今世界，实际上就是一个内部合作制与外部市场化的结合体，有的合作机构内部也演变成了股份合作制。国外合作金融制度的发展证明了这一点。但是，资金互助、出入自由、利润返还、民主管理等合作原则的基本精神仍在。

从我国自己的经验看现在也有类似的试点。农信社商业金融的试点现有江苏三市的改革实践。另外，从浙江宁波鄞州农村合作银行的产权组成和治理结构及利益分配看，应视为股份合作制性质的银行。这种金融制度是从传统的合作金融制度发展演变而来的。

2、有效协调对农信社的监管

过去，对农信社的监管职责在中央银行，后转为银监会为主。现在，在试点地区监管职能则变成了银行业监督管理机构(银监会系统)、中央银行(人民银行系统)和省农信社系统。实际上，无论何种监管模式都有利弊得失。现在实行多家监督管理尤其需要协调和效率，应注意及时通报、共享信息和能有效处置问题。

3、激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场

目前在中国农村金融领域，应该说竞争局面基本没有形成，农村金融体系的发育程度不高。在当前农村市场利益比较低下，金融机构不愿进入，而原有金融机构却想退出的情况下，政府出台税收等优惠政策措施，激励和促进更多金融机构进入和保护农村金融市场是十分必要的。可以参考其他国家实行的社区再投资法等做法，增加支农资金的投入。例如泰国中央银行1984年就规定各商业银行投入农业部门的贷款不得低于11%。这样做的结果促进了竞争性农村金融市场的发育，也保证了农业投入的持续增长。美国也有相似的规定，并且，允许商业银行委托其他金融机构代理，以完成分配给自己而自己又不愿或不能完成的配额。此外，应积极探索新的农村金融组织形式。

必须清醒的看到，迄今为止，我国农村金融体系的改革和健全还远没有完成。农村信用社的改革只是整个农村金融体系改革的一部分，即使《深化农村信用社改革试点方案》得以贯彻实施，农村金融体系改革仍然任重而道远。

参 考 文 献

 

 杜晓山：《农村金融体系框架、农村信用社改革和小额信贷》，《中国农村经济》2002年第8期

王自力：“试论农村金融改革的新思路”，金融时报2002.2.11

杨家才：“当前农村信用社经营管理的若干问题”，金融时报2002.3.11

杨少俊：“深化农村金融改革，改进农村金融服务”文稿2002.3

孙宗宽：“做出支农大文章”，金融时报2002.1.22

韩俊：“推进农村金融体制的整体改革”，《中国金融》2003年第17期

赵晓强：《五大突破农信社改革重获新生》经济日报，2003.6.17

艾芳等：“农信社改革试点全面铺开”经济日报，2003.12.31