对农村信用社实行县（市）为单位统一法人改革的实践与探讨

一、农村信用社改革发展的简要回顾

二、农村信用社实行县联社统一法人改革的政策依据

三、农村信用社实行县联社统一法人模式的基本要求

四、农村信用社实行二级法人与实行县联社统一法人的区别

五、农村信用社实行县联社统一法人后的优越性

六、县联社统一法人改革存在的缺陷

七、县联社统一法人不是农村信用社改革的终点

八、农村信用社改革的现实选择

内 容 摘 要

摘 要：随着农村信用社体制改革的不断深入，大部分信用社选择了县联

社统一法人的产权模式。本文就县联社统一法人改革的政策依据，基本要求，

信用社实行二级法人与县联社一级法人的区别，以及改革后农村信用社的优越

性和存在的缺陷进行了分析和阐述。

关键词：农村信用社；统一法人；体制改革；实践与体会

对农村信用社实行县联社

统一法人改革的实践与体会

随着农村信用社体制改革的不断深入，实行以县（市）为单位统一法人（以下简称县联社统一法人）改革的基本完成，各联社相继召开创立大会，举行开业挂牌仪式，社会各界在关心支持信用社改革发展的同时，也不同程度地对农村信用社近期的改革操作产生了一些疑惑。已成立50多年的农村信用社怎么又重新挂起了牌子，信用社服务“三农”的宗旨是否要变，县联社与信用社是什么关系，信用社实行二级法人与县联社统一法人有何区别等一系列问题相继提了出来。本文以朔州市朔城区农村信用合作联社为例，就农村信用社体制改革的一些政策依据，以及笔者在实践中的认识和体会摘录在一起，与读者共勉，但愿起到释疑解惑的作用。

一、农村信用社改革发展的简要回顾

朔城区从1952年成立的第一家信用社----峙峪信用社算起，已经历了55年的风雨历程。50多年来，农村信用社按照社员入股组成，由社员民主管理，主要为社员服务的办社宗旨，在党和政府的领导下，各项业务飞速发展，服务水平不断提高，经营状况逐渐好转，综合实力明显增强，社会地位日益提升。但是，由于种种原因，农村信用社在产权关系，自身建设，经营管理，服务“三农”，风险防范等方面，还存在许多矛盾和问题。特别是在管理体制方面，先后经历了由人民公社、农业银行、人民银行、农金体改办、银监会等部门的相继交错领导和管理，信用社的组织形式已基本背离了社员入股的初衷，民主管理从内容到形式已基本名存实亡，主要为社员服务的宗旨体现的不够明显。改来改去，在产权归属，管理体制和风险防范等方面，仍没有取得根本性的突破。有句名言戏称农村信用社是“下面儿孙满堂，上面没爹没娘”这也确是过去农村信用社管理体制的真实写照。

二、农村信用社实行县联社统一法人改革的政策依据

50多年来，党和国家始终关注着农村信用社的改革和发展，围绕农村信用社产权制度、管理体制和风险防范等方面存在的问题，在大量调研，科学论证，不断探索，精心策划，试点成功的基础上，于2003年对农村信用社的改革提出了：“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求。明确农村信用社深化改革要重点解决的两个问题，一是以法人为单位，改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。二是改革农村信用社的管理体制，将农村信用社的管理交由地方政府负责。

（一）农村信用社的三种产权形式。改革农村信用社的产权制度，主要按照股权结构多样化，投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行了不同产权形式的试点。有条件的地区进行了股份制改造；暂不具备条件的地区，比照股份制的原则和做法，实行了股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，进一步完善了合作制。朔城区农村信用合作联社就是比照股份制的原则和做法，选择了股份合作制的产权形式。

（二）农村信用社的四种组织形式。农村信用社产权制度改革的主要组织形式有以下四种。一是组建股份制的农村商业银行。二是在合作制的基础上，借鉴吸收股份制运作机制，组建农村合作银行。三是以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。四是在完善合作制的基础上，继续实行乡（镇）信用社和县（市）联社各为法人的体制。朔城区农村信用合作联社就是在全区选择了县联社统一法人的组织形式。

（三）地方政府负责的总体要求。按照国务院要求，省级人民政府全面承担对农村信用社的管理和风险处置责任。通过省联社负责，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不得把对农村信用社的管理权下放到市、县、乡政府。各级地方政府在信用社风险防范和清收旧贷、打击逃废债，维护农村信用环境等工作中，发挥积极的作用，共同营造农村信用社发展的良好环境，维护农村金融稳定。

三、农村信用社实行县联社统一法人模式的基本要求

农村信用社实行县联社统一法人改革，就是取消现行的各乡（镇）信用社法人资格，以县（市）为法人单位组建农村信用合作联社，将各乡（镇）信用社转变为县（市）联社的分支机构。

（一）设立条件。以县（市）为单位将原来农村信用社和县（市）联社各为法人改为县联社统一法人的具体条件是：全辖农村信用社统算，账面资能抵债；基层农村信用社自愿；县（市）联社有较强的管理能力；统一法人后股本金达到1000万元以上，并使核心资本充足率在任何时点不低于2%。

（二）股权设置。统一法人农村信用社可根据自然人和法人两种类型，设立资格股，也可在资格股的基础上增设投资股。资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金，是社员获得信用社优先和优惠服务的前提。投资股是由社员中有实力的各类经济组织，个人投资大户形成的股份。在表决时，资格股实行“一人一票”，投资股根据股权大小确定票权。

（三）股权结构。自然人（包括职工）资格股最低1000元，法人资格股最低10000元，投资股额度由投资人自己决定。单个自然人投资最高不超过股本总额的5‰，职工股总额不超过股本总额的25%，自然人股总额不得少于总股本的50%，单个法人投资最多不超过股本总额的5%。

（四）法人治理结构。县联社统一法人农村信用社的最高权力机构是社员代表大会，社员代表由入股社员选举产生。以县联社为单位设立理事会、监事会和经营管理层，理事长和监事长由社员代表大会选举产生，经营主任由理事会聘任，实行三权分离，确立决策、执行和监督相互制衡的运行机制。

（五）服务方向。农村信用社是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其它经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构。服务对象是农民，服务区域是农村，服务目标是促进三农经济发展。

四、农村信用社实行二级法人与实行县联社统一法人的区别

一是法人主体发生了变化。二级法人是指乡（镇）信用社和县联社分别为各自独立的法人主体，承担的民事责任是相对独立的。而实行县联社统一法人后，取消了乡（镇）信用社的法人主体，只保留县联社为独立的法人资格。乡（镇）信用社转变为县联社的分支机构。

二是隶属关系发生了变化。实行二级法人时期，乡（镇）信用社与县联社分别为各自相对独立的法人主体，信用社作为县联社的一名社员，通过向县联社入股，形成了一个信用合作联合体，信用社按规定向县联社上缴管理费，同时接受县联社的管理、协调、指导和服务。而实行县联社统一法人后，乡（镇）信用社与县联社变成了一个统一的经营主体，乡（镇）信用社作县联社的分支机构，在县联社的统一领导下，开展统一的经营活动。

三是经营方式发生了变化。实行二级法人时期的乡（镇）信用社和县联社分别为各自独立的经营主体，各自按照“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的经营原则，开展独立的经营活动。实行县联社统一法人后，乡（镇）信用社变成了在县联社“授权经营，分级核算，单独考核”的分支机构，必须以县联社为单位统一对外开展经营活动。

四是风险责任发生了变化。实行二级法人时的风险，由乡（镇）信用社和县联社各自分别承担。乡（镇）信用社自身实力弱小，很难承担全部风险责任。县联社统一法人后，全县信用社变成了一个统一的经营主体，风险责任由县联社代表全县信用社统一承担，具备了较强的抗风险能力。

五是分配方式发生了变化。实行二级法人时期，信用社与县联社相互之间，分别独立核算，各自进行利润分配。极少数发达地区信用社发展较快，创造利润较多，而大多数信用社受自然条件等因素影响，业务发展较慢，经营举步维艰，有的信用社存在资不抵债的情况，影响支农作用的发挥。而统一法人后，以县联社为单位变成了统一的经营整体，经营统一规划、资金统一调配、账务统一核算、利润统一分配，体现了统一法人的优越性。

五、农村信用社实行县联社统一法人后的优越性

（一）产权关系进一步明晰。按照谁出资、谁管理、谁负责的原则，县联社统一法人后，股金作为信用社的基本产权得到了进一步明晰，入股金额的起点大幅提高，入股对象范围进一步拓宽，股权设置有了明显变化，在设立资格股的基础上，首次增设了投资股。入股社员享有投票权和分红权，资格股实行一人一票，投资股每增加一定额度就相应增加一个投票权。资格股可以转让，三年之后方可退股。投资股则只能转让，不能退股。每位入股社员有权参与信用社的经营，享受信用社提供的服务，但同时也承担信用社的风险和亏损责任，达到权利与责任的相互对等。

（二）法人治理结构进一步完善。一是县联社统一法人后，以县联社为单位建立健全了社员大会、理事会、监事会机构，明确了各自的职责，规范了议事规程，建立了决策、执行和监督相互制衡的运行机制。实行了理事长和经营主任的分设，理事长为法人代表，主任由理事会聘任，在理事会授权范围内开展经营活动，并实行任期目标责任制。二是县联社统一法人后，信用社经营风险由投资人和法人机构共同承担。理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也要对决策失误造成的经济损失承担直接责任。

（三）内部控制机制进一步健全。县联社统一法人后，按照“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”的原则，合理设立了各项管理和业务工作权责，建立了科学的内部授权授信，内审、信贷、财务、管理、劳动用工和薪酬分配等配套制度，切实转换了内控机制。

（四）经营机制进一步转换。县联社统一法人后，按照“自主经营，自我约束，自我发展，自担风险”的原则，建立健全了信用社激励和约束机制。通过精简机构，压缩人员，减少成本，降低不良贷款，扭亏增盈，防范和控制新的风险，促进了信用社的又好又快发展。

（五）服务功能进一步完善。随着“三农”经济的不断发展，客户对信用社的要求不断提高。县联社统一法人后，信用社能够从农民和农村经济发展的实际需要出发，立足农村和社区，统筹安排，合理调配，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，完善服务功能，不断增加农民需要的金融业务品种。

（六）政策扶持进一步到位。国家对农村信用社改革的政策扶持主要有财政补贴、资金扶持、税收优惠等几个方面。一是对农村信用社1994年至1997年期间，因执行国家宏观政策开办保值储蓄多支付保值贴补息而造成的亏损，给予了适当补贴；二是按照信用社2002年末实际资不抵债数额的50%，由中国人民银行安排专项票据给予资金支持；三是对中西部改革试点信用社一律暂免征收企业所得税，对其它改革试点信用社减半征收企业所得税。对所有改革信用社的营业税按3%的税率征收；四是利率政策进一步灵活，允许信用社在贷款基准利率的基础上，在规定的范围内，灵活浮动，对抑制民间借贷起到了积极的作用。

（七）三方责任进一步明确。一是银行业监督管理部门集中精力，依法行使对农村信用社的金融监管，对信用社的业务经营、风险防范、内控机制、服务功能、案件防范等方面实行有效监督指导。督促信用社改进支农服务方式，提高支农服务水平。二是省级人民政府在尊重农村信用社法人地位和自主权，不干预信用社具体经营决策的前提下，通过省联社负责，加强对农村信用社的管理与服务，不得把对信用社的管理权层层下放给市、县、乡政府。三是农村信用社作为企业法人，实行自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的经营原则，依法开展经营活动。从而形成国家宏观调控，加强监管，省级政府依法管理，落实责任，农村信用社自我约束，自担风险的监督管理体制。

六、县联社统一法人改革存在的缺陷

农村信用社由二级法人体制向一级法人体制的改革，虽然取得了阶段性成果，但仍面临着一些不足和缺陷亟待解决。

（一）两种产权模式混存，产权关系有待于彻底明晰。县联社统一法人改革，选择了股份合作制的产权形式。合作制是劳动者的合作，它要求的是提供服务，不以营利为目的。股份制是资本的合作，他要求的是资本增值，追求的是利润最大化。合作制的股金是入社门票，实行的是一人一票制，股份制的股金是资本，按照股权大小确定票权，由于两种产权形式的目的和要求不同，造成了县联社一级法人在明晰产权关系过程中的左右为难。

（二）“三会”设置流于形式，制衡机制难以正常运行。县联社统一法人体制下，在“三会”设置，“三权”分离方面尽管取得了明显成效，但由于县联社党委书记与理事长一人双挑，法人治理结构存在明显的行政管理模式色彩，理事长一人说了算，经营班子只能围着理事长转，入股社员实际上没有较多的发言权和决策权，而监事会又没有日常办事机构，只有监事长跳“独角舞”，“三会”设置明显流于形式，相互制衡机制难以正常运行。

（三）利益冲突较为明显，服务宗旨无力体现。由于县联社统一法人选择了股份合作制的产权形式，虽然首次引入投资股，但这些投资股主要是信用社内部职工和贷款大户的投资，信用社职工关心的是自身效益，工资收入和股金红利，投资大户关心的是贷款方便。信用社只能转变经营观念，片面追求利润目标，而绝大多数入股社员要求的优先优惠服务将无力体现。

（四）三农贷款难度凸显，亟待进一步解决。国家尽管对县联社统一法人的服务方向做出了明确规定，要求面向“三农”，服务“三农”。但县联社统一法人后，由于经营决策权力进一步向县联社集中，监督考核指标统一核算，县联社从自身效益和安全防范考虑，必将进一步整合基层资源，边远地区的低效网点无疑是撤并的对象，由于服务盲区的扩大，对普通老百姓的服务必将继续弱化，农民贷款难问题必将进一步凸显，亟待在今后的改革中进一步解决。

七、县联社统一法人不是农村信用社改革的终点

在本次深化农村信用社体制改革过程中，虽然大多数农村信用社选择了股份合作制的产权模式和县联社统一法人的组织形式，在产权关系和管理体制等方面取得了重大突破。但随着农村经济的快速发展，必将对农村信用社提出更高的要求。党的十七大报告中明确指出：“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。加强和改进金融监管，防范和化解金融风险。提高银行业、证券业、保险业竞争力”这无疑给今后农村信用社的深化改革指明了方向。国务院在《深化农村信用社改革试点方案》中也提出了农村信用社改革的总体目标，在经济比较发达，城乡一体化程度较高，信用社资产规模较大，且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构，并且提出了设立银行机构的具体条件。由此可见，县联社统一法人改革不是农村信用社改革的终点，以省为单位，组建全省为统一法人的农村合作银行或农村商业银行是农村信用社改革和发展的方向。

八、农村信用社改革的现实选择

笔者认为，农村信用社体制改革应该选择股份制的产权模式和省联社统一法人的组织形式。

（一）股份制产权模式 ，能够确立社员大会的最高权力机构地位，重新塑造信用社资产的终极所有者，明确社员代表的职权。

（二）股份制的产权模式，能够按照股权结构多样化，投资主体多元化的要求，积极吸收农村个体户、私营业主、企业法人等有能力参与信用社管理的投资人入股，提高农信社的决策和管理能力，优化和调整信用社股权结构。

（三）省联社统一法人的组织形式，能够摆脱地方政府的行政干预，确保农信社依章行事，确保在法律框架内进行各种经营活动，确保理事会、经营管理机构与监事会职能的正常履行。

参 考 文 献

参考文献：

（1）2003：《深化农村信用社改革试点工作手册》，中国金融出版社

（2）2004：《深化农村信用社改革试点文件汇编》，中国金融出版社

（3）2004：《农村信用社改革知识问答》，中国金融出版社

（4）2003：《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，国发[2003]15号

（5）2004：《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，国办发[2004]66号

（6）2004：《国务院办公厅转发银监会 人民银行关于明确对

农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》，国办发[2004]48号

（7）2004：《中国银行业监督管理委员会关于印发〈关于规

范向农村合作金融机构入股的若干意见〉的通知》，银监发[2004]23号

（8）2003：《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以

县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，银监发[2003]12号