对中国农村金融改革的基本经验与发展问题的思考

一、30年转型进程：一个简要回顾

1.所有权和控制权的最初分离：行社合一

2.控制权向所有权的第一次不成功靠拢：1982年改革

3.控制权向行政当局的转移:1993-1996年改革

4.地方主导和纵向集中：2003年改革

5.农行银行改革模式的争论：2004－2008年改革

二、对1996－2007年以信用社为主体的农村金融改革的基本评价

1.改革的阶段目标与总体目标的关系

2.改革推动方式

3.合作制与社区性的价值取向问题

三、农村金融制度变迁的基本逻辑

1.农村金融改革改革的方法论：动态和全局观点

2.农村金融改革的需求与供给

3.农村金融供给结构的三步走渐进式方略

4.农村金融改革中的配套关系处理关系

内 容 摘 要

毛泽东同志在1927年撰写的《湖南农民运动考察报告》中指出，“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确实是农民所需要的。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削，他们很迫切地要解决这三个问题。”时距1927年已过80年，中国农民，特别是欠发达地区以种植、养殖为主业的农民，仍然迫切需要解决借贷层面的种种问题。这不能不说是中国农村金融演进乃至协调发展的一大难题，也是当前社会主义新农村建设必须跨越的障碍。

因此，有必要对整个农村金融体系30年转型作一理论回顾，找出其中的内在因素，确定今后改革的合理基点。

对中国农村金融改革的基本经验与发展问题的思考

一、30年转型进程: 一个简要回顾

所有权和控制权的最初分离: 行社合一

农村金融最初的改革启动于1977年,国务院在<关于整顿和加强银行工作的几项规定>中指出,信用社是集体金融组织,又是国家银行在农村的基层机构；并规定在既有银行营业所，又是信用社的地方实行了所社合署办公的政策，采取一套人马、两块牌子、两本账的经营方式。当时的国家银行仅指人民银行，因此人民银行与农村信用社是合一的。1979年3月国务院恢复农业银行后，农村信用社是合一的。1979年3月国务院恢复农业银行后，农村信用社顺理成章地成为农业银行的基层机构。

这一阶段的农村信用社体制出现了所有权和控制权分离的特有制度状况，在所有权属于农民集体所有的基础上，控制权事实上由国家银行（最初是人民银行，其后是农业银行）掌握。农村信用社既是集体金融机构，又是国家银行的基层机构，必然造成两个角色的冲突。控制权决定了机构的最终经营行为，农村信用社必然放弃民间信贷信贷职能，转变为农业银行分支机构，而农民“钱米借贷”问题也就因信用社民间借贷职能无法完善履行而得不到妥善解决。

（二）控制权向所有权的第一次不成功靠拢：1982年改革

1982年10月，农业银行初步认识到信用社所有权和控制权分离是信用社不能有效发挥集体金融组织作用的根本原因，必须改革信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构的体制。同年的中共中央和国务院农村工作会议肯定了信用社的合作金融组织性质，控制权应逐步分散给群众，即向所有权回归。其具体操作办法是，信用社与农业银行在经营、核算和业务上独立，农行负责对信用社的方针政策领导，但信用社不是农行的基层机构，以此实现信用社支持农村双包户、专业户的发展。

问题随之出现，从80年代到90年代前期，信用社的管理依然听命于国家银行，信用社与农户并未形成利益共同体，业务也没有与农户的生产活动密切结合，合作金融的性质还没有完成确立。

（三）控制权向行政当局的转移：1993－1996年改革

从1993年的《国务院关于金融体制改革的决定》到1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村金融体制按照政策性和合作制的逻辑开始重新塑造。

1993年的改革着重于机构框架的建立。其中，政策性金融的标志是组建中国农业银行，由其承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，并代理财政支农资金的拨付及监督作用。使用金融的设计思想在于有步骤地组建农村合作银行。第一步是把农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。第二步是在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。此外，1993年的框架设计中对农村合作基金会金互助组织。对当时已办理存、放款业务的合作基金会，经整顿验收合格后，可转变为农村信用合作社。

1996年的改革实际上是1993年框架的具体实施，目的是纠正农村金融偏离农民和农业的方向。截至1996年底，全国农村信用社系统的农业贷款和包括乡镇企业贷款在内的非农业贷款占比分别人23.5%和76.5%，农户贷款难问题比较突出，且信用社亏损面接近45%。但是，从1996年到2003年，农村合作金融制度依然没有在实质上加以确立，农村合作金融形式上的主导权由国家银行转移到中央银行，但事实上的主导权转移到了地方政府。在行政主导的改革模式下，农户贷款难和农村金融机构高风险问题并未得到解决，信贷投向依然主要集中在农村企业并由此带来较大风险，随着农村政策性金融的萎缩、国有银行退出农村地区和邮政储蓄的只存不贷，导致合作金融机构事实上成为农村金融的主力军，但其财务状况却意味着农村金融组织濒临破产。

（四）地方主导和纵向集中：2003年的改革

体制上事实上的地方主导，加上农村集体企业产权改革和1998年之后的通货紧缩冲击，而2003年改革前夕，除上海市外，农村信用社处于全行业亏损状态。2003年5月，为挽救处于危机中的农村金融体系，国家再度出台农村信用社改革举措——值得注意的是，此时的农村信用合作社已经改称为农村信用社，合作金融似乎在事实上走向穷途末路。改革从八省试点到全国推广，基本遵循了三条基本道路：第一，组建省联社并增资扩股;第二,中央银行以发行票据方式兑付信用社50%的历史包袱;第三,中央银行以利率市场化形式大信用社利差收入.三条道路均意味着财务状况的改善:第一条道路意味着资本金规模的提高,第二条道路意味着不良资产的减少,而第二条道路则意味着收入流的上升.但是,由此带来的问题也是显而易见的.首先,资本的注入在各地信用社带有债权性质,真正的民主管理或法人治理在短期内很难建立.其次,这实际上是一种把权利和责任都交给地方政策的政策设计,虽然有利于降低地方干预的道德风险,但省联社的组建在事实上与农户的关系可能渐行渐远.最后,财务状况的好转建立在政策补贴和垄断定价的基础上,且在商业化动机下农村信用社的贷存比处于下降态势,即农村金融改革的初始动机——即提高农户的信贷可得性，与改善农村金融机构的财务状况之间存在现实冲突。

（五）农业银行改革模式的争论：2004－2008年改革

对农村金融而言，2004年开始的关于农业银行改革方向的争论将决定今后10年农村金融制度的基本格局。一种观点认为，延续1997年第一次中央金融工作会议对国有银行改革基本方略的认识，农业银行应该实施城市化和标准意义上的股份制改革，在具体操作上实际上应实施减员增效。另一种观点认为，农业银行改革应延续1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》思路，把农业银行改革作为横跨农村金融和国有制改革的决定》思路，把农业银行改革作为横跨农村金融和国有银行改革的交叉领域。最终，2007年初召开的第三次中央金融工作会议决定了农业银行改革的基本方向——作为国有银行改革范畴，但发挥了其在“三农”领域的金融主渠道作用。2008年的十七届三中全会又再度确定了商业金融、合作金融和政策金融并举的农村金融发展思路，这实际上意味着中国农村金融改革的重点由农村信用社单一主线转向农村信用社和农业银行并举。

二、对1996——2007年以农村信用社为主体的农村金融改革的基本评价

（一）改革的阶段目标与总体目标的关系

一个好的阶段性改革目标至少应该满足以下三个条件：一是相关性，即阶段目标与总体目标间存在较大的相关性，或者是总体目标的组成部分；二是可操作性，即阶段性目标是一个时期内改革都存在通过相应的转型安排实现这一目标的现实性；可是可测性，即阶段性目标必然是可以通过若干定性或定量指标加以衡量的。问题在于，这一逻辑并非是完美无缺，农信社自身经营管理状态并非其支农效率的充分条件，相反，改革安排本身可能导致某些负面激励，以至于阶段性目标与总体目标之间出现路径上的偏差。

首先看相关性。如果我们进一步细节化分解农信社改革的若干目标进程可以发现，改革的阶段性目标首先应该是产权制度和监督管理体制的完善，以此形成治理结构完善的农村金融机构，最终使之成为服务于社区的地方性金融机构，才能真正实现促进农民增收，推动城乡协调发展。实际上在我国处于经济快速发展、农业产业化和农村城镇化时期，“三农”的定义是存在一定歧义的：什么是农业固然无可非议，但什么是农民，什么是农村经济在城市化进程中不可能做出准确的静态定义，因此，“社区”是最好的界定。因此，即使信用社改革的确以财务状况的好转为特征，但是如果偏离了农村金融效率提高、农村信用社法人治理结构完善的最终目标，那么阶段目标与总体目标的最终相关性就是值得怀疑的。

其次看可操作性。实际上，如果改革的阶段目标偏离总体目标，则其是否可操作本身已成为一个无须讨论的问题。但是，我们仅仅担心阶段目标出现异化，而不是全盘否定其与总体目标间的关系——农村信用社体系财务状况良好总比呆帐居高不下要强。在农村信用社改革中，所有者的改革激励呈现明显的地区差异——在东部的江浙地区，各类经济主体积极入股，并推动信用社向股份制商业银行或合作银行的方向发展；但是在中西部地区，行政推动的痕迹明显市场推动。一种观点认为，贫困地区的农户因知识，能力限制而不具备真正作为所有者参与金融机构监督管理的能力。但我们不能忽略的是，贫困地区的信用社经营者也恰恰同样受教育程度相对不高，因此，发达和欠发达地区的所有者－经营者、能力配比不会存在质的差别。只有政府真正成为农户的代言人，农户才能真正成为信用社的所有者。恰恰因为这一点很难，因而信用社改革才注定是一项长期的、艰巨的系统工程。

第三看可测性。在信用社改革时期，考虑到透明度、监管－被监管者距离等一系列因素，真正的可测性指标应该转化为财务公开程度、大户关联贷款比重、资格股东信贷可得性、高管人员聘用方式等定性指标和人均费用、资产费用率、社区信贷占比等定量指标。

从农村地区信贷可得性看，2001－2004年该省县域金融机构上存资金占各项存款总额的平均比例为33.34%。而同期全省县域金融机构农业贷款占各项贷款总额的平均比例为17.71%。2001－2004年全省域金融机构平均发放农业贷款额仅为同期各金融机构平均上存资金总额的三分之一。

总之，农村信用社财务状况的好转与农村金融状态的改善之间并不存在必然的相关性。真正的阶段性改革成果评估必然建立在信用社对所有者透明、行政当局保护并并支持中小农户股东的基础上才可能保持客观而公正、进而才可能对信用社经营者产生真正的正向激励。

（二）改革推动方式

剖析近几年的农村信用社改革从试点到推广的过程，我们发现改革并非真正的自下而上，而是遵循了一条自上而下与中间推动相结合的路径。

首先是自上而下。从改革的方案设计到试点省份动员，改革基本采取了从中央到省的信息释放与反馈方式。值得注意的是，随着管理权的下放，在当时业已存在的省联社，省信合办、省行业协会等三种模式的背景下，到2003年，试点八省在改革中统一提出了省联社模式，这是权力下放后公共选择的必然结果。

其次是中间推动。省联社作为金融机构将具备与中央银行、监管部门更好沟通的平台，信用社风险尽管随着本轮改革可望有所下降，但是农村地区经济基础的薄弱性和信用社经营管理能力的整体低下均不能保证今后信用社不出现局部金融风险，为此，省联社是承载风险、获得外部救助的最佳主体。此外，中间推动的另外一种形式是以信用社为主导、地方政府为辅助，依靠行政力量推动增资扩股。

（三）合作制与社区性的价值取向问题

2003年开始的农村信用社改革虽然采取了不一刀切、自主选择农村信用社组织形态的改革模式，但是体制抉择却是不容回避的问题。这是因为，体制抉择的核心价值判断是：改革的初衷是为了谁？在农村信用社是否有可能成为真正的“社区”金融机构；二是合作制或股份合作制是否仍然具有生存的空间。

首先，从价值判断出发，目前的农信社的“社区”性质是值得怀疑的。其次，诸多改革安排所导致的信用社经营方式已经不具备社区性质。第三，合作制与股份合作制的发展有赖于增量改革。

农村金融制度变迁的基本逻辑

农村金融改革的方法论：动态和全局观点

农村金融改革需要纠正两个基本方法论，一是静态的观点：只有不断向弱势群体提供金融扶持，金融发展和经济增长的不平衡问题才可能得到解决；二是局部的观点：保水于田是农村金融发展不可辩驳的基本真理，农村金融体系设计主要为了解决抽水机问题。

农村金融体系必须实行动态思考

在动态上，最关键的因素是土地收益，决定土地收益的是土地价格，而土地价格由资本密度决定。二是地价上涨所带来的抵押贷款增长，即金融资源投入总量的上升。

农村金融体系设计需要实行跨区域思考

在全局性上，农村传统农业劳动力向城市转移会带来对工业化进程收益的分享。我们相信，在逐步引进最终建立农村金融市场制度的大前提下，农村金融机构体系的完善和各种适用于各类农村经济主体及不同发展阶段农村地区的金融工具开发都是指日可待的。

农村金融改革的需求与供给

“三农”的动态正确性在于，其实际上提出了一种非农化思想，如果立足于农村经济，则最后的结果是农村城市化、农业产业化和农户工商化。这是农村经济发展与农村金融发展两条道路相吻合的必然后果。

农村金融供给结构的三步走进渐进式方略

正是基于上述需求，既然有理由认为非农化是农村金融发展的突破口和必要步骤，在供给结构上，我们有必要做出相应的调整。第一，城市化和农村地区的非农的非农企业发展是农村商业性金融发展的必要前提，既然农村经济的城市化发展和农户的非农化比例在未来将呈持续上升趋势，商业性金融而非合作金融必将成为衔接这一非农化经济发展趋势的主力军。第二，尽管随着农村信用社的增资扩股，农村金融机构在所有制上实现了多样化，但在治理主体上依然面临单一性的问题，即机构的实际控制者是各级政府。

短期：竞争与垄断的悖论是农村金融供给结构的最大扭曲，农业银行改革和村镇银行建设成为竞争的突破口

中国农村金融领域的一个基本问题是应该竞争的机构实行了垄断经营，应该进入自然垄断的机构却在实行竞争式经营。前者是已经在事实上实行了商业化的农村信用社。后者是本来应该具有自然垄断性质的产业银行或政策银行，其表现形式是，无论政策性银行还是国有独资商业银行都具有进入商业性、竞争性金融领域的冲动。

中期：治理主体的单一性是政策性、商业性和合作性农村金融机构面临困境的主要原因，引进“高质量的”所有者是第二个突破口。

通常，各方把农业发展银行、农业银行和农村信用社作为三种不同的金融机构，但其在治理上不存在本质差别差别——是隶属不同层级政府的官办金融形式。由于政府权力的垄断性，即使经历了农村信用社的增资扩股，我们认为依然存在两种低质量所有者倾向：一是“股权的债权化”，信用社股东不参与重大决策，不构成对管理的真实激励。二是“融资偏好”，相当多的所有者入股农村金融机构的目的是实现自我融资。上述两种所有者都是低质量的。

3,长期：合作金融组织只能自发形成，合作金融服务中介组织应该是第三个突破口

第一种形式是民间金融合作。民间投融资在很大程度上体现出合作制的特点，如东莞市厚街道的家具生产企业，这实际是一种自发的金融合作形式——在企业间，根据相互的信息透明度和依赖关系，形成资金余缺调剂关系。

第二种形式是担保合作。我们认为，合作会在某一类相互具有一定经济交易的群体间展开，由于，所谓“社区银行”并不是在某一个行政区划内存在，而是为一群具有经济交易关系的人提供金融服务。

农村金融改革中的配套关系处理问题

规模经济和范围经济成为农村金融组织发展的基本方向，这是符合正规金融机构抗风险需要的。但是，我们的监管体制、行业管理制度和内部人－外部人关系等配套制度建设显然滞后状态。从农村信用社改革的前瞻性角度出发，配套关系的处理应考虑以下可能性。

一是银监当局的合作金融监管部门应该彻底转换为“农村金融监管部”，这样才能真正监管所有在农村地区和城乡一体化地区的正规金融组织，其前提是放弃对正规农村金融组织中的“合作”奢望。

二是省联社的发展方向需要及规范与确定。就当前农信社发展现状看，随着行业管理划归省政府，省联社一旦成立就不可能成为过渡性机构，其在全省范围内对信用社风险和头寸实行管理。

三是中央银行支持改革应从票据转向注资加市场化重组。

参 考 文 献

[1]张建国．我国国有商业银行的发展趋势研究[J]．北京．金融论坛．2001．（5）

[2] 何苗．发展我国个人消费信贷的思考[J]．焦作：焦作工学院学报．2003(8)

[3] 李德．中国防范和化解金融风险的中长期策略[J]．北京：经济科学出版社．1999．（5）

[4]周建松 郭福春。现代金融概论［J］.杭州.浙江科学技术出版社