对人民银行结算账户管理制度的思考

一、《人民银行结算账户管理办法》中存在的主要问题

（一）《人民银行结算账户管理办法》对一般存款账户的开户条件过宽且没有数量限制

（二）存款人能以各种名目开立专用存款账户

（三）《人民银行结算账户管理办法》中规定的单位账户向个人银行结算账户的进帐款项界定不清

（四）《人民银行结算账户管理办法》中部分规定与其他法律法规有冲突，使得贯彻相关法律存在风险

（五）《人民银行结算账户管理办法》虽有法则，但行政处罚操作性不强且存在遗漏

二、完善人民银行账户管理的对策及建议

（一）进一步补充完善《人民银行结算账户管理办法》中的相关规定

（二）强化《人民银行结算账户管理办法》的执行力度，加强对备案类账户的管理

（三）及时修订、补充《人民银行结算账户管理办法》中罚则内容

内 容 摘 要

自2003年起，人民银行总行对原有的银行账户管理制度进行了修订和完善， 2003年9月1日起，新的《人民银行结算账户管理办法》开始实施，该办法的实施对于维护经济金融秩序、提高银行业的服务水平等方面起到了积极的作用，尤其是在便利个体工商户和个人办理转账结算等方面有了新的突破。但是，随着2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的实施；2005年6月“人民银行结算账户管理一期系统”的全国推广使用，及2007年4月换版升级后的“二期系统”正式运行，人民银行总行虽先后制定了《人民银行结算账户管理办法实施细则》、《关于规范人民银行结算账户管理有关问题的通知》、《关于严格执行人民银行结算账户管理有关事项的通知》等一系列规章制度对《人民银行结算账户管理办法》进行了补充完善。但在贯彻执行中仍存在一些不足，影响到银行结算账户的有效管理，值得我对现行人民银行结算账户管理制度进行思考。本文还结合我们基层人民银行工作实际，就进一步完善人民银行结算账户管理提出一点肤浅的建议。

对人民银行结算账户管理制度的思考

银行结算账户管理是人民银行支付结算管理的一项重要内容，有效的银行账户管理可为中央银行实施货币政策、维护金融稳定提供有力的支持。按照适应市场经济发展、规范市场经济秩序和促进我国银行业健康发展的指导思想，自2003年起，人民银行总行对原有的银行账户管理制度进行了修订和完善， 2003年9月1日起，新的《人民银行结算账户管理办法》开始实施，该办法的实施对于维护经济金融秩序、提高银行业的服务水平等方面起到了积极的作用，尤其是在便利个体工商户和个人办理转账结算等方面有了新的突破。但是，随着2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的实施；2005年6月“人民银行结算账户管理一期系统”的全国推广使用，及2007年4月换版升级后的“二期系统”正式运行，人民银行总行虽先后制定了《人民银行结算账户管理办法实施细则》、《关于规范人民银行结算账户管理有关问题的通知》、《关于严格执行人民银行结算账户管理有关事项的通知》等一系列规章制度对《人民银行结算账户管理办法》进行了补充完善。但在贯彻执行中仍存在一些不足，影响到银行结算账户的有效管理，值得我对现行人民银行结算账户管理制度进行思考。本文还结合我们基层人民银行工作实际，就进一步完善人民银行结算账户管理提出一点肤浅的建议。

一、《人民银行结算账户管理办法》中存在的主要问题

（一）《人民银行结算账户管理办法》对一般存款账户的开户条件过宽且没有数量限制

第一、《人民银行结算账户管理办法》第十八条规定：“存款人申请开立一般存款账户，应向银行出具其开立基本存款账户规定的证明文件、基本存款账户开立户登记证和下列证明文件：1、存款人因向银行借款需要，应出具借款合同。2、存款人因其他结算需要，应出具有关证明。”。从以上规定看，只要存款人具有借款或其他结算需要，都可以申请开立一般存款账户，并且没有数量限制，存款人可以同时在各家银行的多个网点开立一般存款账户，享受各家银行和网点提供的金融服务。但是，存款人能否在同一银行网点同时开立多个一般存款账户，只享受一个银行网点的金融服务？关于这一问题，《人民银行结算账户管理办法》没有进行特别的强调。存款人在一个银行网点开立一个一般存款账户，已基本能够满足存款人的转账结算需要，不对存款人开立一般存款账户的数量进行限制，一些存款人便利用多头开立一般存款账户为银行员工完成任务，一方面会为偷逃税款、逃废债务和洗钱等违规违法活动提供了方便；而另一方面会造成金融机构乱、滥开户现象严重，破坏支付结算秩序，给账户管理和资金监测带来不便。

第二、开户单位名称简称信息不便查询。在“查询账户信息”时 ，如果录入开户单位名称简称，必须模糊查询，经过高级主管授权，方可查询。不便于日常的查询工作。

第三、各商业银行、信用社在录入开户信息出差错或重复录入不能删除，一期系统中的删除功能不知为何被取消，而只能等待自行消失，给基层人民银行银行带来很多无奈。

第四、查询监测功能不能满足日常管理工作的需要。与人民银行二级操作员相比，商业银行二级操作员的查询监测功能明显弱化，就临时存款账户的管理而言，人民银行操作员可对全辖已逾期账户进行监测统计，从而采取相应的措施。但商业银行却无此功能，实际上商业银行直接面对客户，应该为商业银行二级或三级操作员增设对本商业银行机构到期账户自动监测功能。

第五、对违反规定处罚不易操作。《人民银行结算账户管理办法》第六十四条和六十五条分别列举了存款人违规开立、使用和撤销银行结算账户的行为，并提出相应的处罚规定，由于商业银行是经营货币资金的企业，不是行政管理部门，无权对违反规定开立和使用账户的存款人进行处罚，而人民银行由于无法及时掌握所有存款人账户开立和使用的违规情况，不能进行处罚，即使处罚也难以执行。绝大多数违规的存款人很难在规定时间内主动去缴纳罚款，而人民银行对存款的资金又无直接扣划权，罚款要全额上缴国库，而执行费却要占用人民银行经费。所以，如果违规存款人不主动缴纳罚款，基层人民银行往往不愿申请法院强制执行，处罚不了了之。《人民银行结算账户管理办法》对银行开户资料管理不够认真、开户资料管理不够完整和开销户登记不够及时、开销户登记不够全面等行为的处罚也没有明确规定。

第六、存款人选择开户银行比较随意，开销户次数频繁。由于各种原因，不少存款人先是选择一家银行开户，过不了多久，又无辜要撤销该账户，而将其开在另一家银行，这样一来给商业行和基层人民银行的工作造成很多麻烦。

（二）存款人能以各种名目开立专用存款账户

新的《人民银行结算账户管理办法》第十九条规定：“存款人申请开立专用存款账户，应向银行出具其开立基本存款账户规定的证明文件、基本存款账户开户登记证和下列证明文件: 

第一、基本建设资金、更新改造资金、政策性房地产开发资金、住房基金、社会保障基金，应出具主管部门批文。

第二、财政预算外资金，应出具财政部门的证明。

第三、粮、棉、油收购资金，应出具主管部门批文。

第四、单位银行卡备用金，应按照中国人民银行批准的银行卡章程的规定出具有关证明和资料。

第五、证券交易结算资金，应出具证券公司或证券管理部门的证明。

第六、期货交易保证金，应出具期货公司或期货管理部门的证明。

第七、金融机构存放同业资金，应出具其证明。

第八、收入汇缴资金和业务支出资金，应出具基本存款账户存款人有关的证明。

第九、党、团、工会设在单位的组织机构经费，应出具该单位或有关部门的批文或证明。

第十、其他按规定需要专项管理和使用的资金，应出具有关法规、规章或政府部门的有关文件。”

从以上规定看，其中第十项中 “其他需要专项管理和使用的资金”也可以开立专用存款账户。“其他需要专项管理和使用的资金”包括哪些资金？开户时需要提供什么证明？对于存款人自己认定的、需要专项管理的属于特定用途的资金，能否开立专用存款账户？《人民银行结算账户管理办法》中没有进一步的说明，开户银行也很难把握。目前，由于一个单位只能开立一个基本存款账户，而专用账户中的绝大部分账户都可以支取现金，其中部分账户支取现金还可以由存款人自主掌握，非预算单位开立专用账户无须经人民银行的批准，笔者在对金融机构检查中发现，有个别金融机构为了揽存款，以此条款为由，为非预算单位开立一个或多个专用存款账户，并办理现金存取，严重破坏了结算秩序和现金管理秩序，更为偷逃税款、逃废债务和洗钱等违规违法活动提供了方便。

（三）《人民银行结算账户管理办法》中规定的单位账户向个人银行结算账户的进帐款项界定不清

《人民银行结算账户管理办法》第三十九条规定“个人银行结算账户用于办理个人转账收付和现金存取。下列款项可以转入个人银行结算账户：

第一、工资、奖金收入。

第二、稿费、演出费等劳务收入。

第三、债券、期货、信托等投资的本金和收益。

第四、个人债权或产权转让收益。

第五、个人贷款转存。

第六、证券交易结算资金和期货交易保证金。

第七、继承、赠与款项。

第八、保险理赔、保费退还等款项。

第九、纳税退还。

第十、农、副、矿产品销售收入。

第十一、其他合法款项。”

其中第十一项中 “其他合法款项”在具体工作中不易正确把握。如有些私营饭店有其饭店名称命名的对公基本存款帐户，同时饭店老板还以个人名义开立个人结算账户，而一些用餐单位在转账支付餐费时，经常将这部分款项转入饭店老板的个人结算账户，认为这不应属合法款项，但在具体操作中对此类资金的合法性无法界定。

（四）《人民银行结算账户管理办法》中部分规定与其他法律法规有冲突，使得贯彻相关规定存在法律风险

根据《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、《中国人民银行行政许可实施办法》第二十四条规定，“中国人民银行及其分支机构作出准予行政许可决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行行章的行政许可证件。”人民银行账户开户许可证的颁发为行政许可事项，《人民银行结算账户管理办法》中没有明确签章，现行做法只加盖了“账户管理专用章”，与相关规定不一致，一旦发生法律诉讼，人民银行将面临法律风险。

（五）《人民银行结算账户管理办法》虽有法则，但行政处罚操作性不强而且存在遗漏

1、《人民银行结算账户管理办法》罚则中第六十四条规定“存款人开立、撤销银行结算账户，不得有下列行为：

第一、违反本办法规定开立银行结算账户。

第二、伪造、变造证明文件欺骗银行开立银行结算账户。

第三、违反本办法规定不及时撤销银行结算账户。

非经营性的存款人，有上述所列行为之一的，给予警告并处以1000元的罚款；经营性的存款人有上述所列行为之一的，给予警告并处以1万元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。其中第一项规定存款人违反本办法规定开立银行结算账户要受到处罚，我认为这一条无法实施，因为核准类银行结算账户由人民银行核准，备案类银行结算账户由开户银行审核，且对所提供资料不全的存款人，开户银行完全可以按照《人民银行结算账户管理办法》规定拒绝存款人开立银行结算账户。所以将处罚对象定为存款人，在罚则执行中人民银行难以实施。

2、部分违规行为未纳入《人民银行结算账户管理办法》罚则中。

第一、《人民银行结算账户管理办法》罚则中只对存款人未按规定开立和撤销银行账户的行为，做出了明确的处罚规定，对金融机构擅自为存款人开立存款帐户的行为，没有明确的处罚规定。而金融机构擅自为存款人开立存款账户行为还时有发生，扰乱了辖区结算秩序。

第二、《人民银行结算账户管理办法》第三十八条规定：“存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起三个工作日后，方可办理付款业务。但注册验资的临时存款账户转为基本存款账户和因借款转存开立的一般存款账户除外。”但实际中，金融机构多认为此项规定无关紧要，从而得不到很好地执行，在开户单位紧急、特殊事件发生时，此项规定更难得到执行，而罚则中根本找不到相应的处罚条款。

二、完善人民银行账户管理的对策及建议

（一）进一步补充完善《人民银行结算账户管理办法》中的相关规定

第一、除个人结算账户外，不再分核准类账户和备案类账户，对单位开立所有银行结算账户首先由金融机构审核账户的真实性、完整性、合规性，最后全部由人民银行进行核准。

第二、尽快明确司法机关到人民银行查询账户的相关规定。应具体规定司法机关到人民银行办理账户查询的程序、相关证件、查询范围，以便人民银行协助司法机构查询账户有据可依。

第三、开立撤销账户应该收取成本费。现行的开销户不收费规定，在某些方面给存款人多开户、频繁开销户提供了土壤。现在办公用品价格快速上涨，基层人民银行经费较紧张，而人民银行则对开销户变更账户不收一分钱，实在有悖情理，更不符合商品经济时代的自然规律。建议开户实行收费制，人民银行对开户单位按每户收取手续费和工本费共计1000元，金融机构不再向开户单位收取开户费用。存款人3年内无违规行为的人民银行应向其退回800元。以便约束存款人和金融机构随意开销账户，激励存款人按制度规定办事，从而达到有效遏制金融机构之间恶意抢户现象。 

第四、对“其他结算需要”开立的一般存款账户，应明确“其他”的种类、性质、用途、以防存款人和金融机构钻政策“空子”，随意扩大开户范围。适当完善系统程序，增加业务功能。建议对上述系统功能中存在缺陷，进行修改和完善。简化查询操作步骤和程序，使查询方便快捷；将开户银行、账号变更，机构撤并时开立的账户直接并入接管机构，将手续简单化；为商业银行二级或三级操作员在系统设置中增设,对本银行机构到期账户自动监测功能，并在到期前30天以系统公告形式进行提示。

第五、完善和修订《人民银行结算账户管理办法》相关规定。人民银行总行要对账户管理办法进一步细化，明确各种的账户开立条件：

一是进一步明确和细化专用存款账户的开户条件，保证其真实性。重新界定开立专用存款账户证明资料依据，对开立的专用存款账户数量作必要的限制，杜绝乱开户现象。

二是对附属机构的基本账户开立必须以工商部门的营业执照为准。

三是审核临时存款账户人民银行应提出明确要求，以便银行机构按章操作。

四是对开销户频繁的存款人，基层人民银行应对其设置一定的限制。

（二）强化《人民银行结算账户管理办法》的执行力度，加强对备案类账户的管理

第一、对申请开立备案类专用账户的客户提供的文件资料要求应具体详细，保证备案类账户资料的真实性、完整性、合规性、有效性。

第二、加大账户管理工作力度，切实履行账户管理的职责：

1、对各种核准制和备案制账户，要严格进行审查，认真审查证明文件资料的完整性、合规性。督促基层营业网点严格按新办法规范账户开户、使用、变更和撤销手续，建立健全账户管理档案，

2、针对会计部门监管力量薄弱的现状，基层人民银行要从实际出发，要克服困难，抽调人员定期对全县金融机构账户管理工作进行现场检查，尤其是对农村信用社更要加大力度，抓住账户管理中的薄弱环节，查出违规操作的机构和当事人，追究领导行政责任。对情节严重的坚决申请人民法院强制执行并进行处罚。

3、财政部门应出台政策，对人民银行收缴的罚款给予一定比例的返还，调动基层人民银行查处结算账户违规行为的积极性。

（三）及时修订、补充《人民银行结算账户管理办法》中罚则内容

第一、对处罚的可操作性（包括处罚标准、额度，处罚对象适用的条款等）进行修改并细化，增加《人民银行结算账户管理办法》的可操作性，避免引发各类行政复议或行政诉讼案件。

第二、细化《人民银行结算账户管理办法办法》罚则，使账户管理规定真正得到落实，违规处罚有据可依。明确列具对金融机构违反账户管理制度相应的处罚罚则。如：对备案类账户开户资料不完整而正常使用的账户，应对金融机构提出通报批评，停止该账户使用6个月，并处以5仟元罚款；对简化从单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项的处理手续不落实的金融机构，提出通报批评，并对金融机构处以1仟元罚款。

第三、为保证《人民银行结算账户管理办法》的各项条款得到很好的落实，就必须在《人民银行结算账户管理办法》的罚则中增加开户银行擅自为存款人开立存款帐户及开户银行不执行账户生效日制度等违规行为的处罚条款，从制度上制约开户银行的违规行为，确保《人民银行结算账户管理办法》对规范银行结算账户的开立和使用，有效遏制逃债、腐败、洗钱等违规违法行为，促使银行能为社会提供更加方便、快捷、高效、安全的支付结算服务，营造公平竞争的良好氛围，提高中国银行业的整体竞争能力，促进经济金融秩序的好转，起到良好的保障作用。

参 考 文 献

1、《人民银行结算账户管理办法》

2、《人民银行结算账户管理办法实施细则》

3、《关于规范人民银行结算账户管理有关问题的通知》

4、《关于严格执行人民银行结算账户管理有关事项的通知》

5、《中华人民共和国行政许可法》

6、《中国人民银行行政许可实施办法》