农村信用社“花钱买机制”成效初探

一、改革进展情况

（一）业务发展情况

（二）增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的实施进展情况

二、农村信用社改革中存在的主要问题

三、政策建议

内 容 摘 要

通过对富裕县农村信用社改革一年多来的情况调查,对农村信用社改革中存在的问题进行剖析,并提出政策建议。促进农村信用社改善经营管理,完善法人治理结构，建立产权明晰、充满生机和活力的经营管理机制，最终实现“花钱买机制”的目的。

农村信用社“花钱买机制”成效初探 

黑龙江省农村信用社于2004年10月份以来全面展开。这次农村信用社改革,是以“花钱买机制”的方式，通过改革农村信用社的管理体制和产权制度，落实中央扶持政策，改善农村信用社的经营管理，建立起适应社会主义市场金融体制要求，充满生机和活力的经营管理机制，以进一步改进农村金融服务，支持农村经济发展和社会主义新农村建设。

随着农村信用社改革的逐步深入，农村信用社资金扶持方案俞加引起人们的关注与思考。以前有关农村信用社何处去的讨论似乎戛然而止，人们更多地期待“真金白银”为信用社买来好机制。花钱能买来机制吗？笔者认为，农村信用社改革已经进行一年多了，但从富裕县农村信用社改革情况看,在完善法人治理结构、转换经营机制、强化内部管理等方面都尚未取得实质性进展，建立完善的内外部激励约束机制还有很长的路要走。“花钱买机制”的目标能否实现，效果令人担忧。

一、改革进展情况

富裕县农村信用联社于2004年10月31日完成新增股金7,115万元，2005年第2季度获准认购发行专项中央银行票据2,022万元，现已步入人民银行的监测考核期。

（一）业务发展情况

截止2005年12月末，全辖法人机构总数9个，下辖3个储蓄网点和4个分社，职工155人。资产总额47,604万元，其中：各项贷款余额28,252万元，较改革前（2004年9月）增加1070万元;不良贷款3,150万元,较改革前下降4,955万元(含置换2022万元);待处理抵债资产346万元。负债总额42,936万元，其中：各项存款23,303万元,较改革前增加1,249万元；所有者权益4,668万元，股本金6,972万元,历年亏损挂账2,846万元。呆账准备金302万元；资本充足率27.52%，较改革前提高了49个百分点。

（二）增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的实施进展情况

在增资扩股工作中，富裕县农村信用联社共计划扩股6,000万元，至2005年10月末，在清退老股金的前提下，股金总额达7,115万元，比2002年末增加6,807万元，增幅2,210%；比2004年9月末增加6,761万元，完成增资扩股计划的113 %。

由于资本金的不断扩充，经营实力的不断增强，富裕县农村信用社的资本充足率不断提高。以2005年1季度末为报告期，拟置换后资本充足率为16.74 %，同时达到了“出口”和“入口”标准。到2季度末，去掉所置换不良贷款中呆帐贷款1,784万元和呆滞贷款238万元，实际资本充足率为13.66 %，达到了兑付标准。

通过初步完善清收机制，截止2005年12月末，不良贷款余额3,150万元，其中逾期贷款3万元，呆滞贷款3,147万元。不良贷款比例11.15%，比较改革前(2004年9月)下降了18个百分点。

二、农村信用社改革中存在的主要问题

虽然“硬件”改革进展顺利，但也应看到，由于农村信用社改革所具有的特殊复杂性和艰巨性，在推进改革进程中,“软件”改革进展缓慢，符合现代企业制度要求，明确职责分工，决策、执行、监督相互制约的法人治理结构尚未形成，管理体制没有实质性的变化。

一是缺乏对“花钱买机制”真正意义的全面、准确理解。地方政府和农村信用社对改革的深刻内涵认识不足，特别是对改革的根本目标和指导思想认识不足，对完善法人治理结构、转换经营机制和强化约束机制重视不够、措施不得力。观念仍是旧的,制度仍然是老的,经营管理仍然是传统式的,班子队伍的状况还是原来的。改革目标只锁在想方设法获取人民银行专项资金上，对于完善法人治理结构和经营机制，改革没有实质性进展，仍处于“热身阶段”。这样的改革，只能暂时解决农村信用社发展中一时的困难，创新机制的目标难以实现。

二是股本金质量不够高，股权结构不够合理，为未来发展留下风险隐患。通过改革，农村信用社在资金实力、公众形象等方面都有了很大提高。增资扩股使农村信用社股本金飞速增长，较改革前增长了数十倍，可以说创造了一个奇迹。农村信用社的增资扩投工作主要依赖行政推动来完成，片面强调进度和数量，对增资扩股的质量和结构重视不够，大量增加的股金都集中在资格股，法人股比例微乎其微，呈现出“资格股多，投资股少，自然人股多，法人股少，股民多，股额少”的特点，职工为按时完成任务，存款化股金现象普遍存在，股本金来源结构单一，吃红利的多，参与经营管理的少，稳定性难保障。股金稳定性相对较差，一旦入股社员由于生产、生活急需资金要求退股时，势必造成资金链断裂，形成支付风险，非常不利于信用社的稳健运营和改革的顺利进行。

由于股权的分散,内部人控制问题仍然突出。在增资扩股中,信用社出于宣传不到位，股民出资入股只是为了分红，股权设置分散，股民产权意识淡薄，缺乏关心信用社发展的主观意愿。在股民由于出资小难以真正履行责任的情况下,信用社的管理机制还有很大的惯性，仍然习惯站在内部人的角度思考问题，经营管理模式依旧，法人治理结构的完善和“三会”制度只是停留在理论上的修订与完善，没有真正有效地发挥理事会、监事会和社员代表大会的作用，实际上还是由“内部人”控制。 

与此同时，如果增资扩股资金能够得到有效运用，可壮大信用社资金实力，发挥支持“三农”的作用，如果运用不好，反而增加营运成本。 农村信用社高额的股金红利支出，使信用社难以承受。一是各别信用社为提高资本充足率，增加自有资金，主观确定分红比例，采取提前一年分红，分红比例有的高达4%，入股期限3年，如果3年后，股金分红低于市场平均存款利率水平，股东将要退股，导致资本充足率下降，达不到中央银行专项票据兑付条件。富裕农村信用社由于增资扩股7,115万元，按三年期储蓄存款利率计算，三年可增加营运成本约165万元。二是高额的股金红利支出，目前信用社会计科目设置没有规定的列支渠道，根据信用社年度盈利水平，股金红利支出信用社难以承受，为消化股金红利支出，导致农村信用社乱摊成本，违规事例时有发生。

三是不良贷款盘活难度较大。农村信用社资金规模本身较小，由于前些年经营管理观念错位和政策影响形成了大量的不良贷款，信用社虽然采取了多种清收措施，但进展缓慢，甚至清收利息都十分困难。如富裕县农村信用社为支持地方经济发展，大力发展养牛事业，近三年来依靠人民银行的再贷款发放的养牛贷款，到2006年陆续到期，一些隐性风险将进一步暴露，新的不良贷款将会有所增加。如果不采取革命性的有力措施加以清收，到专项票据兑付时，很难达到不良贷款下降50%的要求。

四是法人治理结构有待进一步完善，信用社虽然通过改革法人治理结构有所好转，但仍存在明显缺陷。长期以来，信用社“三会”形同虚设，“三驾马车”之间相互制约、相互牵制、相互制衡作用没有真正发挥。不按规定程序任免县信用社主任，以行政手段代替法律程序，违法操作，剥夺社员代表和股东的权利，以理事会决议代替社员代表大会、监事会议决议，少数人说了算，增加了产生道德风险、操作风险的可能性，有悖于信用社民主管理和民主监督的宗旨。 

五是内部控制机制缺失，为改革稳步推进埋下风险隐患。目前农村信用社经济案件呈多发态势，内部控制机制缺失，有章不循，违规操作是引发案件发生的主要因素。农村信用社通过改革和规范，管理制度得到了进一步的完善，但在实际工作中，制度观念缺乏，信贷业务管理不够规范，会计控制和财务管理不够严密，计算机系统的风险防范工作有待加强，授信、资金、柜台业务违章操作的现象时有发生，致使规章制度起不到应有的作用。特别在一些重要的制度管理上，没有真正落到实处。如信贷一线人员离职审计制度、贷款责任追究制度、信用等级评估制度、大额贷款控制制度和定期轮换制度等。规章制度形同虚设，业务操作过程中有章不循，违规操作，部分内控制度执行流于形式，形成了自身的内部管理风险，从而影响改革试点工作的顺利开展。 

六是政府部门支持信用社改革措施没有到位，力度不足。虽然中央政府想通过“花钱买机制”把农村信用社定位为地方性金融机构，真正达到明晰产权的目的，但实际操作中地方政府根本没有拿出具体措施。如在股息的支持上，地方财政给予20%的贴息，也迟迟不能到位。

七是办公设备科技含量低，人才资源匮乏，远远不能满足现代化经营管理的需要。员工队伍知识结构参差不齐，员工整体素质低，结算手段落后，用人机制不活，人员能进不能出，历史包袱深重，道德风险、操作风险、信用风险、市场风险和案件频发等，是制约信用社发展的瓶颈。目前，农村信用社的职工普遍存在着文化程度偏低、业务能力低,责任心不强，缺乏危机感，法制观念淡薄的情况，人员多是由农行子女、家属在分家时划转过来的，全日制大学生凤毛麟角，具有新理念、新思路、高技术的高素质人才极度匮乏，因工作需要想调整、更换基层信用社主任都很难找到合适的人选，致使新业务无法开展，业务创新能力较低。

三、政策建议

农村信用社改革目前还处于趟石头过河阶段，在取得了阶段性成果，同时暴露出一些问题也是正常的，这是一项系统工程，不可能一蹴而就，期望一下子解决所有问题也是不现实的。

首先，要转变观念，明确改革目标。农村信用社要正确理解“花钱买机制”的真正意义，加快产权制度改革和经营机制转换，加大金融支持“三农”力度，不能只强调国家的政策扶持,不明确自身承担的历史责任;只强调人民银行的资金支持,不强调自身经营机制的转换；只强调加快发展速度,忽略风险控制和防范。建立良好的治理结构，强化监督约束机制、建立起有效的激励机制、克服普遍存在的“内部人控制”行为。

其次，加大政策扶持，真正为农村信用社改革创造条件。一是对农村信用社承担的政策性业务报形成的亏损要全额给予补偿，如保值储蓄贴补利息部分和因政策性原因造成的不良贷款，按信用社实际支出全额补偿，不能只是补偿亏损社的保值贴补利息。二是积极支持农村信用社对不良贷款的清收，调动公安司法部门密切配合，打一场不良贷款全民攻坚战。三是兑现在增资扩大股时承诺的优惠政策，把保息补贴金及时到位，以利于信用社增资扩股的稳定性。

三是地方政府要找准角色，明确职责，加大支持力度，确保改革工作顺利实施。地方政府要正确处理与信用社的关系，要自始自终把握好自己的角色，既不缺位，也不越位。做到参与不干预，到位不越位。按照市场经济的要求，减少行政干预，充分发挥宏观调控作用，为农村信用社的发展创造良好的环境，一方面要“有所作为”，从职能职责出发，发挥好调控主导和推动作用；另一方面有“有所不为”，对自身行为加以限制，不干预农村信用社的具体经营活动，不插手农信社的人、财物管理，不把农村信用社当作政府的“小金库”全力支持农村信用社的发展。

四是正确处理改革与业务发展的关系。要用好国家的扶持政策，坚决纠正把国家专项资金看作填补信用社窟窿的错误作法；更不要把满足专项资金票据发行和兑付条件当作权宜之计，搞单纯争取资金的短期行为，改革的最终目的是为了促进农村信用社的业务发展，所以在改革期间要牢牢树立“一手抓改革，一手抓业务”的指导思想，做到发展改革两不误、两促进。

五是加大不良贷款盘活清收力度。抵贷资产处置和不良贷款清收都要严格程序、规范手续，确保总量和结构真实性，要加大对已置换不良贷款的清收力度，逐笔制定保全、处置和清收措施。同时要加强对责任人责任的追究力度，对在贷款中由于信贷员不认真履行操作规程，人为地放宽条件造成损失的，坚决严肃处理。

六是完善用人机制的改革。一要对内引入竞争机制，坚持公开、公平、公正的原则，聘任有能力、业务水平高的人才到领导岗位，营造公平的用人环境；二要对外建立招才纳贤机制，以优厚的条件，从社会、大学生中选用人才，广纳贤才，彻底扭转现有的人才结构不良于经营发展不利的局面，逐步调整用人结构，提高人员的整体素质。三要建立人才培训机制，对员工进行“新知识、新业务、新技能”的培训，不断提高职工的业务能力，适应改革和业务发展的需要。

七是牢固树立科学发展观，信用社改革内控制度要先行。要建立、健全科学合理、功能齐全、内容具体、实用性和操作性强的信用社内控制度，内控制度要覆盖各业务环节，内控制度要相互制约、相互制衡、相互牵制，要建立内控制度有效性考核制约机制，对不执行制度要制定相应的惩戒措施，惩戒的重点是高级管理人员和责任人，对执行内控制度的有效性、合规性、充分性和适宜性，实行严格的问责制，监管当局要对农村信用社内控制度执行有效性，进行持续性和差别化跟踪监管，根据信用社执行内控制度的好坏，确定监管的频度、力度，坚持有所为、有所不为，充分运用“差别化、持续化”监管方式、方法，逐步提升农村信用社“自律”防范风险的能力。把内控制度的执行落实到实处。确保信用社改革的顺利进行。

八是强化防范风险内控机制。明确完善内控制度，强化内部管理，是风险管理的关键所在，是有效防范风险，保障业务安全和改革顺利进行的切入点。健全完善管理责任制，规范业务工作流程和岗位监督，推行严格的问责制，加强内部稽核审计，提高农村信用社的风险防范和市场竞争能力，实现农村信用社的可持续发展，建立风险防范的长效机制。

九是明确市场定位，坚持服务“三农”。农村信用社深化体制改革，其目的就是为了更好地支持“三农”不断增强农村信用社对“三农”的服务功能，是农村信用社改革的关键和核心，也是衡量农村信用社改革成功与否的试金石。 为“三农”服务是农村信用社有效防范风险、提高经营效益、增加职工收入、扩大机构影响的主要途径，也是农村信用社体现办社宗旨，密切与入股社员的联系，实施可持续发展的必然要求。

从根本上转变思想观念和经营理念，深入研究和探索开拓“三农”市场的渠道，增资扩股使信用社的资金宽裕了，不再为支付风险而担心了，千万不要因为钱多冲昏了头脑，把资金投向非农企业，造成新的信贷风险。要严格控制其它贷款比例，最大限度的支持农民的贷款需求。开展金融业务的创新，加快拓展中间业务。一是畅通汇路，增强三农服务功能，健全和完善农村信用社结算体系，大力发展银行卡等现代支付工具，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式，创新适应“三农”需要的金融产品。二是尽早下摆农业贷款对信用户一次性核定额度，改春放秋收为周转使用。这样既可以减轻农户还贷压力，又可以增加信用社收入。三是充分利用时间差，对粮食深加工企业增加有效投放。即解决收购企业资金问题，又可解决农民卖粮难与还贷的问题，还可实现信用社短期闲置资金效益问题。 

十是改变落后的内部管理方式，提高经营和管理水平。根据安全性、流动性和效益性的原则，进一步完善各项管理制度，逐步建立起科学有效的决策、管理、监督相互制衡、激励和约束相结合的经营机制。制定完整、统一的内控制度，确保内控制度体系实现科学化。作到五个到位：既认识到位、人员到位、责任到位、监督到位、制度到位。建立三道防线：既以一线岗位双人、双职、双责为基础的第一道防线；以相关部门、相关岗位之间相互监督、相互制约为工作程序的第二道防线；以内部监督部门对各岗位、各部门各项业务全面实施监督反馈的第三道防线。在健全各项规章制度的基础上抓好落实，确立制度管理观念，本着制度先行的原则，确保各项业务开展都能做到有章可循，科学规范。 

最后，加强改革试点期间的监管工作，加大监督检查力度。农村信用社监管部门应密切关注改革期间农村信用社风险状况和动态，发现风险隐患，及时预警，积极负责地协助地方政府做好风险防范的处置工作。帮助农村信用社协调好与辖区内其它金融机构之间的关系，向其它金融机构讲明农村信用社改革的政策和意义，纠正各种认识偏差，对由于农村信用社的增资扩股而导致其他金融机构存款下降等问题求得其他金融机构的理解，稳定辖区金融秩序。密切监控农村信用社新增贷款投放情况，强化新增不良贷款责任追究制度，防范新增贷款风险，同时监测不良贷款清收情况，确保不良贷款清收工作有实质性的突破。作为银监部门的派出机构，各监管办事处必须切实发挥好农村信用社监管“第一责任人”的作用，将工作的重点和核心，全部锁定在农村信用社。进一步加强日常监管，督促其完善内控制度，强化经营管理，遏制案件的发生，有效防范和化解金融风险作为工作的重要内容。要积极配合各级政府尽快完善“软件”建设，保证农村信用社改革平稳、健康、顺利进行，早日进入良性发展的轨道。由于银行业监管部门主要承担了对农村信用社的监管职责，因此，应该更加关心农村信用社法人治理结构的真正完善、经营机制的真正转变、资本充足率、不良贷款率降幅的真实性，也就是说，银行业监管部门要对农村信用社改革的真实成果承担第一位的监管责任，因此，在农村信用社的改革过程中，银行业监管部门应该也必须发挥第一位的监管作用，人民银行的主要职责应该是对银行业监管部门监管作用发挥的有效性进行监督和评价。由于人民银行和银行业监管部门在农村信用社改革过程中监管职责发挥的越位和错位问题，因此，很难保证农村信用社“花钱买机制”的实质成果。

农信社经过50多年的徘徊和探索，终于找到了一条符合自身发展规律，兼顾各方利益，调动多方面积极性的改革发展道路。虽然，相对于国有银行、城市商业银行来说，农信社内外部条件都不如前者，前进的道路则更为艰难曲折。但是，农信社毕竟明确了发展方向，找到了正确的道路。“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，只要沿着这条路一步一个脚印扎扎实实的走下去，相信就一定能够走出一条中国合作金融事业发展壮大的成功之路。农村信用社改革不是一次简单的更名换姓，而是一次由表及里的变革。国家花钱能否买来机制，或者最终买来什么样的机制，目前还很难预测。但是有一点可以明确，那就是：花钱买机制只是产生客观条件的外因，农村信用社的自身发展才是条件的内因，只有内因作用于外因，我们才有希望看到一个运转协调的崭新的信用社。

参 考 文 献

1、《农村农村社改革相关文件汇编》

2、《中国农村信用合作》2005年第11期

3、代锦东,王岩:巴塞尔协议与防范金融风险,黑龙江金融,2005年8期