关于加强和转换中央银行职能的研究

目 录

一、《中国人民银行法》实施以来在我国金融业发挥重要的作用

（一）金融调控日趋成熟

（二）金融组织体系进一步完善

（三）金融监管进一步加强

（四）金融开放继续扩大

二、修改《中国人民银行法》的必要性和内容

（一）修改《中国人民银行法》的必要性

（二）修改后《中国人民银行法》的内容

三、基层央行履行维护金融稳定职责的思考

（一）随着各金融机构的改革，基层央行职能的转换势在必行

（二）现行基层央行人员的素质，不能适应新职能的要求

（三）基层央行对防止发生系统性金融风险能力很低

（四）金融电子化的发展，基层央行布局将受到调整

四、明确基层央行职责，加强金融风险的监测

（一）、推进监管工作创新，充分发挥监管对货币政策传导的促进作用

（二）、建立金融风险防范机制，维护金融稳定

（三）、积极配合银监部门作好风险化解及处置工作

内 容 摘 要

 本文从修改后的<<中国人民银行法>>对人民银行职能进行阐述,对基层央行在履行央行新职能方面遇到的各种问题进行研究，从辖区的实际情况出发，对如何有效传导货币政策、防范化解辖区金融风险进行分析，对基层央行亟需解决的问题提出合理建议，更深层次地让人们认识到：维护辖区金融稳定，促进辖区金融持续健康发展，基层央行是责无旁贷。

关键词：《中国人民银行法》；基层央行、宏观调控；金融稳定；货币政策；金融风险、

关于加强和转换中央银行职能的研究

 对基层央行如何履行维护金融稳定职责的思考

 原《中国人民银行法》自1995年3月18日通过并公布施行的，这公布实施八年多来，对于适应建立社会主义市场经济体制的需要，确立中国人民银行作为中央银行的地位，明确其职责，保证国家货币政策的制定和执行的科学性、权威性，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强金融业的监督管理，保障金融体制改革的顺利进行，均发挥了重要的作用。

 一、《中国人民银行法》实施以来在我国金融业发挥了重要的作用：

 （一）金融调控日趋成熟。

为适应社会主义市场经济的金融宏观调控体系，促进国民经济持续发展，人民银行采取了一系列加强和完善金融调控的政策措施。例如，取消中央银行对商业银行贷款限额控制、推行资产负债比例管理和风险管理、建立全国银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场、和黄金市场、调整金融机构存贷款利率、改革存款准备金制度、推进利率管理体制改革等。金融调控日趋成熟，金融业支持经济发展的作用不断增加。

（二）金融改革取得重要进展，金融组织体系进一步完善。

第一，金融分业经营、分业监管体制进一步完善。证监会、保监会的运行，人民银行主要监管银行业金融机构。第二、中内银行管理体制进行重大改革，撤销了31个省、自治区、直辖市分行，建立9个大区分行，增强了中央银行依法履行职责的独立性和公正性。第三，国有独资商业银行进行了商业化改革。第四，开展中小金融机构改革整顿工作，促进其规范发展。

（三）金融监管进一步加强。

随着金融改革的不断深入，中国人民银行不断健全金融法制，完善监管体制和手段，加大对金融违法行为的查处力度。例如，采取分类处置措施化解金融风险，加大对银行账外经营、擅自提高利率、乱拆借、乱担保等违法行为的查处力度，国务院决定发行特别国债补充国有独资商业银行资本金、成立金融资产管理公司剥离和处置国有独资商业银行不良资产，对暂时流动性困难的金融机构提供再贷款，依法撤销严重违规经营、不能支付债务的金融机构，依法打击和取缔非法金融机构和非法金融业务活动等，防范和化解了金融风险，维护了金融秩序和社会稳定。

（四）、金融对外开放继续扩大，金融开放水平不断提高。

近八年以来，尤其是我国加入世贸组织以后，人民银行依照《外资金融机构管理条例》的规定，加大对外资开放境内金融市场，境内外资银行的融资渠道放宽、经营人民币业务的范围扩大，允许外资银行在境内所有中心城市设立分支机构；外汇管理体制改革不断进展，经常项目和资本项目管理进一步完善，加大打击骗汇、逃套汇和走私犯罪活动的力度，取得明显成效。5、全社会金融意识明显增强。

 二、修改《中国人民银行法》的必要性及其内容

强化制定和执行货币政策的职能，更好的发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务，是修改《中国人民银行法》的必要性。

 根据党的十六大提出的深化行政管理体制改革的任务和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，国务院于2003年3月初向第十届全国人民代表大会第一次会议提请审议国务院机构改革方案。方案说明指出：这次国务院机构改革有7项主要任务，其中一个是健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。金融是现代经济的核心，金融工作关系到国民经济和社会发展全局。加强金融监管，是实现金融安全、稳健、高效运行的关健环节。为了加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构部分监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立中国银监会，作为国务院直属的正部级事业单位。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出。2003年12月27日十届全国人大常委会第六次会议以高票通过了《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》。修改后的《中国人民银行法》更加确立了中央银行在维护金融稳定中的性质、地位和作用。在金融监管方面，中国人民银行的宏观调控和中国银监会的监管工作是相互补充、相互促进的，中国人民银行与中国银监会要建立密切的联系机制，及时沟通有关金融市场风险和运营情况，共享监管信息。

 （二）、修改后的《中国人民银行法》的内容。

 按照新调整的规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，是在国务院领导下“制定和执行货币政策、维护金融稳定增长、提供金融服务”的宏观调控部门。值得一提的是，“维护金融稳定”取代了原有的“金融监管职能”而被首次单独列出，成为央行三大支柱职能之一。金融监管职能的剥离，并不能简单地理解为央行的“瘦身”，相反，央行的内设机构更趋细致庞杂。总计14项职能中有6张“新面孔”：起草有关法律和行政法规，拟订有关金融机构运行规则，发布与履行职责有关的命令和规章；防范系统性金融风险，维护国家金融稳定；组织协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，承担反洗钱的资金监测职责；管理信贷征信业，推动建立社会信用体系；按照有关规定从事金融业务活动；承办国务院交办的其他事项。原有8项职能中有7项大体照旧：制定和实施货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监管货币市场、外汇市场、黄金市场；经理国库；维护支付、清算系统正常运行；负责金融业的综合统计制度的制定和汇总，宏观经济分析与预测；进行有关国际金融活动。此外，在对“实施外汇管理，持有、管理、经营国家外汇储备和黄金储备”一项的描述中，新添了“确定人民币汇率政策，维护合理的人民币汇率水平”字眼。

 “一个强化，一个转换，两个增加”央行形象地概括其职能的变化。得到强化的正是央行的本位所在：与制定和执行货币政策有关的职能——这也是央行分拆的最初缘由。“一个转换”即转换实施对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的方式，着重强调必须综合监测，以及评估金融业的整体风险与交叉风险。增加了反洗钱和管理信贷征信业两项职能。面对如此的“强化”与“转换”，基层央行在履行新职能方面又是如何的状况呢？

 三、基层央行履行维护金融稳定职责的思考

 人民银行县支行是人民银行最基层组织，是总行的“神经末梢”，在支持县域经济发展中起着一定的作用。人民银行职能调整以后，不少县支行在履行新职能方面存在干什么、能干什么、怎么干等问题。在县支行的布局、干部队伍素质和人员配置方面与履行新职能的要求有较为明显的距离。人民银行职能调整后，支行的工作理念由管理型向服务型转变，工作的侧重点由检查、监督逐渐向服务、协调、调研转移，支行职能已经调整为以金融服务为主，为县域金融和经济发展提供支付结算、经理国库等服务；同时，支行作为人民银行最基层的派出单位，央行的神经末梢，在新职能上应着重负责收集和分析最基层、最微观的经济金融运行情况，监测和反馈货币政策在基层县区传导和作用的效果，为上级制定和执行货币政策及时、准确地提供基础信息。

（一）随着各金融机构的改革，基层央行职能的转换势在必行

 目前，大部分商业银行正进行机构改革，按照经济发展的情况、区域发展的特点设置机构，对于经济欠发达（经济、金融总量较少）地区的机构，由于业务量较少，纷纷被撤并或降格。同时，不少商业银行县级机构贷款权限被上收，仅仅成为市级分行的吸储和提供结算服务柜台。因此，基层央行传导货币政策的作用日趋减弱。县支行基本没有货币政策工具的操作功能，只能通过窗口指导的形式引导商业银行的资金流向。金融业务量较少的人民银行支行对当地金融机构提出的窗口指导意见，对当地的信贷资金流向发挥不了太大的指导作用。 

 由于基层央行处在宏观货币政策与地方经济发展的直接交汇处，对实现两者的有机结合负有重要责任。因此，基层央行应积极引导货币政策实施，反馈执行效果，提出改进建议或意见。

 1、密切关注宏观政策和经济形势的变化，善于把宏观形势和地方经济、金融发展联系起来，深入分析地方与全局发展的协调程度，制定推进货币政策实施的具体方案。

 2、建立健全宏观经济、金融监测分析体系，即选择能够透视经济运行质量和效率的银行账户信息、存贷款信息、客户资金流量、外汇业务收支和国库收支等数据，建立金融指标分析系统；充分运用工业景气、批发物价、储蓄基点、农户收支和行长问卷等五项调查制度。在此基础上，按季召开金融系统行长联席会议。整合种类信息资源，透过金融与有关经济指标的变化，深层次分析当地经济、金融运行质量、问题及趋势，并就重点问题开展专项调查，提出解决建议或意见。

 3、根据区域特点，研究制定促进货币政策实施的细则或具体办法。在操作过程中，要把区域信贷措施的制定与金融系统信贷营销策略的实施结合起来。把握好扩大社会公共利益与提高金融自身效益的关系，争取更多的金融机构参与和响应。

 （二）现行基层央行的人员素质，难以适应新职能的要求。

 支行目前的队伍素质较难满足强化央行货币政策和应对其他新增职责的工作需要。由于增人限制，大部分支行已连续多年未新增人员，干部队伍明显处于知识结构单一、学历偏低、年龄老化的状况。如某支行（连州）在职干部职工34人（包括到其他支行挂职的1人），其中：30岁以下4人，占12%；31--40岁15人，占44%；41—50岁13人，占37%；51岁以上2人，占7%。平均年龄39.9岁。在职干部职工本科学历2人，占6%；大学学历30人，占88%；高中学历2人，占6%。人民银行新职能对相应岗位工作人员的知识面、文字水平、电脑水平、调研能力、分析能力等要求较高，但是支行干部学历水平就不高，以“半路出家”居多，全日制经济金融专业本科学历仅1人、大专学历仅有2人，近几年来都未曾进过大学生，以这队伍素质状况，显然不能满足有效监测、分析、反馈货币政策实施效应和反洗钱等这样专业性、理论性强的工作需要，因而难以真正发挥支行的货币政策神经末梢作用。

 根据总行银发（2004）213号文件精神，除进一步深化人事制度改革，加强干部队伍建设，提高人员素质外，必须准确定位支行职能，加强支行的建设，合理调整布局。通过合理调整支行的布局，在支行现有的人员和资源的基础上，优化人员和资源的配置，使支行的业务量、干部队伍素质、人员配置和机构布局与县域经济金融发展的实际相匹配，使之更好地履行人民银行新职能。

 要解决县支行布局存在难点问题，一是要加强人员培训，提高干部队伍素质，加快干部队伍建设，尽快形成一支素质高、能力强，适合履行央行职责需要的“五型”干部队伍。二是要对人员规模进行“瘦身”，继续执行银发[2004]212号文件，给予优惠政策提前退休，以及采取其他有效手段妥善安置富余人员。三是要进行岗位任职资格考核，竞争上岗、双向选择，绩效挂钩等，目的就是使符合岗位条件的人员上岗，使不符合岗位要求的人员离开岗位，彻底改变“干多干少一个样，干好干坏一个样”的局面。

 （三）基层央行对防止发生系统性金融风险能力很低

 基层央行在监测县域金融风险、维护金融稳定，防范系统性金融风险方面，由于商业银行推广“扁平化”管理模式，使不少县级金融机构逐渐成为无贷款权的吸储和结算服务前台，监测其提供的数据来分析当地的金融风险意义不大。支行主要只对农信社等中小金融机构的风险状况进行监测，对防止发生系统性金融风险能力很低。

 虽然基层央行对防止发生系统性金融风险能力较低，但基层央行可以从多渠道，多层次地加大货币政策宣传力度，增强政策透明度和各方对货币政策的理解，加大货币政策在辖区效应的分析力度，消除因政策传导不畅而造成的负面效应。并充分领会上级货币政策精神的基础上，结合辖区金融运行特点，充分发挥信贷窗口指导作用，积极引导辖内金融机构加大对地方经济的支持力度。努力适应民营经济发展的大趋势，切实支持非公有制经济的发展。同时，引导金融机构改进对大企业、集团的授信制度，切实防范因信贷集中面积聚的风险。支持金融机构通过创新金融工具，调整信贷结构。在运用好货币政策工具的调控作用的同时注意货币政策调控艺术和维护金融稳定的有机结合。通过再贴现、支农再贷款等有效政策，扶持中小金融机构，特别是农村信用合作社的发展壮大。

 （四）金融电子化发展，基层央行的布局将受到调整

 金融服务空间随着库房撤销和金融电子化发展渐渐萎缩。随着中央银行集中核算系统和大额支付系统的运行，支行目前的大部份业务将上收中心支行。可以预见在不远的将来，业务量较少的支行在金融服务方面将无太大作为。

随着金融电子化发展，县级央行的布局将受到调整。总行对基层央行的布局有三个方案： 

1、维持现状。在中心支行辖区内将支行的人员和资源集中由中心支行进行统一调配，在不影响正常工作开展的前提下，将业务量较少支行的人员和资源适当调配到中心支行和业务量较大的支行，充实中心支行和业务量较大支行的力量，协调做好整个中心支行系统的工作。这种方式最温和，对中心支行和支行的工作和干部队伍的稳定、对辖区经济和金融的运行，以及对地方的金融机构、企业和政府动作的影响较小，社会震动不大，而且操作较简单，易于控制。可是效果最不明显，等于是“拆东墙补西墙”，对解决支行面临的困难和问题的作用不大。

2、撤并。根据县域经济金融发展情况、业务量等因素，因地制宜确定处于县域经济金融区中心支行作为县区行。保留县区行，撤销其周边的规模和业务量较小的其他支行，把服务性的业务（如支付结算、经理国库等）转移绷带 当地的银行业金融机构代为办理，把维护县域金融稳定职能移交中心支行，将人员、资源和其他有关业务（如调查统计、货币政策监测、外汇管理等）集中到县区行，县区行跨县作业。这样可以减少支行级机构，集中若干个支行现有人员和资源力量，加强县区行在县域地区履行央行职责的能力和水平。这样更有利于县区行贯彻执行货币政策、反馈货币政策执行效果、加强对县域经济金融发展的调研，为促进县域经济金融的发展发挥更积极的作用，但是撤销支行后，调查统计、外汇管理等业务可以直接集中到县区。由于距离的关系，部分日常业务（如：支付结算、同城票据交换、经理国库等服务型业务）集中到县区行办理不切实际。只能是移交当地的银行业金融机构代理，但上级对此尚无明确的相关政策和操作规程。采取撤并方式，人民银行的有关业务“能否移交甚金融机构代理？移交哪些业务？移交给谁代理？如何移交和代理？代理之后如何监管？”等问题有待妥善解决。而且，有的县区只剩下农信社一家金融机构，以金融欠发达县区农信社目前的技术水平、人员素质、领导能力等。是否放心将人民银行有关业务移交其代理还值得考虑。况且不少人民银行的业务是不能委托其他金融机构代理的如：账户管理、现金管理、货币发行、反洗钱、以及贷款卡、外汇管理等管理性业务。一旦撤销了支行县区的金融机构、企业、个人等须到邻县的县区行办理业务，增加他们的成本。同时，县行在这部分业务的监管方面也可能存在漏洞。采取撤并所涉及的各方压力较大。

3、整合。与撤并相似，都是因地制宜确定保留的县区。而是采取循序渐进的办法，对外继续保留支行的牌子，对内作为县区行内设办事处，接受县区行的领导和管理。将支行的调查统计、外汇管理等业务工作，以及办公室、后期、纪检监察、党务、工会、人事、劳资、老干等内务工作整合到县区，支行继续负责在当地办理部分目前难以移交代理的业务工作如：支付结算、票据交换、经理国库等。以作为区行的“消息树”，管理和处置原支行的固定资产。整合后，动作一定时期，视上级政策、经济金融发展需要、业务量、人员状况等实际情况，再决定是否保留或撤销支行。这逐步推进，对干部队伍和经济金融运行和震动较轻，使县区行人力资源较为充足以可使部分一时难以代理的业务工作不中断，继续为县区的经济金融发展提供优质服务。但也存在对支行管理不到位的难点问题，导致不可预知的事故发生。虽然整合方式还是有缺点，但是可以采取加大内控管理力量来解决。从长远来看，没有必要在每个县级行政区设立人民银行支行，而是应该根据地方经济金融的发展需要，在县域的经济金融区设立人民银行支行。这样更有利于人员和资源的配置。

四、明确基层央行职责，加强地区金融风险的监测、预警和防范水平。

 基层央行在没有作最后定位的情况下，仍然担负着防范化解系统性金融风险，维护辖区金融稳定的职责，根据新的《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》的规定，结合近年我国处置金融风险的经验，本人认为有效防范和化解系统性金融风险，维护辖区金融稳定，应做好以下工作：

 （一）、推进监管工作创新，充分发挥监管对货币政策传导的促进作用。

 新的《中国人民银行法》赋予了人民银行九项必要的监管权。基层人行应积极调整监管理念，以促进货币政策的有效实施作为监管的出发点和落脚点，尽快从机构型监管转移到功能型监管上来。一方面，应整合监管资源，形成监管合力。依据法律法规确定的监管事项，结合整体工作开展情况，统一协调，突出重点，综合检查。在监管方式上，应根据监管内容的不同，有选择地开展现场和非现场检查，把工作的着力点放在发现问题的处理和惩戒效果上。另一方面，依法行使监管建议权。在对金融机构运行情况监测和分析的基础上，对具有普遍性和倾向性的重点、难点问题，依法建议银监部门对指定金融机构进行检查。

 （二）、建立金融风险防范机制，维护金融稳定。

 基层央行应以辖内法人机构为重点，以强化监测为手段，主要通过建立、完善金融风险预警体系，对金融风险指标进行风险分析和评定，对出现风险苗头的金融机构，及时提出风险预警信号，依法进行风险处置。（1）构建金融运行风险监测体系。进一步强化金融统计信息管理，扩大监测内容，延伸监测触角，建立涵盖辖区各综合营业机构、全科目统计数据在内、可按月进行定量分析的金融指标监测体系。在此基础上，定期组织货币信贷、调统、外汇、会计、发行、国库等部门进行分析研究，对风险状况进行分析、评估和预警。（2）加强对重点地区、重点行业和贷款大户的监测，定期组织实地调查和综合“会诊”，及时发现风险隐患。（3）研究制定风险处置预案。当金融机构出现流动性风险或突发性支付困难，基层人行应根据有关政策规定和监管当局对事态的分析意见，及时给予金融机构必要的支持。

 （三）、在突发事件处置和风险化解的工作中，基层央行通过与当地银监部门建立的协调机制和信息共享机制，积极配合银行业监管部门的风险化解工作。

 1、对于各种突发事件，如政治传闻、谣言惑众、执法不当等导致的外生性金融风险，应该明确由银监部门直接予以处置，并应及时将风险状况和处置情况通报的情况对风险进行初步评估，并向银监部门提出化解金融风险的方法策略和措施建议。

 2、为避免因信息交流不畅，导致贻误救助时机的情况，基层央行应对可能引发系统性金融风险，影响辖区金融稳定的风险及时参与处置工作，保证第一时间掌握到出险机构的风险状况。

 3、在对金融机构风险做出评价的基础上，基层央行应及时向上级行报告，并申请救助工具，对出现支付风险的高风险金融机构采取动用存款准备金，发放再贷款等措施予以救助，缓解支付危机。

 4、是对动用存款准备金和使用再贷款的出险机构的有关业务进行检查监督。

 5 、对于无法挽救的金融机构进行处置的工作，应该由银监部门主要负责，人民银行作为特殊债权人，参与有关机构市场退出的清算工作，管理中国人民银行与金融风险处置有关的资产等。

 各基层央行应勇于承担起一方金融系统“代言人”的角色，加大向有关部门的宣传和沟通力度，帮助其树立长远发展的目标。以信用环境的创建为突破口，充分发挥支付清算系统、金融统计分析系统、账户管理系统、外汇账户管理系统、银行信贷登记咨询系统等的作用，落实改善投资环境、经营环境、司法环境、信用环境的措施，减少非市场因素对货币政策传导效果的干扰。

 参 考 文 献

1、中国人民民银行条法司、国务院法制办财金司编著《中华人民共和国中国人民银行法》修改解读

2、曾冬青：2003年9月1日《经济观察报》

3、韩瑞芸：2003年10月2日《21世纪经济年报》

4、陈玉海：中国人民银行广州分行金融调研报告《加强内部整合，提高人民银行县支行整体功效的思考》

5、巴曙松：2004年第22期《中国金融》