关于农业政策性银行业务发展的思考

关于农业政策性银行业务发展的思考1

一、当前农业政策性银行业务发展的局限性1

1、资金来源渠道狭窄1

2、业务范围过于狭小2

3、支农功能淡化3

4、财政补贴时效性不强，融资利差补偿不足。4

二、农业政策性银行业务发展定位的构想6

三、农业政策性银行业务发展的思考8

（二）改善资金来源结构，拓宽资金来源渠道10

（三）积极审慎广大业务，拓宽金融服务领域11

4、积极拓展和创新信贷业务品种，完善农业政策性银行职能14

（五）加强体制机制建设，以保本增效为核心，促进业务有效发展。15

关于农业政策性银行业务发展的思考

发展农业和农村经济，增加农民收入是我国经济工作的重中之重，也是全面建设小康社会的重点和难点所在。党的十六大和中央农村工作会议强调要改善农村金融服务，强化对农业和农村经济的信贷投入，同时今年中央1号文件已明确要加大政策性金融改革力度，调整农业政策性银行职能，加大支农力度。农业发展银行作为国家政策性银行专门承担粮、棉、油及重要农产品的收购、储备、调销、仓储建设等农业政策性金融职能，经过近十年的运作，基本达到了设立之初实现收购资金封闭运行的目标，足以在农业和农村经济中发挥重要的支农和调控作用，所以粮食购销市场化改革后，完善农业发展银行职能，明确业务发展定位成为农业发展银行当前工作重中之重，笔者就农发行业务发展作如下思考:

 一、当前农业政策性银行业务发展的局限性

 1、资金来源渠道狭窄

国家设立农业政策性银行（以下称农发行）的初衷是实现政策性金融与商业性金融的分离，减少基础货币发行，为中央银行更好地发挥其宏观调控职能，有效地制定宏观货币政策打下基础。但从农发行的资产负债表中明显地显示负债结构单一，资金来源主要来自于人民银行的再贷款，农发行向中央银行再贷款占总资金来源的90%以上。在其现实资产中，粮食购销企业挂账和财政挂账的长期资产，占用了央行贷款形成的短期负债，资产与负债在期限上和结构上严重失衡。形成了资产倒逼负债的局势，信用创造功能弱化，影响央行的基础货币供应量，不利于国家的总量调控。同时农发行资金来源渠道单一，筹资功能弱，自身造血功能差，主要表现在一是业务范围内的开户粮棉油购销企业的存款，大都属于派生存款，其数量有限，稳定性差；二是农发行市场化筹资规模小且成本高，通过发行金融债券获得资金来源还有限；三是国家财政补贴资金实行的是专户管理，专款专用，现阶段多以直补方式进行，财政存款在农发行滞留时间短，数量少。从以上单一的资金来源渠道、负债构成和政策性业务对资金的刚性需求，不难看出，农发行实际上变相地成为了依托中央银行专门发放农业政策性贷款的职能部门，从而大大削弱了它作为银行该具有的筹资功能。

2、业务范围过于狭小

农发行作为国家特殊的金融企业，保本微利是其生存与发展的基础。1998年国家对农发行业务进行了调整，国家对农业基础设施建设诸如农业综合开发、扶贫贷款等业务重新从农发行中剥离出去，划归各国有商业银行，农发行业务瘦身后，业务范围仅仅局限于粮棉油等弱质产业的购销调储，实际上是有名无实的“收购银行”。笔者认为，作为让农发行集中精力先行管好粮食收购资金，实现封闭运行，减轻国家基础货币发行的压力，此法是可行的。但作为长久之计，势必产生三个不利影响：一是影响农发行对农业生产保护、支持作用的发挥；二是影响农发行系统保本微利目标的实现，从而影响其生存与发展；三是影响国有商业银行上市改革目标的实现；四是由于长期的业务萎缩，部分非产粮地区基层机构处于“无事干”状态，大大削弱干部员工工作积极性，造成极大的资源浪费。

3、支农功能淡化

农发行随着1998年4月的业务划转，支农功能已基本丧失。当前我国农发行的服务对象并不是农业生产者本身，而只是粮棉油收储企业，其资金运动仅限于农副产品的流通环节，其表现形式为农发行贷款给粮棉油流通企业，再由其用以向农户收购粮棉油商品，其贷款规模的增减，与农业生产过程并无直接关系，因而其在政策性名义上的支农贷款实际上脱离了农业生产的资金运动，农发行的信贷支农功能淡化。同时农业政策性信贷资金投向与农业和农村经济发展信贷资金有效需求失衡，农贷供需结构矛盾突出。主要表现在商业银行逐步从农村市场转向城市发展，机构减并，贷款权限上收，对农业和农村信贷资金投放逐年下降，而农村信用社自身底子薄，不良贷款占比大，历史包袱沉重，资金来源不足，周转不畅，支持“三农”也显“心有余、力不足”，虽然农发行积极支持粮棉油收购，但毕竟是弱质产业，丰年有余，价位低迷，农民增产不增收，严重影响了农民种粮积极性，有悖于中央关于加大农业投入、促进农民增收增效的宏观调控政策的实现。据统计，近几年农业贷款仅占当年贷款总额的５％多一点，有关专家估算农村信贷资金缺口每年在５０００亿以上。建设新农村需要更大的资金投入，据有关部门估算，“十一五”期间，仅农村基础性建设的资金需求总量就高达３００００亿元，主要得靠金融支持，这为农发行更好地发挥职能作用提供了广阔空间。由此说明农发行还没有真正转变职能，围绕“三农”发展的市场定位还未真正确立，还没有达到“建设新农村银行”的要求。

4、财政补贴时效性不强，融资利差补偿不足。

由于财政补贴的较大部分是用于支付融资业务利率倒挂的，而利率倒挂数额主要取决于倒挂的平均利差大小和利率倒挂的政策性融资业务量两大因素。对利益补偿还存在着一些硬约束：一是刚性资产要求必须要有一定的融资数量。农发行资产约束负债，无论资金来源渠道及筹资成本如何，必须保证有一定数额的资金来源，以解决业务的需求。二是利差受刚性的筹资成本和较低的贷款利率制约而难以减小，贷款收息来源单一，难以形成有效的利益补偿机制。三是财政贴息资金到位的时效性也影响农发行筹资成本。当前财政补贴大多是按季、年补贴到位，财政补贴在农发行存款帐户时间短且大多财政补贴直到年底才拨付农发行财政专户，没有发挥资金使用的最大化效益。

5、体制机制存在缺陷，行政色彩过浓，经营绩效不明显。一是功能难以承担起建设新农村的战略任务。党的十六届五中全会明确提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设社会主义新农村的目标。同时还提出了要突出抓好几个方面的重点：一是推进现代农业建设，加快农业科技进步，调整农业生产结构，加强农业设施建设，提高农业综合生产能力；二是深化农村改革；三是大力发展农村公共事业；四是千方百计增加农民收入。应该说这几个方面都与农发行有着密切关系，农发行理应在这些方面发挥更大的作用，但目前就农发行职能单一、业务范围狭窄的现实来看，很难发挥作为国家唯一一家农业政策性银行应有的支农作用。二是体制难以支撑在建设新农村过程中的可持续发展。作为国家的农业政策性银行，农发行的工作涉及到全面建设小康社会大局。在建设社会主义新农村的进程中，农发行能否实现健康可持续的发展，其管理体制至关重要。目前，农发行管理体制行政化色彩较浓，还没有建立现代企业制度和健全的公司治理结构，不能跟上形势发展的需要。三是人才状况难以实现建设新农村过程中的机制创新。人才决定未来，它是直接关系到农发行兴衰的大问题。解决好这一问题，是农发行创新体制机制、促进业务发展、提高经营效益的关键所在。目前农发行由于各种因素和条件的限制还没有很好地实施人才兴行、强行战略，专业人才缺乏是一个不争的事实。四是经营绩效虽逐年好转，但总体效益不佳。虽然农发行２００５年实现经营利润５４．１亿元，其中账面利润１１．２亿元，消化历史包袱４２．９亿元。有２４个分行实现赢利，同比增加１０个分行。农发行的资本充足率达到４．４２％，比上年提高０．０６个百分点。但同各国有商业银行相比经营绩效还是有明显差距。虽然目前农发行信贷规模接近8000亿元，但一旦政策性挂账贷款被划走，再剔除其他不良资产，实际有效资产也就4000亿元左右，靠这样的贷款规模很难养活自己，所以实现贷款有效增长，提高经营效益是当前农发行的当务之急。五是行政色彩过浓，公司治理结构不严瑾，法规条款保障不足，制约农发行的业务发展。

二、农业政策性银行业务发展定位的构想

农发行是我国唯一的农业政策性银行，是在适应党的十四大提出建设社会主义市场经济体制，深化金融体制改革，加强对农业支持的背景下成立的。农发行以来，先后经历了全方位支农、专司收购资金封闭管理和按现代银行要求打造农发行的“一体两翼”业务发展模式，即粮食购销市场化后，以粮棉油收购资金供应管理为主体，以农业产业化和农业科技、农业中小企业、农业生产资料贷款为一翼；以农业、农村中长期贷款为另一翼的业务发展格局。这些变化说明：一是农发行的职能总是随着国家政策的调整而调整，不是一成不变的。变是发展的过程，也是区别与商业银行的一个显著特征；二是农发行信贷功能也总是随着农业政策性银行的职能变化而不断调整变化的；三是农发行作为国家宏观调控的工具的职能作用，信贷是为经济杠杆服务的，是国家政策意图的体现，它必须起到干预和调节农业和农村经济的重要工具作用，弥补市场缺陷和引导市场发展。当前国家关于加大对农业的投入，加强农村经济的发展，增加农民收入的宏观政策意图说明农发行必须调整政策，重新进行定位，重中之重是加大对“三农”的信贷投入，促进业务有效发展。

如何合理定位，定位的基础是什么，笔者认为必须以执行政策为前提，银行的“三性”原则作为根本（安全性、效益性、流动性），立足“三农”，服务“三农”，打造建设新农村的政策性银行。合理对农发行定位的客观必要性在于：一是“三农”问题成为社会经济发展的瓶颈。现阶段我国农业地区发展不平衡，城乡差距扩大。落实政策货币区域调控和产业调控手段，对不同区域农业发展实施适度差别的区域产业化信贷政策，需要农发行来实现；二是由于农业自身的弱势性，国际上大多数国家在经济发展到一定阶段后都对农业支持和保护。农发行是财政和金融的有机统一体，既可弥补财政补贴的低率性，又可弥补商业金融的不公平性，做到财政与金融优势互补，农发行成为各国政府实施宏观调控、支持和保护农业发展的重要手段；三是大量资金从农业流向非农业，从农村流向城市，对农业和农村经济发展构成严重威胁。农村金融部门不少，但实际向农业真正注入的资金不多，尤其是在农业基础设施和扶贫等方面的投入更是寥寥无几。农发行是政府实施农业保护，市场配置资金，增加农业投入，返还农村抽走资金的重要手段，有利于农村资金“归流”。由此可见，科学的、谨慎的、有效的给农业政策性金融合理定位，拓展职能，从国际经验上看和国内需要上看，都是必要的。目前，我国农发行名不副实，不能起到支农的真正作用。所以，当前必须做好三个转向，合理定位：第一，由支持农副产品的流通转向直接支持农业生产。如农业产业结构调整、土地适度规范经营、农业科技推广应用等项目；第二，由支持粮棉油收购转向支持农业中长期开发。如农业综合开发、扶贫开发、中小型农业基建及技改、林业开发、沙区治理与开发、节水灌溉、大型水利设施建设等项目。第三，农业发展银行政策定位，首先应是引导农村经济发展的银行，引导、扶持和帮助的基本价值和作用效应，突出银行作用，实现政策效应和银行资金周转使用，实现政策性业务与商业性业务兼容，促进可持续发展。

三、农业政策性银行业务发展的思考

在综合分析农发行业务发展的局限性及其定位后，结合农发行面临的形势和任务, 笔者认为农发行在粮食购销市场化后必须拓展信贷业务，巩固和完善农发行在农业经济中的宏观调控和支农基础地位，积极探索新的政策性业务发展路子，充分体现“先有政策性业务，后有政策性银行”，把农发行办成政策性业务与商业性业务兼容的综合性银行，切实把农发行办成发展空间合理、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展的现代政策性银行，打造成为“百年老店”的现代政策性银行。

（一）加大盘活不良资产力度，合规处理不良资产。从对外披露口径看，农发行不良资产占比相当高，而其构成主要为政策性粮食财务挂账、附营业务停息挂账、陈化粮价差占用贷款、粮食企业挤占挪用贷款等，大量的不良资产成为制约农发行业务发展的历史难题，笔者认为针对农发行这一特殊的历史包袱，解决办法：一是对农发行因监管不到位形成的企业挤占挪用贷款，农发行要加强与地方政府、银监部门、人民银行的沟通联系，形成多方监管，协同清收不良贷款联席机制，完善不良贷款清收措施办法，落实责任，强化考核力度，积极做好不良贷款清收工作；二是对由于政策因素形成的政策性粮食财务挂账、附营业务停息挂账等划归当地人行专帐管理，同时相应冲抵农发行在人行的再贷款；三是对政府不兜底的财务挂账，打包剥离到资产管理公司，资产管理公司购买不良贷款的资金作为农发行的实收资本金。

（二）改善资金来源结构，拓宽资金来源渠道

农发行要为“三农”服务，就必须有长期性、优惠性和稳定性的信贷资金支持，发挥农村金融体系中的主力军作用，就必须有期限长、成本低、来源稳定的资金与之对应，建立长期稳定的资金来源体系。农发行只有减少向中央银行借款，逐步拓宽自身的资金来源渠道，才能有广宽的发展空间，不断拓展业务，向支持“三农”的纵深领域发展。（1）设立国家弱势农业发展基金。从经营性基本建设的投资中或从国有土地出让金中提取一定比例，作为农业发展的基本来源。（2）增加财政性资金来源。一是农发行作为政府的金融机构，应由国家财政拨足资本金；二是从每年的财政预算中拿出一定比例，作为政策性投入资金，由农发行代理发放、管理和收回，周转使用。将部分对农业的无偿投资作为农发行的资金来源；三是将国家扶贫开发的建设支出的财政资金和世界各国政府和金融界低息贷款集中起来，由农发行统一管理；四是代理拨付各种财政支农资金；五是增加财政向农发行的无息借款，增加其低成本资金来源；六是提高农发行呆帐准备率；（3）发行农业政策性金融债券，减少对央行再贷款的依赖程度。也可以实行政府担保在国外发行债券，筹集长期资金。（4）争取人行、银监的支持，开办一些专项存款，如养老保险、医疗保险、代理保险业务存款、住房公积金存款等，开办企业通知存款、企业约定存款，实行利率优惠的金融企业同业定期存款，改善农发行的存款结构，增加低成本存款来源。（5）争取拓展筹资业务范围，借入低成本资金，优化成本结构。农发行可以通过邮政储蓄、养老保险基金、医疗保险基金、住房公积金借入资金，其数额巨大、稳定性好，足以成为低成本的资金来源，可以大大改善农发行的资金成本。借入资金的方法是将邮政储蓄、住房公积金和社保资金余额纳入政策性投融资体系。由于邮政储蓄、社会保险、养老基金、医疗基金、住房公积金等资金的稳定特点，所以国家可确定一个安全比例按人民银行上存利率补给农发行，充分吸收它的“含金量”。

（三）积极审慎广大业务，拓宽金融服务领域

1、以传统信贷业务为主体，促进业务有效发展。 农发行必须坚持农发行的主体业务,即购销调储业务。一是保证国家宏观调控。通过储备收购、调控粮收购、最低价收购方式,实现国家对粮食市场和价格调控；二是保证不出现卖粮难。农民种出的粮食要有人收,使农民种粮应得的收益得到实现。继续完善购销企业、加工企业、产业化龙头企业和其他粮食企业的粮棉油收购、调销、储备工作，加强对糖、麻、棉、粮、烟叶等专项储备的信贷支持力度，对粮、油、棉(麻)等品种为主要原料的生产、流通、加工、转化,包括畜牧业、乳业、水产业龙头企业。或以其加工转化初级产品为原料的精深加工、转化的农业产业化龙头企业和棉油加工企业都积极予以信贷支持。

2、找准业务发展切入点，积极探索新的信贷方式。一是按照贫困地区农业、农村经济结构发展规划，高速信贷投向，加大对农业结构调整的信贷支持力度，促进信贷结构与产业结构相融合，有针对性地支持区域性产业和优势农产品产业带建设，支持并推动现代农业、区域特色经济、中小企业和各类专业合作经济组织的发展，努力构建以现代农业为基础，农业加工业为主导，以服务业为纽带的农村产业新格局；二是强化支农措施，拓宽支农领域。找准新业务发展的切入点，支持当地辐射面广、带动力强、发展前景好的有规模、有特色、科技型的农业产业化龙头企业，促进贫困地区分散农户小生产与大市场的有效连接，实现大宗农副产品的转化增值；三是设立政策性区域经济开发和特色农业贷款，合理配置信贷资金。以西部大开发为契机，以农业结构调整政策为切入点，通过以工代赈、直补直贷等多种方法、多种途径提供政策性贷款，支持退耕还林、还草、还湖及绿色生态系统建设。另一方面要根据不同地区特色农业的要求，开办政策性特色农业贷款，促进地方特色农业经济的发展，如优质高效农业、畅销经济作物、畜牧水产业、特色林果业。支持发展密集型农业和精细农业、如蔬菜、高档水果、水产养殖、特种经济作物的种植、园艺花卉业等精细型、集约化农业领域。加强对附加值高的经济作物的收购、储存、保鲜等给予信贷支持，如珍贵药材收购，高档保鲜，蚕茧收购等。同时给予引进和开发农业新技术政策性贷款的支持，加强农业科研换代和应用技术的推广，加速农业科技进步。四是在贫困地区优先开展扶贫治穷贷款业务，以各种扶贫经济实体为贷款对象，立足于农村富余劳动力就地再就业，特别是既能充分发挥资源优势，又能为大量贫困农民提供就业岗位的资源开发型和劳动密集的中小企业；在产业选择上应紧紧围绕解决基本生活、增加收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱、促进贫困农民增收的种植业、养殖业和种植养殖一体化的农业中小企业以及以农副产品为原料的加工企业。

3、有效开展政府信用合作协议贷款业务，加大扶持力度。在贫困地区积极推行政府信用为基础，扩大农业政策性信贷资金对贫困地区农业的支持，不断完善和创新政府信用合作协议贷款管理方式和方法，做好银企对接，搭建好信用担保平台，以项目为依托，立足贫困地区的农业资源条件，支持农业综合开发，支持农业和农村基础设施建设和生态环境建设。支持农村水利工程、饮水工程、电网改造工程、通讯工程建设和乡村公路建设，加大对林业、治沙治碱、水土保持、草场建设为主的农村生态建设。支持应用节约型的耕作、灌溉与旱作农业、集约生态养殖、沼气综合利用等十大节约型技术的推广示范工程，支持循环农业发展，提高贫困地区农业的集约化生产能力，降低农业生产的资源消耗和生产生活成本，改善农村生态环境。通过支持节约型农业和生态农业建设，努力推进农业增长方式的转变，促进农民增收脱贫，实现农业和农村经济发展与资源环境相协调，不断提高农业和农村经济的可持续发展能力。

4、积极拓展和创新信贷业务品种，完善农业政策性银行职能

一是在巩固农村“越温达标”扶贫工作成果的同时，增加城市贫困居民和弱势群体的扶贫贷款力度，积极开展再就业政策性救助贷款，全面开展扶贫助学贷款，支持贫困学生解决上学难的问题；二是根据国家宏观政策调控需要，审慎开展西部大开发专项贷款、老工业地区改造专项贷款，加大退耕还林、还划、还湖政策性贷款力度；三是充分利用农发行网点布局，开展代理商业银行贷款业务、代理世行贷款业务、代理国家开发银行政策性业务及开展代理保险业务，在条件成熟时，自行开办农业政策性保险业务。

（四）增加财政性资金来源的比重，调节农业政策性银行筹融资利益补偿机制。

一是建立财政资金筹措及保障体系，在每年的财政预算中拿出一定的比例，作为政策性投资基金，同时把财政以往无偿资金、以工代赈资金纳入到农发行政策性资金体系，把无偿性资金注入变为农发行有偿性资金投入；二是积极争取国务院和有关部门的支持，增加各种形式的支农财政性存款，增强农发行的资金融通能力；三是硬化利益补偿的约束，通过拓宽资金来源渠道，改善资金结构，加强贷款的收息管理，及时收回贷款利息，减少利差扩大。进一步完善财政补贴机制，建立利差拨补制度，合理确定经营费用补贴，提高呆帐准备率；四是实行利差倒挂补偿机制，降低农发行从央行借款利率，实行政策性保护，增加财政向农业政策性银行的无息借款，周转使用，切实发挥农发行“政策性、安全性、效益性、流动性”特点，实现保本盈利。

（五）加强体制机制建设，以保本增效为核心，促进业务有效发展。

针对农发行在体制机制上存在的问题，必须对症下药，着重从以下几方面入手：一是按照有效履行职能、精简高效、协调制衡的原则，整合机构体系，完善组织架构。建立了前后台分离、相互制约的内部管理体制，进一步强化经营管理的基础平台作用；二是完善经营机制，干部、人事、薪酬制度改革有了突破性进展。建立绩效考评体系，加大考核力度，按考评结果分配信贷资金、工资总额和财务费用等资源，优化资源配置。推进干部制度和劳动用工制度改革，实行干部竞聘上岗，新进员工公开招聘、市场化运作。积极探索建立以岗位薪酬和绩效奖金为激励主体的薪酬结构和分配激励机制，实行绩效挂钩；三是加强制度建设，构建了新的制度体系，不断完善和规范规章制度，确保有章可循，有制可依，以制度保障作为业务发展的基础；四是完善风险管理体系，加强内控机制建设。逐步构建合理的组织机构和内控组织体系，明确风险责任，实现经营与管理相对分离。建立严格、严密、有效的治贷制度，实行了审贷分离，重新确定了各级各类贷款审批权限，上收县支行的贷款审批权，强化贷款审批管理，推进信贷退出和进入机制；五是增强科技支撑能力。加大科技投入力度，加快推进农发行科技支撑平台建设，优化业务流程；六是增强效益观念，狠抓经营管理，加强费用控制，大力压缩非经营性开支，加强经营考核，提高经营效益。七是完善公司治理结构，根据我国《公司法》规定，对于国有独资公司来讲，设立董事会是完善其公司治理结构的重要途径，就农发行而言，可成立由财政部、国家发改委、人民银行、农业部、水利部、科技部和银监会等相关部门有关负责同志组成的董事会，在作为出资人的中央政府的授权范围内，行使对农发行经营和发展中重大问题的决策、协调和监督职能，直接对国务院负责。日常经营管理实行董事会下的行长负责制，行长负责具体落实董事会的决策。同时加强政策性银行立法，制定《中华人民共和国政策性银行法》和《中国农业发展银行条例》，界定农发行的业务范围，理顺、界定农发行与政府、商业银行、企业间的关系，共同构筑起多层次的投资渠道，确保农发行依法经营，促进业务持续有效健康发展。 

参 考 文 献

艾景祥：《发挥农业政策金融的特殊作用》（《金融时报》第120期）

朱元樑：《中国农业政策性金融导论》

朱英刚：《我国农业政策性银行发展问题研究》（《农业发展与金融》）

刘梅生：《政策性银行转型的国际借鉴与农业发展银行的实践》（《农业发展与金融》）

聂雨明 郭宗贤：《浅谈农村政策性金融现状与发展措施建议》（《建材经济》）