深化农村信用社改革与机制创新的有效途径

农村金融市场环境与农村信用社在农村金融市场中的地位。

农村信用社改革的原因

（一）、是建设小康社会的需要

（二）、是农村信用社自身的能力与“支农”需求间矛盾是农村信用社改革的根本原因。

（三）、是明晰农村信用社的产权关系、落实管理制度的需要。

（四）、是化解历史包袱的需要。

（五）宏观金融政策的限制不适应农村信用社的发展

（六）治理结构方面存在问题

改革的主要内容

四、农村信用社的机制创新

建立产权对经营管理行为的约束机制。

（二）建立有效监督下的灵活经营机制。

（三）建立以效益为目标的人力资源配置优化机制。

（四）构建良性的治理结构和激励机制。

（五）创建科学的绩效考核机制

（六）构建金融新产品和服务创新机制

内 容 摘 要

农村信用社在当今农村金融市场中占据主导地位。作为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带，农村信用社在支持“三农”的发展，支持小康社会的建设中，起到了重要的作用。但是在农村金融市场中的地位较之于民间借贷来说还不够突出。农村信用合作社由于产权的不明晰，管理权的不稳定，历史包袱的沉重，自身经营能力的欠缺，导致其为“三农”服务功能未能得到充分发挥。怎样转换经营机制，明晰产权，落实管理责任，成为农村信用社改革的两大要务。国家通过一系列的改革方案，通过“花钱买机制”，就是要彻底解决困扰农村信用社发展的问题。改革中的农村信用社又怎样通过建立产权对经营管理行为的约束机制；有效监督下的灵活经营机制；以效益为目标的人力资源配置优化机制；良性的治理结构和激励机制；科学的绩效考核机制；金融新产品和服务创新机制等，按照现代企业制度的要求，不断完善农村信用社的服务功能，优化资源配置，建立以市场为导向、以效益为中心、以发展为主线、以创新为手段的符合市场经济发展要求，符合“三农”需求的科学合理的激励约机制，切实提高经营管理水平和运行效率，全面提高员工的工作积极性，推动农村信用社各项工作的快速健康发展。

深化农村信用社改革与机制创新的有效途径

作为农村金融的主力军和联系农村千家万户的金融纽带，农村信用社在农村金融中具有举足轻重的地位，在支持“三农”中具有不可替代的作用。深化农村信用社改革，增强服务功能，加大支农力度，是当前金融改革的一项重要而紧迫的任务。笔者就深化农村信用社改革与机制创新的问题进行有益的探讨。

农村金融市场环境与农村信用社在农村金融市场中的地位。

我国农村金融市场的供给方主要包括农村信用社、中国农业发展银行和邮政储蓄，虽然农村金融市场有多家金融机构，但真正为农户提供全方位金融服务的并不多，由于农业银行向国有商业性银行转变，并逐步从农村地区退出变为城市业务为主的银行，农行地县一级的支行也只与规模较大的企业有信贷关系。农业发展银行和邮政储蓄都不是功能完整的金融机构，前者主要为国有粮食收购部门提供贷款，而后者单纯从农村吸收储蓄存款。在金融领域中，仅仅只有农村信用社在为农户提供金融服务。

国际农发基金的一份研究报告指出，中国农民来自非金融市场的贷款大约为来自金融市场的四倍，农业部农村固定观察点的调查显示，2000年每个农户累计民间借款约占总借入款的68.6%，按2亿农户计算，2000年中国农村非金融市场的贷款金额高达1400多亿元。

金融的制度和产品供给与农村的实际需求之间不断扩大的缺口是农村民间借贷繁荣的主要根源。由于农户的微观经济活动及其融资需求具有分散化、规模化、成本高、监控难、风险大等特点，大规模的商业银行无论在国外还是在国内都对小规模的农户不感兴趣，不愿意设计和提供符合小农特点和需求的金融产品，而需要一些小规模、多样化的地方金融机构通过一些特殊的制度安排和产品设计来满足一部分人口的金融需求。在农村改革使小规模的家庭经营成为农村主导型的经营方式后，尽管国家对农村信用社进行了多次改革并将信用社定位为服务“三农”的金融机构，但从总体上讲信用社的体制和机制还不能很好地适应农村的金融市场环境，相当一部分农户的金融需求不能从信用社得到满足。在这样的背景下，各种形式的民间借贷活动自然会出来填补这一市场空缺，成为农户的另一种筹资渠道。

农村民间借贷的兴盛，不仅说明金融机构当前服务需求，也说明其潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大。现在的问题是，以农村信用社为代表的农村金融机构如何通过制度创新和市场开拓来扩展自已的生存空间，需要进行适合“三农”金融需求特点的制度改革和创新，使自已更加灵活，更富有创造力，通过与民间借贷的竞争来扩大对农村市场的占领。

农村信用社改革的原因

（一）、是建设小康社会的需要

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分。近年来，按照党中央、国务院的部署，各地农村信用社改革体制、改进管理、改善服务等各项工作取得了较为明显的成效，已逐步成为我国农村金融的主力军和联系广大农民的金融纽带。但是由于诸多原因，农村信用社的产权归属、管理体制等问题一直没有很好解决。党的十六大提出，要全面建设小康社会。实现这一奋斗目标，最繁重、最艰巨的任务在农村、在农民、在农业。当前，我国农业和农村经济正处在新的发展阶段，农村信用社必须适应农业和农村经济发展的新情况、新特点和新要求，进一步增强为“三农”服务的功能，提升服务水平，促进城乡经济协调发展，促进农业发展、农民增收、农村的进一步繁荣和稳定。

（二）、是农村信用社自身的能力与“支农”需求间矛盾是农村信用社改革的根本原因。

农村信用社自身能力的不足和资金的严重馈乏，导致了农村信用社的“支农”能力和“支农”力度不高，特别是在广大中西部农村地区，农业银行基本不承担县以下农业贷款业务，农业发展银行也仅仅是在流通环节支持粮、棉、油收购，在生产环节，农村信用社成为支持“三农”的主力军。特别是1999年以来实施的小额信用贷款，包括对种植、养殖、农副产品加工等农户进行的信用等级评定，信用村、信用镇评定，农户联保贷款，农户抵质押、担保贷款，农民生活消费贷款等，对农村信用社的发展，以及农户依靠信贷资金发展生产，改善居住环境、改变生活和脱贫致富都起到了重要作用。随着贷款面的不断扩大，贷款手续的进一步简化，困扰多年的农民贷款难的问题有了一定程度的缓解。据统计资料表明在支持“三农”的资金中，农村信用社的资金占到了80%左右，有的地方甚至达到了90%，农村信用社服务“三农”的作用日益凸显。但是由于农村信用社历史包袱较重，执行国家政策后的亏损无从弥补，形成大量的不良资产和大面积的亏损，信誉度极低，再加上服务手段的落后，金融品种的单一，导致了其组织资金的难度。另一方面，在农村片区，邮政储蓄的不断抽水，限制了农村信用社自筹资金的能力。所以提高农村信用社的自身经营能力和改善“三农”资金供求之间的矛盾迫在眉急。

（三）、是明晰农村信用社的产权关系、落实管理制度的需要。

长期以来，农村信用社的产权关系一直没有得到很好的解决，使得农村信用社在金融风险化解、经营管理改善等方面缺乏有力的组织基础和制度基础，约束和限制了农村信用社的发展。管理制度的形势化，不仅使农村信用社得不到有效的管理和规范化操作，反而增加了农村信用社的负担，束缚了农村信用社的手脚。例如在农行代管期间，不仅农村信用社的各项制度、规程未得到制定和落实，反而成为了农业银行贷款发放的机构，而后形成的包袱又只有农村信用社承担。1996年行社脱钩后交由人民银行行业管理，由于人民银行的职能与性质与农村信用社有很大差别，所以在管理上又不同程度地约束了农村信用社业务的健康发展，所以进行怎样的产权制度改革，落实有效管理机制，使农村信用社真正成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的独立市场主体成为农村信用社改革的另一重要原因。

（四）、是化解历史包袱的需要。

农村信用社包袱的形成原因是多方面的。首先是农村信用社在执行国家经济政策时，形成了很多不良资产。如支持国有、乡镇企业的发展，政府现场办公，企业开口要多少资金，政府便照章分配到各家银行和信用社头上，后来大部分乡镇企业倒闭，农村信用社的贷款也随之形成硬不良贷款；其次是行社脱钩时，农业银行转嫁给农村信用社的不良贷款；再次是接收农村基金会时带来的不良资产；最后是由于自身经营形成的不良资产等。有关数据显示，农村信用社与国有四大商业银行同为五大不良资产大户，巨额的不良资产问题与国有商行一样严峻，而国家除了为国有商业银行核销呆帐外，还为其注资剥离不良资产，而农村信用社却不能得到这些政策，甚至农村信用社在执行国家保值储蓄政策期间负担的保值补贴利息都得不到弥补，如果单靠农村信用社自身的能力来盘活是很难完成的。

（五）宏观金融政策的限制不适应农村信用社的发展

一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社的贷款利率较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农户贷款比大规模的商业贷款的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途、贷款项目风险的高低和客户信用程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。另一方面是缺乏市场的进入与退出机制，缺乏市场退出机制又使信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题。这些导致了信用社自身改革的动力和压力不足。

（六）治理结构方面存在问题

在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。

在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效的监督，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。

信用社的监督机制不健全，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次；一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用；另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，履行监督惩罚职能不力。

改革的主要内容

由于农村信用社面临严重的制度环境和内部治理方面的问题，信用社需要有更加彻底的改革，小修小补的改革方式很难使信用社摆脱目前的困境。根据国务院[2003]15号文件，深化农村信用社改革，重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式。在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。二是信用社的管理权交由地方政府负责。省级人民政府坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。三是政策扶持。首先是对农村信用社1994—1997年间因执行国家宏观政策开办保值储蓄多支付保值贴补息而造成的亏损，由国家财政分期予以拨补；其次是按照2002年底信用社实际资不抵债数额的50%，由中国人民银行安排专项票据置换或专项再贷款；再次是从2003年1月1日起至2005年底，对中西部地区试点农村信用社一律暂免征企业所得税；对其他地区试点农村信用社，一律按其应纳税额减半征收；从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税按3%的税率征收；最后是在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。总之是通过一系列的改革，促使信用社建立起自身完善的法人治理结构，从而形成“自主经营、自我约束、自担风险、自我发展”的良性循环机制。通过“花钱买机制”，使信用社能够得以轻装上阵，从而进一步增强支农服务的功能，为支持“三农”提供更好的服务。

四、农村信用社的机制创新

（一）建立产权对经营管理行为的约束机制。

党的十六届三中全会指出，产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、运行顺畅的现代产权制度，是构建现代企业制度的重要基础。当前农村信用社存在的各种问题，一个根本性的原因就是产权不明晰、所有者对经营者缺乏有效的约束，权利制衡机制失效，激励相容约束缺失。因此，产权制度的改革是这次深化改革的关键。通过设立投资股，引入股份制的合理成分，部分地改变“入股自愿、退股自由”的办法，强化股权责任，理顺所有者与经营者的关系，逐步解决“由谁出资、由谁管理、出了问题由谁负责”的问题，还权于社员，还权于出资人，在改革产权构成的同时，通过充分的信息披露，建立和通畅出资人参与管理的机制和渠道，根据入股额授予相应管理权利，要大幅度提高投股社员的比例，以使理事会真正发挥所有者代言人的作用。强化对经营者的外部约束，实行独立理事和外部审计制度。

建立有效监督下的灵活经营机制。

内部控制首先是对决策行为的控制，因此，落实股权责任基础上法人治理结构，并使各内部运行机构真正发挥作用，是农村信用社内部控制建设的基础和关键。在改革中，应明确理事会、经营班子、监事会的职责和运行规则，理事会在决策范围和权限内，给经营班子进行授权，并实行严格监督。规范决策组织和决策程序，建立运行程序和议事规则，把决策人员的职务行为置于有效的监督之下，提高决策的科学性和透明度，杜绝超权限，逆程序等违规决策行为。落实决策责任，各项决策的过程和结论都应有明确的记录，建立决策效果评价体系，决策人员必须对决策意见承担相应的责任。完善授权授信制度，明确县联社、信用社、客户经理以及其他员工的决策范围和权限，并以书面形式授权授信，经营人员在权限范围内，实行灵活经营，目标管理，实现有效监督下的灵活经营。加强对经理人的约束和经理人市场的建立，从而规范约束经理人的道德风险，同时为具备经营才能的人提供参与竞争的机会。

建立以效益为目标的人力资源配置优化机制。

目前，农村信用社劳动用工计划经济色彩浓重，从根本上制约了加快发展的步伐。农村信用社应从规范劳动关系着手，全面推行全员劳动用工合同制度，建立员工能进能出的员工分流机制，实行员工合理流动。同时，广开“才”路，打破身份界限，拓宽用人的视野，对急需的中高级管理人才和专业技术人才，以系统内调剂为主，面向社会招录有一定的专业特长、适应农村信用社工作需要人员，着力培育有活力的内部劳动力市场。人力资源配置应与经营方向、经营重心相协调，与经济效益、业务规模相一致，逐步向效益好的机构和经济发达地区的机构倾斜，减少“低产低效”机构和经济欠发达地区机构的人员数量，向直接面向市场和客户的岗位倾斜，减少城区人员配置。全面实行从业人员资格考试制度，科学地制度中长期教育培训计划，把人才的增减纳入计划管理、规范系统的轨道，改变以“短、平、快”为主的应急培训状况。

构建良性的治理结构和激励机制。

不同的产权模式下金融机构的治理结构是不同的，以适应不同的利益关系和形成有效的利益机制和监督机制。如合作制的核心治理结构是社员代表大会和一人一票的决策机制。股份制则要求建立完善的“三会”，即：股东会、董事会和监事会结构。在经营的层次上，良好的治理结构的核心是形成有效的激励机制和监督机制。要使激励机制有效，就必须使经营者的利益与经营业绩密切相关，并让经营者对自己的所有经营行为负责。基层社是不是独立的法人并不重要，关键是将基层社变成真正的独立核算的盈利中心。在一定的规章制度的约束下，基层社要能自主决定贷款数量、期限、还款方式和抵押方式。为鼓励职员，可以考虑每年将一定比例的经营利润在下年初分配给职工，建立薪酬与业绩挂钩的分配机制，充分调动员工的积极性，增强经营活力为了激励客户还款的积极性，对于按期还款的贷款客户，可以予以适当奖励，但如果客户不按期偿还，利率将上浮一定比例作为惩罚。

创建科学的绩效考核机制。

当前农信社缺乏一套合理的考核制度，考核评价体系不尽完善，吃“大锅饭”的现象仍然突出。考核评价应建立在合理确定员工岗位职责的基础上，根据不同岗位，设置不同的考核标准，客观公正地考核单位及个人的绩效。一是计酬总额要突出效益性；二是确定员工计酬分配方案，三是建立以岗位业绩定薪制度；四是建立员工贡献积分制度；五是建立主任绩效工资再分配制度等。紧紧围绕业绩、经营目标，加大工资分配与经营效果挂钩力度，建立科学、合理、有效的内部分配制度，充分发挥工资分配在促进农村信用合作社发展，改善经营效益中的杠杆作用，真正建立“增资靠效益，收入凭贡献”的分配激励机制，使全体成员产生紧迫感、危机感，充分挖掘个人潜能，调动全员工作积极性，体现每个人的价值。

构建金融新产品和服务创新机制。

设计出灵活多样，符合不同类型农户和小型企业金融服务和产品，将直接决定该金融机构在农村的竞争力。在经济发达地区，可以代理结算、汇兑、咨询（金融、信息）、票据贴现、租赁、保险、信用卡、保管箱和外汇等金融服务，在落后地区创新的重点是如何高效率、低风险地提供小额生产和生活消费信贷。在服务方式上，简化贷款和还款手续以降低交易成本，尽可能通过利用社会资源来降低信息不对称带来的贷款风险。还要加强成本核算，加强中间业务的拓展。最后，要促进技术创新和加强人员培训。特别是业务网络、业务素质和技能的提高和创新。建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，在有条件的地方推行会计电子化和监管电子化、网络化，提高业务竞争力。

参 考 文 献

论文参考资料：《中国农村信用合作》

1、2004第9期——《农村信用社改革与机制创新》，作者；汪三贵；

2、2004第4期——《激励约束机制的构建与农村信用社法人治理》，作者：王忠坦、秦培忠；

3、2003第11期——《创建科学绩效考核体系的构想》，作者：林国妙；

4、国务院[2003]15号文件。