对基层农发行贷款风险防范的浅析

一、农发行贷款风险的种类

二、基层农发行贷款风险管理中存在的问题    

三、基层农发行贷款风险形成的原因

四、对基层农发行贷款风险防范的建议及措施

五、结论

内 容 摘 要

作为我国金融体系重要组成部分的农业政策性银行—中国农业发展银行，是一家完全由中央政府投资的政策性金融机构。现阶段以支持粮棉流通为第一要务，服务对象为粮棉收储企业。其贷款风险的种类、形成、防范措施等方面都有其明显的行业特点。基层农发行在贷款管理中存在贷款管理规定不清，界定不明；贷款管理体制不顺畅；企业信用等级评定认识不足，重视不够；风险防范措施缺乏等问题。其形成的原因是：政府信用的缺乏、企业恶意逃废银行债务、银行内部控制制度不健全等。故建议：对外明确农发行的法律地位、将政府的权力以法律的形式予以确定、建立失信惩戒机制和守信增益机制等重构政府诚信，对内建立现代企业制度、健全各项规章制度、完善公平激励机制、下达合理考核指标等营造公平环境，从而达到控制基层农发行贷款风险的目的。

对基层农发行贷款风险防范的浅析

随着粮食流通体制改革的逐步深入，以及农发行业务范围的不断拓展，基层农发行的信贷风险防范面临新的挑战，如何控制贷款风险对各项经营造成巨大损失已引起农发行的高度重视。作为我国金融体系重要组成部分的农业政策性银行—中国农业发展银行，是一家完全由中央政府投资，以贯彻政府的农业经济开发政策、农业产业政策为已任、承担农业领域开发任务，为农业提供综合性服务的政策性金融机构。现阶段以支持粮棉流通为第一要务，服务对象为粮棉收储企业，因而贷款风险的种类、形成、防范措施等方面都有其明显的行业特点。

一、农发行贷款风险的种类。

按农发行总行制定的《关于印发<中国农业发展银行贷款风险管理暂行办法>的通知》（农发行[2004]96号）文件精神，农发行贷款风险可分为政策风险、经营风险、操作风险三种。政策风险--是指农发行根据国家和地方政府为实施宏观调控、保护农民利益、稳定市场等政策和特定的产业政策、区域政策，向借款人发放的贷款，借款人因执行政策出现不能按期偿还贷款本息的风险。经营风险--是指农发行根据借款人自身经营需要发放的贷款，借款人因经营管理、市场变化、灾害和道德因素等原因的影响，不能或不愿意按照事先达成的协议履行其义务，出现不能按期归还贷款本息的风险。操作风险--是指由银行内部控制及治理机制失效以及信息技术系统失效等可能造成的贷款风险。主要包括农发行内控制度和治理机制缺陷及内部员工操作失误、违反操作规程、信贷决策超越权和道德因素等造成贷款不能按期收回或损失的风险 。从总行对贷款风险分类及解释可看出，农发行作为政策性银行随着粮棉购销市场的全面放开和业务范围的拓展对贷款风险的管理由原来单一风险管理向多种风险管理转变，不仅注重政策风险的管理，更注重内控制度、内部评级体系及风险信息处理和报告的管理。但基层农发行在贷款管理上不同程度的存在一些问题。

二、基层农发行贷款风险管理中存在的问题    

㈠部分贷款管理规定不清，界定不明。一是对部分政策性业务要求过严，审批流于形式。如中央储备粮轮换是按计划进行的，而轮换贷款则由市分行审批，这样既不利于企业抓住商机，审批也难免流于形式。市（县）级储备粮油贷款属政策性贷款，必须落实利费、差价亏损弥补来源，但规定贷款企业信用等级在A（含）级以上，不利于业务发展。二是农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款、其他粮食企业贷款对象界定不甚清晰，部分重叠，而其管理办法完全不同，不利于贷款管理。三是商业性贷款审批权限集中在省级分行以上，不利于全行业务发展。例：农发行阿坝州分行去年为开展新业务，积极向一家牦牛肉加工企业营销贷款300万元，从8月份开始到11月份才经过省分行批复到位，结果牦牛肉的收购季节已过，该行只发放了80万元贷款。四是企业联营贷款管理制度不健全，操作风险大。五是报备管理规定不利于日常信贷管理。按照规定，粮食调控贷款由有权审批行审批后向上一级行报备，但报备管理办法规定审查行审查工作期限原则上在5个工作日内，这样易因时间延误而影响收购。六是贷款资格认定的性质、目的不甚明确，与贷款审查、审批程序有所重复。七是没有制定统一完善的贷款担保管理制度。

㈡贷款管理体制不畅通。一是对总行、省分行审批的贷款，总行、省、市、县分支行层层调查、审查、审议、审批，造成重复劳动、效率不高和成本增加。二是信贷管理虽然分设了前后台管理部门，但前后台部门职责界定不够明确，而作为基层行则没有分设前后台，也没有划分前后台岗位，操作风险较大。三是授信管理制度不健全，区域、行业差别信贷政策不明朗，甚至纠缠于最高贷款限额上。

㈢对企业信用等级评定认识不足，重视不够。目前农发行信用等级评定指标体系不科学、不完善。在长期封闭管理环境下，国有粮食购销、储备企业作为农发行唯一的信贷对象，风险意识和信用观念相对淡薄，部分企业甚至部分基层农发行员工认为贷款放也得放，不放也得放，对信用等级评定持消极态度。信用等级评定指标体系也不尽科学，主要表现为现有信用等级评定将企业类型划分为流通企业和工业企业，但没有明确的划分标准，在实际操作中较难区分；定性指标约束力及打分标准不够严格，在实际操作中随意性较大，得分普遍偏高；指标设置过于简单，不够完善，实际评定结果易出现偏差。

㈣贷款风险防范措施缺乏。一方面，农发行扶持的客户相当部分存在经营规模小、抗风险能力弱、人员素质不高、管理手段落后、财务管理制度不健全、财务核算失真等方面的缺陷，信贷风险相对较大；另一方面，农发行防范风险认识存在偏差，手段比较单一。目前来看，农发行一般采用企业缴存风险准备金、自筹一定比例的自有资金、办理有效资产抵押担保等风险防范措施，主观上存在有担保就灵的思想，对企业风险缺乏全面了解和评价，因而难以采用有针对性、有区别的信贷风险防范措施。

三、基层农发行贷款风险形成的原因

就基层农发行目前信贷管理中存在的问题可看出，信贷风险的形成既有来自外部的，也有来自内部的原因，其信贷风险是内、外两种原因交错作用的结果。

㈠外部的贷款风险主要包括政府和企业两个层次。

1.地方政府诚信不高加大了基层农发行贷款风险防范的难度。一是部分地方政府在98年对粮食政策性财务挂账进行审计认定时，为争取中央政府政策，默许粮食部门多报政策性亏损数字，在人为加大中央政府负担的同时，又给消化责任的落实造成极大的障碍。二是对应由地方政府消化的政策性财务挂账认账不认还，不积极筹措消化资金，认为早消化吃亏，期望国家新的消化政策出台。有的干脆连债务也不认，至今未在消化责任书上盖章确认。三是政府或粮食主管部门向粮食企业违规借款。四是地方政府对承诺予以利费和价差补贴的地方储备粮、政府调控粮补贴及简易建仓贷款贴息迟迟不到位，严重影响农发行的经济核算。例：农发行阿坝州分行按政策要求发放了占贷款总额73.2%的地方储备贷款，按规定地方政府每季度拨付利息一次；但地方政府却无法保证按季拨付，在一定程度上影响了该行按季进行核算的工作。五是在粮棉企业转制过程中纵容企业逃废债务。对企业欠银行的债务能逃则逃，能减则减，有的甚至纵容企业蓄意破产逃避债务，进而增大了银行防范风险的难度。

2、粮棉企业利用各种手段挤占挪用、逃废银行债务。

一是变更法人代表，实行“金蝉脱壳”。有的粮棉企业为逃避债务，变更法人代表就“新官不理旧帐”，能拖则拖，能推则推，造成农发行信贷资金长期沉淀。二是利用各种手段挤占挪用信贷资金用于支付改制成本和其它开支。据不完全统计，到去年底，阿坝州粮食企业挤占粮食收购资金560万元解决“三老”问题。三是兼并、解散、破产。有的企业因为还贷无望，干脆采取被兼并、解散或破产等多种形式，借改制之机，架空农发行贷款。四是多头开户，躲避监管。有的企业利用农发行人员、机构少等监管不严的便利条件，多头开户，多方利用，隐藏资金，以逃废债务。例：农发行阿坝州分行一家粮油收储公司，在改制前是该行较好的贷款企业；但在改制过程中，为了企业自身利益，将大部分资金通过在农行开立的帐户转移到农行储蓄所，不积极归还贷款，致使该行贷款20万元至今无法收回。

㈡内部的贷款风险有以下三方面：

农发行内部的信贷风险渗透于构成其信贷风险的政策风险、经营风险和操作风险的全过程。

1.政策执行中的贷款风险。作为政策性银行，必须以执行一定时期的国家产业政策和区域发展政策为前提，不以利润最大化为目标，因而其业务范围有着严格的界定，现阶段以支持粮棉流通为基本职能，但明显过于狭窄的业务范围往往制约了其支农作用的全面发挥，急于调整职能的心态使得在政策执行过程中滋生了决策性的道德风险，具体表现为偏面理解政策扩大贷款对象；人为认定中央政策性财务挂账；打擦边球谋取小团体利益；迫于地方政府压力放弃原则；忽视政策投向单纯追求经济效益；下达不切实际的考核指标等等。

2.经营管理中的贷款风险。政策执行中的决策性贷款风险增加了经营管理中的贷款风险，如违反规定发放贷款，致使贷款本息不能按期收回；表达意见不是从实际出发而是“迎合上意”，利益目标短期化；为完成考核指标弄虚作假；不同形式的越权经营或违法违规经营，内部经营管理混乱；人为调整统计数据，报喜不报忧等等。

3.操作实施中的贷款风险。县（市）支行、二级分行营业部、信贷组是业务的操作实施机构，当管理层的监督不到位时，成为内部贷款风险发生频率最高的机构。一是企业信用等级评定不准确。二是信贷操作人员违反信贷规章制度，粮棉销售出库不记账，企业正常损耗占用贷款管理失控，库存监管没有完全到位，形成风险隐患；三是对银企账实库存差额形成的原因不深入分析，把自身管理等原因造成的亏库归结为损耗和统计差错，把企业挤占挪用归入亏损挂账，从而掩盖了信贷管理中的问题;四是调查论证不深入，向上级行提供错误、虚假信息，导致信息反馈的严重错位，造成重大资金损失；五是办理担保贷款手续不合法，贷款合同要素不全，给借款人违约提供了机会；六是计算机操作人员通过计算机主机和网络工作站，在未经授权的情况下，采取非法进入、非法修改和非法索取等方式挪用联行资金。

四、对基层农发行贷款风险防范的建议及措施

怎样有效地改善基层农发行贷款管理现状，对于防范和化解贷款风险极为重要。贷款风险是无法根除的，只要我们能通过某种制度设计和安排增加信息的透明度，消除这种不确定性，就会降低贷款风险的发生。

㈠从外部制度而言，要把防范贷款风险的着重点放在政府诚信的构建上。

1.明确农发行的法律地位。要尽快制定《农业政策性银行法》，进一步明确农发行的地位、作用、权利和职责，发挥法律的规范、约束和保护作用，建立符合我国国情和社会主义市场经济体制实际需要的，以法律为基础、以政策为导向、以市场为手段的现代农业政策金融体系；合理确立农发行的经营原则和业务范围，规范农发行的经营行为，防止农发行商业化、财政化，充分发挥农发行的潜在职能，用法律手段来维护农发行的利益。特别是要明确农发行的利益补偿问题，包括对风险造成的贷款本息损失的补偿和对因政策性贷款优惠利率造成的利差损失的补偿两个方面。为了使农发行应该补偿的利益得到及时补偿，必须确立“谁出政策谁负责”的原则，建立利益补偿责任制。政府及其有关部门在安排政策性业务项目时，必须设立风险补偿基金，以便及时补偿。若地方政府不履行补偿义务的，应由上级财政部门在为其安排的预算资金中全额扣回。 

2.需制定完备的行政程序法、用以规范政府行为。

用法律的形式，将地方政府的权限范围，政府权力运行的各个具体环节，特别是政府的责任固定下来，是保障政府诚信的最好办法。这表现在当前的政府活动中，主要是需要制定一部完备的行政程序法，在行政处罚、行政强制、行政许可、行政复议等方面实现行政程序的公开化、法定化。只有在严密的法制框架内，才能保证政府的权力不越规地行使，才能最终建设一个自觉地诚信于民的政府。

3.建立企业征信体系。要进一步建立和完善开户企业和企业法人代表个人征信体系,包括企业经营现状,资金运行状况,偿还银行贷款利息、信用等级评定、信用违规记录、违规处罚及违规整改等情况;企业法人代表个人征信体系除企业征信体系外,还包括个人思想政治素质、组织经营能力、遵纪守法及诚信守约情况。各级农发行的企业及法人代表信用资料、信用档案等征信体系内容,必须联网人民银行信贷登记咨询系统，从而最大限度地实现信息资源共享。在此同时，要相应建立失信惩戒机制和守信增益机制。一方面，农发行要继续依法对逃废债企业采取惩戒措施，在落实债权基础上，加强追偿力度。另一方面，通过大力支持守信企业发展等多种方式，提高企业及整个社会的信用意识。

㈡从内部制度而言，要把防范贷款风险的重点放在公平环境的营造上。

1.按现代企业制度要求深化农发行改革。作为农业政策性银行，本质上是银行，是企业，而且是特殊的金融企业，必须逐步建立现代企业制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，与时俱进，推进管理体制创新。要正确处理集中管理与授权管理的关系，根据形势的发展、政策的变化、业务的调整所提出的新要求，合理划分各级行的管理权限，调动各级行的积极性，完善集中管理与授权管理相结合的管理体制，形成权责明确、政令畅通、高效运行的内部管理体制。要慎重处理好执行政府政策与执行农发行贷款政策的关系，切实解决好两者的对接问题。

2.建立健全各项规章制度。在农发行目前的经营管理体制下，强有力的规章制度和规范的业务操作是控制内部贷款风险的最有效手段。要按照《金融机构内部控制指导原则》的要求，建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度。要全面建立内部授权制度，增加内部授权透明度；明确各授权岗位的业务操作程序；正确处理发展与规范的关系，坚持内控优先原则，发展必须在规范的范围内发展；严格内控标准，任何人、任何业务都必须处于内控制度的控制下，任何情况下不能出现例外。同时，要将对内控制度进行再监督的内部稽核制度作为内控体系的核心，提高内部稽核的独立性和稽核覆盖面，充分发挥其确保各项内控措施得到全面落实的关键性作用。要在稽核部门与业务管理部门之间建立起有效的信息流动渠道，并严格稽核整改要求，以提高稽核工作的效果。

3.完善企业信用等级评定体系，健全配套管理制度。在目前情况下，既不能忽视企业信用等级评定工作，也不能唯信用等级评定为上。一要尽快修改完善信用等级评定体系。在信用等级评定指标设置分类上，对中央储备粮企业、国有粮食购销企业等，要明确界定企业类型，按不同类型企业分别设置不同评定指标。要进一步完善指标体系，建立以法人代表、资产负债率、经营能力、经济效益和信用程度为主要内容的信用等级指标体系，以便真实反映企业实际经营状况。二要建立对客户的信用监控体系，采取定期监控和不定期检查相结合的办法，加强对客户资信变化情况进行监控，以便发生重大情况变化时，对企业信用等级进行重新评估，并采取有效补救、处置措施。

4.加强队伍建设，建立健全风险约束机制。要制定切实可行的、长短期结合的培训计划，加大培训力度，提高全员素质。建立贷款经办责任人和经营责任人制度，强化责任追究制度。要建立健全客户经理制，客户经理实行权、责、利三挂钩，推进权、责、利对等的岗位目标考核激励制度。要把贷款审批权与责任有机结合起来，确定各级行、各岗位责任，严格责任追究。

5.完善公平激励机制。要运用公平激励手段，努力做到满足激励对象的公平意识和公平要求，积极减少和消除不公平现象，但正确的作法不是搞绝对平均主义，而是领导者要做到公平处事、公平待人，不搞好恶论人。如对激励对象的分配、晋级、奖励、使用等方面，要力争做到公正合理，人人心情舒畅。一是优化员工配置。随着业务范围的扩大和银行科技含量的不断提高，对员工的新知识、新技能提出了越来越高的要求。为此，可以通过内部退养的办法腾出部分岗位，从社会上公开招聘 “三高”（ 高学历、高素质、高技能）人员来充实基层，全面提高员工的综合素质。二是实行岗位轮换。在不影响业务正常进行的前提下，对员工进行定期不定期的岗位轮换。这样一方面可以提高员工的综合素质，另一方面也可以及时发现和化解各种经营风险和道德风险。三是实行末位淘汰制。对于在业绩考评中居于末位的员工，应区别情况分别给以降低或冻结员工责任津贴、换岗调整、重新培训、行内待业甚至辞退等处罚。

6.下达合理的考核指标。考核指标的制订要全面考虑是否符合实际，否则可能对基层行传达错误信息。基层行将以增加风险为代价，甚至在一定程度上违反内控制度要求，引起内部道德风险的增加。要减少考核指标制订过程中的主观性，在充分考虑实际情况的基础上建立起以封闭管理为基础、风险管理为核心的考核指标，实现社会效益和自身效益的可持续发展。

五、结论

综上所述，基层农发行信贷风险的表现形式错综复杂，既有政府和开户企业两个方面的外部贷款风险，又有政策执行、经营管理和操作实施三个方面的内部贷款风险，同时农发行的经营特点决定了其贷款风险管理的特殊性。究根寻源，政府诚信的缺乏、信息反馈的滞后、内控制度的失灵以及激励机制的失衡等多种因素加大了基层农发行的贷款风险，因而必须在制度制定和增加信息的透明度方面，通过对外明确农发行的法律地位、将政府的权力以法律的形式予以确定、建立失信惩戒机制和守信增益机制等重构政府诚信，对内建立现代企业制度、健全各项规章制度、完善公平激励机制、下达合理考核指标等营造公平环境，从而达到控制基层农发行贷款风险的目的。

参 考 文 献

1.农发行（农发行[2004]96号）文件

2.省分行转发的《中国农业发展银行中央储备粮贷款等九个办法》

3. 总行制定的《关于印发<中国农业发展银行企业信用等级评定办法的通知》