对农户小额信贷问题的研究

一、农户小额信贷产生的背景、现状及其特点

二、目前农户小额信贷存在的主要问题

三、完善农户小额信贷的政策建议

内 容 摘 要

农户小额信用贷款是信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放的小额信用贷款。它是适应社会经济发展规律的一种必然产物，在我国有其自身的特点。当前的农户小额信用贷款模式与农村经济发展存在不适应之处。本文拟通过分析目前农户小额信贷管理存在的主要问题，提出完善农户小额信贷的政策建议。

对农户小额信贷问题的研究

当前，农业、农村、农民问题已成为各级政府工作的重中之重。2004年伊始，中央就“三农”问题专门下发了一号文件，全面落实农业、农村经济发展和农民增收的战略思想、基本政策，引导农村金融服务“三农”。农户小额信用贷款是目前农村信用社解决农户贷款难问题的主要手段之一，随着农村经济发展变化和农村产业结构调整，农户小额信用贷款是否适应新形势下的需要。本文拟通过分析农户小额信用贷款管理模式中存在的问题，谈谈个人看法。

一、农户小额信贷产生的背景、现状及其特点

一般意义上的小额信贷，是指向分散的低收入群体和个体经营者提供的一种额度较小的金融信贷服务。其中，农户小额信用贷款是我国小额信贷中最主要、最具代表性的贷款类型，它是信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放的小额信用贷款。

小额信贷活动的产生和发展有其客观的经济基础。一是低收入阶层是自然存在的，而且分布比较分散；二是对这类群体不能完全依靠政府无偿救助，需要通过信贷扶持帮助其培养和建立自我发展的意识和能力；三是这类群体获取贷款的条件和能力不足，一般不具备抵押担保实力。以农户家庭承包经营为主的生产方式，是开办小额信贷的客观经济基础。目前我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将长期存在下去。随着社会主义市场经济的发展，农民对脱贫致富、发展生产的资金需求将日益强烈，而农户分布广、户数多且单个规模小的特点，决定了必须有相应的零星分散、额度小、总量大的金融服务与之相适应。因此，小额信贷是适应社会经济发展规律的一种必然产物。

为适应新时期农民和农村经济发展的需要，围绕如何解决好农村千家万户农民的信贷服务问题，中国人民银行在1999年制定颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。农户小额信用贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的办法。这是我国农村信贷管理制度的重大改革。

农村信用社是主要为农业、农民和农村经济发展服务的社区性金融机构。农村信用社坚持为“三农”服务的经营方向，把农户和农业经济组织作为主要服务对象，在金融支农中的作用越来越明显。以米易县为例，2004年1-12月，米易县农村信用社累计向人民银行借入支农再贷款9780万元，累计发放农业贷款11506万元，其中，向23498户农户累计发放农户小额信用贷款3967万元，支持了米易县大棚蔬菜、早春枇杷、优质烟叶、甘蔗、养殖业等产业发展，基本满足了农户生产费用和消费信贷的资金需求。当年全县完成国内生产总值181776万元，同比增长24.3%，第一产业增加值46962万元，增长78%；第二产业增加值79620万元，增长51.6%；第三产业增加值55194万元，增长11.7%；地方财政收入8561万元，增长51.3%，农民人均纯收入3173万元，较上年增加291万元。到2004年年底，全县共有6个农村信用社全部开办了农户小额信用贷款业务，占农村信用社总数的100%。全县共有12351农户获得小额信用贷款的支持，占有贷款需求的农户总数的52.2%。全县农村信用社已为40637农户建立经济档案，35612农户被评为信用农户，8个行政村被评为信用村，1个乡镇被评为信用乡镇。到2004年12月末，农村信用社农业贷款余额由1997年底的9261万元已经增加到17531万元，平均每年净增加1181万元。其农业贷款占全县金融机构农业贷款的85.6%。到2004年12月末，农户小额信用贷款余额达到3962万元。农村信用社积极开展农户小额信用贷款工作，在促进农业和农村发展、帮助农民增收的同时，也得到了农民群众和社会的良好回报。由于农民和地方党政都从农村信用社得到了实惠，因此，对信用社的支持也在不断加大，从而使农村信用社各项业务得到更快发展。2004年度全县农村信用社有5家农村信用社实现盈余，盈余面为83.3％，盈余金额136万元；1家农村信用社亏损，亏损金额4万元，盈亏品迭后净盈利132万元，创历史以来最好水平。截至2004年底，全县农村信用社各项存款余额达39418万元，比年初净增5375万元，增长15.79%；各项贷款余额达35042万元，比年初增加4475万元，增长14.64%。

总的来看，农户小额信用贷款适合我国广大农村以家庭承包责任制为基础的生产方式以及分散经营、规模较小的实际状况，同时，又使农村信用社的借贷活动与广大农民群众密切结合，充分体现了合作金融组织的特点。1999年以来的推广实践充分证明，这种信贷管理制度的创新，深受广大农民群众、地方党政和农村信用社的欢迎，是符合各方面实际需要的一种较好的信贷模式。

与国际通行的“孟加拉模式”的小额信贷相比，我国的农户小额信用贷款既吸取了它的合理成分，如对缺乏有效抵押担保的农户实行信用放款，不再需要抵押担保，同时又剔除了诸如高利率、倾向妇女、周期较短、频繁还款等不切合我国农村实际的内容。通过近些年来小额信贷的实际运作，我个人认为，农户小额贷款较其他贷款种类相比，有其自身的特点：第一，农户小额信用贷款是一种自然人贷款，贷款主要对象为农户；第二，这种贷款额度较小，主要是以农户的信誉和偿还能力为依据发放的信用贷款，不需要抵押担保；第三，基于农户信用等级评定为前提，贷款手续简化，这种贷款经一次核定限额后，在限额以内农户贷款不再需要层层审批，可以周转使用；第四，贷款的用途范围广泛，既可以是农业生产、商品经营，也可以是农民消费。

二、目前农户小额信贷存在的主要问题

（一）小额信用贷款不完全满足农户需要 。

农村金融需求的主体包括普通农户、种植和养殖大户、农业产业化龙头企业和其他涉农企业。多数乡镇企业也与农业生产和农村经济有密切的联系。农村金融需求主要分两类：第一，生产性借贷，又可以分为两个层次：一是量大面广的农户为了维持农业简单再生产而产生的借贷需求；二是随着农村经济结构调整以及农业和农村经济向规模化、多元化和产业化发展，机械化程度提高，农户、种养大户和农村企业对金融的需求不断增强。农业综合开发、农村扶贫、农村基础设施建设等都需要金融的支持。第二，消费性借贷，主要是农户因为盖房、看病、婚丧嫁娶、子女教育而产生的借款需求。从对米易县调查情况看，农民的消费性借贷主要依靠民间借贷解决。购买化肥、种子、农药等简单再生产主要依靠信用社的农户贷款解决（主要为农户小额信用贷款），满足程度相对较高。对于承包荒山搞林果业、畜牧业等种养大户、产业化龙头企业和其它涉农企业扩大再生产贷款难，满足程度不高。这部分信贷需求主要靠保证、抵押担保方式解决。到2004年月12月末，米易县农户小额信用贷款余额3962万元，而其他农户贷款达13168万元，是农户小额信用贷款的3.3倍，说明农户小额信用贷款不是供给大于需求，而是需求大于供给，只是农村信用社用其他农户贷款形式来不断满足农户信贷资金需求，以解决农民贷款难问题。从这点来看，当前的农户小额信用贷款模式与农村经济发展存在不适应之处，没有充分发挥农户小额信用贷款的支农作用，也不完全满足农户需要。

一是贷款金额小，与农村经济发展对大额贷款的需求不相适应。农户小额信用贷款金额一般在1万元以下，它适合小规模传统种植业生产。但随着国家支农政策的逐步落实和农产品价格上扬等因素影响，特别是米易县大棚早市瓜蔬、早春枇杷期初投入等对大额贷款的需求越来越高。一般超过1万元的额度，农村信用社从自身资金安全角度考虑要求农户提供担保，这样多是以其他农户贷款形式（即担保方式）发放，而非以农户小额信用贷款形式发放的。

二是贷款期限短，与农业经济活动周期不相适应。目前，农村信用社在投放农户小额信用贷款时，仍沿袭过去“春放秋收冬不贷”的做法，贷款期限一般控制在一年以内，农村信用社为便于管理和收息，贷款到期日多数集中在每年的3月20日、6月20日、9月20日和12月20日，这与农业生产结构调整以后的经济活动周期长、资金周转慢的新特点不相适应。农村信用社多是以在保证能按期收息的前提下进行转贷实行短贷长用的办法来加以解决。

三是投向单一，与农村经济结构调整方向不相适应。目前，农户小额信用贷款重点投放传统种植业，是农户贷款的主要信贷模式。农业产业结构调整后，“公司+农户”、“基地+农户”等经营模式不断涌现，农户小额信用贷款无法满足农民发展规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营。这些生产经营所需资金量较大，生产周期也较长，有的要三、五年，初期投入多、风险大。

（二）农户小额信贷资金供给机制不完善。

当前，农村资金外流严重。邮政储蓄只存不贷；国有商业银行贷款权纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。而作为发放小额农户贷款唯一主体的农村信用社，历史上形成了大量不良贷款和亏损挂帐，包袱沉重。多数地方的信用社不良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债。由于在支付、结算等方面相对落后，吸存能力弱，资金来源与资金运用矛盾突出，无力扩大支农信贷规模。到2004年12月末，米易县农村信用社的各项贷款占该县金融机构总额的2/3，其各项存款还不足该县金融机构总额的1/3，在支农资金筹措方面，农村信用社2004年累计向人民银行借入9800万元支农再贷款，年末仍有余额4000万元。随着农业结构调整和农村经济的发展，“三农”对贷款的需求已经远远不限于粮食生产，从这点看，单靠农村信用社目前的资金规模是不够的。

（三）农户小额信用贷款显现一定风险。

由于受多种因素的影响，农户小额信用贷款的风险逐步显现。农户小额信用贷款风险的不断聚积，不仅妨碍了农户小额信用贷款的进一步推广，还制约着农村信用社的健康发展。农户小额信用贷款风险的主要表现：

1、自然及市场风险。农业是弱质产业，农民是弱势群体。受自然条件及市场影响较大，存在着较大的自然及市场风险。一旦农业受灾，农业减产，产品销售受阻，将直接导致农民减产，还贷能力减弱，农业的自然及市场风险将直接转化为贷款风险。例如，随着制糖业的萧条，米易县种蔗农户的甘蔗款难及时兑现，这部分贷款出现了较大风险。当地农村信用社的支持烤烟贷款也随时受到自然灾害影响而增加风险度。

2、操作风险。农村地域广阔，农户众多，评级授信工作量大，加之农村信用社人手不足，没有一套成型的操作规程，导致一些地方出现了欲速而不达的现象，出现了片面追求贷款面、贷款数量的苗头，给农户小额信用贷款的推广带来隐患，此其一；其二，宣传工作不到位，有的农户把贷款当成扶贫资金，不顾自身实力和需求盲目跟风贷款；其三，农户信用等级评定机构组成的合理性、信用等级评定程序的合规性、评定结果的科学性都有待规范和完善。

3、财务风险。一是增加成本。农村信用社从调查、评级、发证、授信到发放、收回，需耗用大量人力，客观上加大了成本和费用。二是财务损失。一方面，农户小额信用贷款利息收入呈软性，一般情况下，贷款利息按期收回率为80%左右，而相应的利息支出无论是人民银行的支农再贷款利息支出还是居民储蓄存款利息支出都是刚性的，这其中的财务损失则由信用社承担。另一方面，目前，随着农户小额信用贷款的急剧增加，利用人民银行支农再贷款发放农户小额信用贷款成为必然，但运用人民银行支农再贷款的盈利空间有限，存在利率风险。

4、道德及信用风险。一是内部职工道德风险。有些内部职工利用人手不足、审查不严、操作上的不规范搞人情贷款，自批自用贷款，甚至假冒贷款；二是信用变化风险。信用社对农户信用等级实行“一年一审制”，农户的信誉程度有其不确定性，审查期限内，有的信誉降低，有的信誉丧失，但信用社对这些变化并不能随时掌握，仍按原来的授信额度放款，风险有延续和放大的可能。

三、完善农户小额信贷的政策建议

（一）深化农村信用社改革，完善农户小额信贷机制。

一是认真总结试点经验，认真做好深化农村信用社改革试点工作，把农村信用社办成自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构，增强为“三农”服务的功能。要防止出现地方对信用社业务的过多干预或信用社脱离农村的倾向。

二是在试点的基础上逐步推进农村信用社利率改革，实行灵活的存贷款利率浮动政策，增强农村信用社组织资金的能力和经营的灵活性。

三是改进信贷管理方式，增强信贷服务功能。在贷款时间上，根据农村经济变化的新形势，实行常收常贷，方便农户；在贷款期限上，根据农户经营周转状况及农业生产周期合理确定贷款期限；在贷款金额上，资金需求量大的经营项目还可再适当提高授信限额；在贷款种类上，根据住房、助学等消费类贷款需求逐步上升的态势，积极拓宽农村消费贷款领域；在贷款利率上，要按农户不同的信用等级，严格执行不同档次的利率优惠政策，让等级较高的农户真正得到实惠，充分发挥利率杠杆的调节作用，引导广大农民共同营造良好的信用环境。

（二）健全完善农户小额信用贷款的资金供给机制。

全面推行农户小额信用贷款，需要有充足的资金保障，为此，需要采取综合措施，多渠道解决农村信用社资金供应问题。一是农村信用社自身要加大吸收组织农村闲散资金的工作力度，通过改进服务，提高吸收存款的能力，通过盘活旧贷，增加支农资金实力；二是加强农村信用社地区之间的资金调剂与融通，逐步探索建立全国农村信用社相互之间的资金调剂市场；三是对支农资金不足的农村地区，特别是中西部地区、少数民族地区，人民银行继续安排支农专项再贷款进行支持，邮政储蓄应按一定比例用于当地农村经济发展。

（三）建立和完善农村金融风险规避机制，培育良好的农村信用环境 。

第一，加大对农村信用社的支持力度，消化历史包袱，降低信用社支农业务的成本和风险。根据农民的承受能力，适当增强农村信用社存贷款利率的灵活性，提高信用社吸收存款的能力，降低经营成本。

第二，缓解农民贷款抵押、担保难问题。针对农户和农村中小企业的实际情况，研究实行多种形式的抵押、质押办法，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展农村担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立担保基金。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。

第三，建立风险补偿机制。一是农户小额信用贷款具有一定的政策性，信用社为让利于农，执行利率不上浮或少上浮，贷款利差很小，甚至不足以补偿相关的费用。对信用社投放的农户小额信用贷款利息实行减免税既可以减少信用社支出，壮大信用社的支农实力，同时又可以减轻农民负担。二是农业贷款的风险很大，仅靠信用社自身能力难以防范。对于事实上已形成损失的支农资金，应加大政策扶持力度：包括简化信用社核销手续；注入专项资金予以弥补；按农户贷款损失额的一定比例，核定一定额度的人行支农再贷款，由信用社无偿使用，以此增强信用社支农后劲。

第四，进一步加强农村信用环境建设。充分发挥政府在农村信用体系建设中的主导作用，切实开展创建信用乡镇、信用村活动，依法打击逃废债行为，树立农民的诚信意识，进一步增强涉农金融机构加大农业信贷投入的信心。

（四）进一步加强和规范农户征信体系。

个人信用制度是农村信用社发放小额信用贷款、控制信贷风险的一项基础制度。一是全面规范评审行为。农村信用社要借助已有农户经济档案和资信评定档案，吸收外地个人资信征询系统的经验，制定定性和定量相结合的农户资信评价体系，公开评定村民的信用等级。在评定过程中，既要注重发挥基层党政组织的作用，调动积极性；又要始终坚持农村信用社的经营自主权，掌握主动性，避免可能存在的行政干预。二是充分发挥农村信用社深入农村、贴近农民和熟悉情况的优势，动态管理信用等级，及时了解农户经济条件的变化，还贷能力的变化，及时调整农户信用等级，真实反映农户的信用程度。

参 考 文 献

1、《农户小额信用贷款报告》中国人民银行合作金融机构监管司（《中国金融》2003年第8期）

2、《完善与创新：支农信贷模式的现实选择》中国人民银行荆门市中心支行课题组（《金融时报》2004年12月14日）