县支行业务和机构整合的路径探讨——以河池中支为例

一、目前辖区县支行业务和机构整合的必要性

二、辖区县支行业务和机构整合的基本思路

三、几点建议

内 容 摘 要

人民银行实施了大区行管理，并随着银行业监管职能从中央银行分离出来，人民银行基层县支行在人员实行“只出不进”的人事制度后，人员紧缺的矛盾十分突出，如何按照新修订后的《中国人民银行法》所赋予的职责，及根据中央银行工作的专业特性，加大对分支机构内部机构整合力度，有效及时地整合人力资源，以适应新形势发展的需要，是我们需要探讨和实践的课题。

县支行业务和机构整合的路径探讨

——以河池中支为例

县支行作为中央银行的派出机构，是人民银行组织架构的“神经末梢”，对完善社会主义市场经济、支持和促进县域经济发展仍发挥着不可替代的重要作用。但近年来，随着人民银行的职能调整和提前退休政策的执行，基层央行减员很大，尤其县支行在人员使用上更是捉襟见肘，对如何履行好基层央行的基本职责已构成了挑战。同时随着商业银行县域机构的相继退出，县域人民银行机构的布局问题更要从区域经济发展水平相适应的整体设计，并可先行试点，然后逐步推进。现以河池中支为例拟对辖区县支行业务和机构进行整合提出探索的路径。

一、目前辖区县支行业务和机构整合的必要性

 (一)人民银行组织架构的特征决定了改革的必然。人民银行现行按行政区划设置的管理组织架构与计划经济密不可分，是典型的“金字塔”式管理结构，其弊端在于：机构规模过大，结构重叠，且存在不少与职能无关的内设部门，组织成本巨大。管理层次多，部门分割过于具体，导致各自为政、业务不衔接，工作程序复杂，内部运转和协调成本过高，办事效率低下，不能适应市场经济发展的需要。县支行人数占全系统近2／3，而业务却呈倒“金字塔”型分布，大量业务都集中在总行、分行和中心支行，人员与业务的摆布不合理。

（二）县支行部分存在的必要性。一是当前县域出现的中小企业和农民贷款难、金融服务不到位、信用环境不理想等问题，需要进一步体现县级人民银行职能；二是县域金融业特别是农村金融的改革与发展需要基层人行的大力支持；三是维护和促进县域支付清算系统的高效运行，需要县级人行的严格监管；四是维护县域金融体系的稳定、防范金融风险需要县支行的积极参与；五是县级人行在金融系统龙头地位无法动摇，金融系统需要这样一个“代言人”，来协调与各方面的关系，维护金融部门的利益。但由于目前县级人行存在的状况，较难以履行基本的职责。

1．县支行人员紧缺，一人多岗、一岗多责情况突出。据统计，到2006年底，河池中支辖内10县支行共为216人，平均每个支行21.6人。辖区人数最多的支行为34人，最少的支行仅是12人。其中：有发行库的县支行4个，平均人数为29.6人；无发行库的支行6个，平均人数为14.7人。按“三定”的要求，有发行库的县支行原内设机构为两室三股（即办公室、营业室、货币信贷与统计股、货币金银股、保卫股）；无发行库的支行原内设机构为两室一股（即办公室、营业室、货币信贷与统计股）。由于辖区县支行人少岗多的矛盾十分突出，为应付业务需要，只好一人多岗，一岗多责，现有人员无法满足岗位配置需要。

2．辖区发行保卫人员严重不足，库房安全保卫压力增大。一是从事发行工作的人员老化非常严重。据统计，2006年河池中支辖区有库行现有发行人员共30人。其中在2006年符合提前退休条件的11人，到2007年增加到12人，到2008年增加到13人。二是辖区的守库值班人员数量严重不足。河池中支辖区目前尚保留有5个发行库，其所从事的保卫守库押运工作为48人，其中：中支发行库14人（含管理人员3人），4个县级支库34人。如果按照总行的有关规定，即实行24小时双人坐岗守库，中支发行库的守库值班人员应配备13人以上，科室管理人员3人以上；县支行至少配备9人才能满足最低要求。现在目前最低配置的保卫人员还承担着发行基金调拨押运、安全管理等责任，尤其县支库保卫人员经常超时加班工作，无法享受正常的公休假非常突出。另经测算至2006年底止，根据岗位规定和业务量情况河池中支辖区至少应配备保卫人员52人，缺口4人。而在2006年底保卫人员中有符合提前退休条件为10人，到2008年则增加到12人。但从2004年起辖区的保卫人员就很难得到补员过，从而进一步增强了双重压力。

3．辖区业务和人员的分布不尽合理。河池中支辖区的主要业务基本上都集中在中支机关，而人员则比较少，如2005年底人员分布为中支机关16个科部室的人数仅为125人，10个县支行的总人数为216人，之比是1：1.73，机构人员数和业务量是典型的组织架构“金字塔”形与业务“倒金字塔”形的矛盾。同时上级行各主管部门对中支对应的科部室要求越来越高，导至一些科部室人员经常超时加班才能完成工作任务。而县支行一些部门或岗位的人员就显得轻松得多，如2005年1～12月份河池中支辖区10个县支行会计营业网点业务总量为20810笔（按记帐传票统计），每个支行平均月业务量是173笔，县支行营业网点会计人员为28人，平均每人一天业务量仅为3笔。特别是无发行库支行，由于没有现金发行业务，会计部门经常有“零”业务发生，每月平均有三分之一的工作日没有业务，有的支行最高的一个月竟然有13个工作日没有业务发生，造成了人力资源与运行成本的双重浪费，尤其在目前县级支行人手普遍较为紧张的情况下，各股室间相对独立，又加大了支行人力资源整合的难度。

二、辖区县支行业务和机构整合的基本思路

鉴于目前县级人行存在的现状，因此，应有必要结合河池辖区实际，实施“分步解决，有序推进”的操作思路，对部分业务和机构进行整合、改革，盘活好各种资源，以确保基层央行各项职能的有效履行和各项内控制度的正常执行。

（一）以整合上收县支行部分业务为近期目标

1．县支行的部分业务已具备上收中支的条件：

第一，辖区6个无发行库县支行的会计核算业务已具备上收中支的条件：一是大额支付系统推广后，县域内各金融机构跨系统汇兑业务不再依赖于人民银行，尤其是国库直接参与大额支付系统后，资金汇划和清算业务由国库自行承担，不再依托于县支行营业网点；二是“中央银行会计集中核算管理系统”投入运行后，实现了以地市中支为基本核算单位、县支行为网点终端的集中式会计核算体系。县支行不具有联行清算的职能，仅负责受理、录入本网点会计业务信息，不保留处理账务数据，所有账务数据传递、汇集到中支营业室综合柜进行处理；三是建立了区域性票据清算模式。同城清算系统运行后，河池中支实行了区域性票据清算，县支行同城清算组织职能弱化，同时，由于商业银行实行扁平化管理、资金集中清算，县级同城清算单位骤减，业务量大幅下降；四是县支行撤销了发行库，县域内商业银行所需现金由其到保留人民银行发行库的对应县市商业银行统一调拨，邮政局、县农村信用社的现金业务，由其委托所在地一家商银行代理；五是对全辖10个支行财务支出业务实行“集中报账制”管理。在财务费用业务上收后，县支行同城票据交换业务将自然消减以至消亡。

因此，在一定条件下，县级支行会计网点核算业务并入中心支行处理，操作上完全可行，且从整个央行会计集中核算系统管理的角度来看，将有利于整合人力资源，提高工作效率，降低业务风险，控制运营成本，从而更好地履行基层央行的金融服务职能。

第二，辖区10个支行货币信贷与统计股的主要业务也具备了上收中支的条件。一是人员不足，素质偏低。由于增人受限制，县支行已连续7年未新增人员，缺少金融科班出身的专业人员，而高素质的专业人员更是凤毛麟角。多数40岁以上的人员一般都是半路出家改行来的，未接受过专门的金融专业培训，只靠多年在人民银行各个工作岗位上实际操作逐步积累一定的专业知识和业务技能，基本能够完成一般意义上的业务操作，但不能有效满足相关监测、分析、反馈货币政策实施效应等专业性、理论性强的工作需要，难以适应新形势下全面履行基层央行职责的要求；二是央行货币政策在县域经济传导中存在机制梗阻、信号失灵、效果不明显的问题，对地区经济增长没有起到预期的推动作用；三是随着商业银行机构网点和人员的逐步收缩，贷款权限的上收，人民银行县支行很难发挥良好的“窗口指导”作用；四是支行的货币信贷管理职能弱化，由于业务量较小，如2005年底辖区支农再贷款余额10，200万元、央行票据余额14，630万元，外汇管理业务为空白 (辖区宜州支局虽有一些外汇业务发生但已放到中支来处理了)，这表明支行货币信贷与统计的主要业务也完全能够上收中支，可保留“征信系统”、“统计系统”、必报的常规性报表和金融风险监测等基础业务，以完成本县域经济数据的收集汇总工作。

第三，外部环境的变化，为县支行业务和机构整合提供了必要条件。河池市地处广西西北部，属经济欠发达地区，辖区10个县市以农业为主，经济总量小，人口少，产业单一，由于县域经济发展缓慢，商业银行机构也不断缩减，10个县市中金融机构（即有工、农、中、建、农信社、邮储等）相对健全的为宜州、南丹、天峨和都安4个县市；尚有工商银行、农业银行和农村信用社、邮政储蓄四家金融机构的为罗城、环江、东兰、大化4个县；仅保留有农业银行、农村信用社、邮政储蓄三家金融机构的为巴马、凤山2个县。随着工作对象和工作范围的缩减，县支行的功能不断弱化，建设“小而全的全能支行”已没有必要。另外，随着通讯、交通以及网络应用水平的飞速发展，中支与县支行之间、县与县之间的联系沟通越来越便捷和紧密，这使得小县支行的一些职能可以相对集中到中支或地处中心的县支行来完成。

2．县支行业务整合的基本做法：

针对县支行履责的实际，笔者认为县级支行职责重点是国库经理、对县域经济金融发展情况进行信息反馈以及人民币反假。因此，对辖区10个支行可以实行以工作人员竞争上岗、调整职能、整合内部机构为主要内容的改革。

（1）撤销6个无发行库支行的会计营业网点，会计核算工作由中支营业室承担；10个县支行的货币信贷、外汇管理等业务上收，由中支相关部门承担，因货币信贷与统计股主要业务已上收中支，该股也无需存在的必要。经对会计核算、货币信贷、外汇管理等业务上收后，可由原来的“二室一股”整合为“二室”，即办公室和营业室。而有库支行的会计核算虽没有上收，但支行的内设机构也可由原来的“二室三股”整合为“二室一股”，即办公室、营业室和保卫股。通过收、并、调，支行工作量大为减少，这为人员合理配置提供了空间。

（2）调整内部职能，整合内设机构：

第一，突出履责重点。会计核算业务、货币信贷、外汇管理等职能上收后，突出了经理国库、调查统计及人民币反假职能。将党建、行政、后勤管理归并到办公室，并削减行政后勤机构。

第二，整合内设机构。有发行库的县支行内设机构由原有的5个股室，减少为3个股室（即为办公室、营业室、保卫股），撤销货币信贷与统计股和货币金银股并进行岗位调整，将原货币信贷与统计股应保留的业务归并到办公室，原货币金银股的业务归并到营业室。无发行库的支行内设机构由原有的3个股室，减少为2个股室（即为办公室和营业室），货币信贷与统计股撤销后，其保留的业务也归并到办公室管理。

职能调整后，新的营业室主要承担本级国库业务的核算管理及辖内经收处的检查辅导工作；负责人民币反假工作（有发行库的还要负责库房管理）兼职反洗钱、现金和账户管理；按国库工作制度要求，以资金清算业务的记账岗、复核岗、同城票据交换岗、明细核算业务的记账岗、复核岗、综合核算岗、会计主管岗等7个按制度不能相互兼任的岗位为基础，将其它岗位按工作量分解兼任，营业室领导职数为一正一副（有发行库的营业室领导职数为一正两副。正职负责全面工作、一副职负责国库业务工作、另一副职负责货币金银业务工作并兼发行会计）。新的办公室主要职责是负责支行党建、纪检监察、内审、群工工作；负责县域经济金融发展情况的信息反馈调研、金融稳定、征信、金融统计等工作，并协调本行日常工作和后勤管理工作，股室领导职数为一正一副。经整合，县支行中层干部职数能够得到较好地控制；县级支行行级领导职数的设置，有发行库的可按一正三副（含专职专纪检组长一名）设置，无发行库的则按一正两副（含专职纪检组长一名）设置。

（二）以继续撤消县级发行支库为中期目标

随着金融体制改革的不断深入，业已执行的提前退休政策如果继续延续，河池辖区县级发行库守库押运人员减员情况将非常严重，这势必影响警力守库值班的安排布局问题。从目前情势看，在既没增量补员，又无存量盘活的前提下，通过撤库“增人”则是实施中期目标比较可行的选项。在不背离总行撤并调整发行支库原则下，我们可以从做好辖区整合撤库操作入手，继续撤并距离中支发行库较近的县级发行支库，归并到中心支库来管理。这样，一是能减少辖区县支库无法预见到的风险点和风险源，降低营运成本；二是能实实在在地整合出一定数量的人员来，从而有效地解决发行和守库押运人员紧缺的问题。经过整合，一方面促使符合提前退休条件者自愿办退手续；将适合人员充实到保卫部门，确保有库的单位“24小时双人武装守库”等内控制度的有效执行，彻底解决辖区保卫人员严重不足的问题；另一方面还可将支行的一些“精英”调整充实到中支的相关业务部门来，合理配置人力资源，减少科室人员紧缺的矛盾，提升中支职能部门的金融调研水平和业务工作质量。

对河池辖区选择县支行机构整合的模式，笔者认为宜以保持现有县支行格局，以自然减员为主，采取竞争上岗与末位淘汰制相结合等激励措施，加快减员速度，由中心支行统一调配人员，从而达到人员的最大优化，以尽量减轻机构改革带来大面积的震荡。之后，一旦条件成熟，再将经济总量小、人口少，多数金融机构已撤消的县支行，由2～3个县支行整合为一个中心县支行，从而达到适当收缩、逐步精简、提高效能，真正实现以经济区划设置县支行的目的。

（三）以整合撤并县支行机构为远期目标

经整合后由于基层央行的人员状况与履行职能的要求不相适应，可有必要从机构设置、内设机构调整人手，根据地方经济金融发展和履行中央银行职责的需要采取整合机构的方案，对县支行进行撤消合并。

即以重点中心县市为主，然后从重点中心县市辖区的实际经济需要出发，区别不同区域市场经济、信用制度发展状况和经济金融总量、经济发展特点，特别是根据地域关联性、金融业的发展程度和金融监管的需要来设置县级机构，也就是按经济区划来设置县支行。而新的县支行从职能定位角度说，应该是 “两个突出”、“一个淡化”，即：重点突出货币政策的调控传导；突出金融的监督管理、情况信息反馈和如何帮助政府利用现有金融资源，改善金融生态；逐步淡化县支行的金融服务功能。根据这些原则、指导思想和职能定位，河池中支辖区机构经通过上述第一步“近期目标”（整合上收业务）和第二步“中期目标”（撤消部分发行支库）还达不到解决人员紧缺的矛盾时，可结合当地经济总量、经济运行情况、县支行业务开展情况，合理优化县支行的机构布局。即通过撤小并大、撤弱并强，把辖区现有的10个县支行整合为4个中心县支行，即为东部地区的宜州、罗城两个支行合并为新的宜州支行、把西部地区的东兰、巴马、凤山三个支行合并为新的东兰支行，北部地区的南丹、天峨两个支行合并为新的南丹支行，南部地区的都安、大化两个支行合并为新的都安支行，而环江支行可以归并到中心支行来。同时，还需将现有中心支行的部分职权下放到中心县支行，充分发挥中心县支行在县域经济中的作用。并由总行辅之于给中心县支行适当增配一些较高素质人才的政策，保持队伍的活力。

总之，对县支行机构的整合，最终目的是要有利于基层央行职能的最佳发挥，有利于县支行的强化管理，有利于辖区人力资源的合理优化配置。

三、几点建议

一是加强教育培训提高支行员工素质，积极探索教育培训新的形式和方法，拓宽教育培训渠道，实施合理的激励手段，建立促学的长效机制。二是强化绩效管理，健全人才保障机制。探索建立科学的人才评价、选拔和考核体系，形成正确的用人导向；积极探索更加切实可行的工作绩效评价制度，加大薪酬分配制度改革力度。三是建议上级行健全有关法规，尽快制定有关工作指引，完善各项工作机制，便于县支行工作开展，特别是在反洗钱、信贷征信、金融稳定工作等方面。四是建议在法律上赋予县级人行更多的监管权限。根据县支行的现状，有必要增加更多的监督、检查和处理权，尤其要强化对金融机构高管人员的监督处理权，确保县支行顺利、有效地履行各项职责。五是逐步放宽人员入口限制，加大年轻优秀人才的引进力度，防止在机构整合的过程中，支行人员继续老化。六是建议商业银行改进信贷管理方式，引入正向激励机制，下放贷款管理权限，防止基层行成为“揽存银行”和地方资金的“吸收器”。

参 考 文 献

1、《改革后人民银行与银监会职能定位的现实思考》（《南方金融》2003年第11期，王军、陈虎城）

2、《监管职能分离后中央银行独立性问题研究》（《南方金融》2003年第11期，叶茂）

3、2004.06.08《财经》杂志：王自力，《央行大区行体制何去何从》

4、《金融时报》2005.05.30：黄仁祥，《县级人民银行重构与职能定位问题探讨》