农村信用社内部审计存在的问题及其对策

一、农村信用社内部审计的涵义和作用

二、新形势下农村信用社内部审计现状及存在问题

（一）内部审计的独立性差。

（二）审计资源短缺。

（三）审计效果欠佳。

（四）对审计结果的处理不周。

（五）内控机制建设不力。

三、解决农村信用社内部审计存在问题的对策

（一）进一步完善法人治理结构，加强法律法规建设，理顺管理体制，提高内部审计的独立性。

（二）配置合格、足够的审计资源，建立审计人员准入和退出机制。

（三）改进和完善内部审计方式方法，提高内部审计的有效性。

（四）重视内部审计结果运用，强化内部审计的建设性作用。

（五）建立健全内控制度并有效运行，为内部审计工作营造良好的控制环境。

内 容 摘 要

内部审计是农村信用社内部控制的重要组成部分，是农村信用社实现持续、稳健、科学发展，有效防范风险的重要保障，在农村信用社经营管理中具有重要地位和作用。当前，随着农村金融改革的不断深化，现代金融企业制度逐步建立，内部审计在农村信用社业务经营发展、管理过程中的重要性和必须性也更凸现出来，地位和作用更加明显，但其作用充分发挥仍然受到诸多因素的影响和制约。本文通过分析当前农村信用社内部审计现状及存在问题，提出具有针对性的解决对策。

农村信用社内部审计存在的问题及其对策

农村信用社是经中国银行业监督管理委员会批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。目前，随着农村金融改革的不断深化，现代金融企业制度逐步建立，农村信用社经营所处的内外部环境正在发生根本性变化，在构建新的管理体系、改革产权制度、完善法人治理结构、转换经营机制等各个方面都取得了实质性进展，资产规模增长迅猛，业务品种发展较快，服务手段日新月异，但各类风险也随之增加。内部审计是农村信用社的风险管理和内部控制体系的重要组成部分，是信用社持续经营、健康发展不可缺少的保障。对强化内部管理，增强制度执行力，确保合法合规经营，防止金融风险，促进农村信用社经营管理的规范化，推动各项业务稳健发展发挥着至关重要的作用。但从当前农村信用社内部审计的现状来看，其审计职能作用的发挥受到了诸多因素的影响和制约。因此，认真研究和解决农村信用社内部审计问题，对加强和完善农村信用社内部审计工作，提高其为业务经营保驾护航作用，促进农村信用社各项业务又快又好发展，具有重要意义。

一、农村信用社内部审计的涵义和作用

农村信用社内部审计是受农村信用社内外环境的影响，为达到某种成果目的而进行的一种动态活动过程，是农村信用社经营管理的重要组成部分。它是指农村信用社内部的一种独立客观的监督和评价活动，通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。旨在用来保护资产，对经营管理活动及其有关人员的经营管理行为实施审计监督，预防、揭露、纠正、查处经营管理中的违章、违规、违纪行为，防范和化解经营风险，促进提高经营管理水平、资产质量和经营效益，保障系统依法、合规、稳健经营。

农村信用社内部审计有以下作用：一是具有评价职能，与监督职能并重；二是内部审计有利于加强经营管理和实现经营目标；三是内部审计增强了经营的真实性、合规性和有效性。

二、新形势下农村信用社内部审计现状及存在问题

（一）内部审计的独立性差。

农村信用社内部审计的独立性，是指农村信用社的内部审计活动独立于农村信用社日常内部控制之外，内部审计机构具有充分的组织地位以使其完成审计职责，审计机构和审计人员处于超脱的地位，不参与被审计者的经营活动，审计机构的经济利益与被审计者经济活动的成败不发生关系，审计人员与被审计者及主要负责人在经济上没有利害关系，审计人员可以客观地、不受外部干涉地决定审计范围、实施审计工作和交流审计结果。但是，当前农村信用社“三会一层”职能错位、内部审计所处的地位以及制度安排的不合理等原因，其独立性受到了较为严重的制约，缺少完整、较高的独立性。

1、“三会一层”职能错位现象普遍存在，使得内部审计机构独立性受到一定程度的影响。

目前农村信用社内部审计部门大多是对监事长负责，但是由于“三会”职责、权力的划分不清、实际运作基本流于形式，民主管理制度不健全，三权得不到制衡，理事长一长独大，权力集中。在实际工作中，监事会除监事长为专职外，没有专门办事机构和专职办事人员，日常工作由监事长负责，对本级及下级机构的监督管理主要通过审计部门发挥作用，监事会基本上未能履行章程所赋予的对信用社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责，事实上监事会演变为信用社内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作。所以，实际上农村信用社内部审计是对农村信用社的理事长或主任负责。在这种情况下，内部审计人员既要监督农村信用社的经营管理活动，又要被农村信用社管理层领导。当两者产生矛盾时，内部审计部门往往只能服从于后者。

2、审计地位没有法律保障，从根本上制约了农村信用社内部审计的独立性。

目前，我国已颁布了针对国家审计的《审计法》，针对社会审计的《注册会计师法》，而针对内部审计的目前只有审计署颁发的《审计署关于内部审计工作的规定》，并未提升到法律的高度。这导致农村信用社内部审计与国家审计、社会审计地位上的巨大差异，审计地位没有法律保障，从根本上制约了农村信用社内部审计的独立性。

3、内部审计体系不合理，内部审计机制不健全，影响了内部审计机构的独立性和权威性。

根据国际内部审计师协会（IIA）《内部审计实务标准》的建议，内部审计在组织上应该保持足够的独立性。而我国农村信用社大多实行“省级联社、市办事处、县级联社三级管理”内部审计管理组织体系，尚未建立起垂直、独立的内部审计体系。目前农村信用社内部审计部门和其他职能部门一样向同一领导层负责。在组织关系、经济利益、履行职责等方面都无法与被审计部门相分离。业务上，由于内部审计部门及审计人员接受本级联社行政管理，“一家人”的传统观念制约了审计职责的有效履行。内部审计往往是作为经营管理体系的一部分，对经营管理层负责，这就直接导致了内部审计的权限受到了限制，内部审计工作所必需的条件包括经费、必要的设备和办公条件及用车等没有真正得到保证。同时，审计人员的合法权益也未能得到保障和较好的解决。由于缺乏相应的权限和相对独立的地位，农村信用社的内部审计工作中，被审计单位往往不积极配合，使得内部审计实施缺乏权威性，对管理层的监督和审计流于形式，在相当程度上阻塞了审计结果的报告与执行渠道。

4、审计人员地位无法超脱,影响了农村信用社内部审计的独立性和权威性。

根据当前农村信用社的实际状况，内部审计人员的切身利益直接受所在单位控制，内部审计人员的人事调派权、工资管理权、奖惩权等由所在单位掌握。内部审计人员的任职没有一套严格的选拔程序，任职的流动性和随意性较大，同时内部审计人员的工资、奖金、福利等与日常的经营活动挂钩，内部审计人员的晋级、晋升、考核等也置于信用社内部员工的考核体系中，这样，内部审计人员在执行审计业务中，为了自身的利益，很难保证审计的客观、公正，当面对本单位领导层违法违纪时，内部审计人员大都从保护自身出发，宁肯集体缄默，不愿给自己带来不必要的麻烦，或认为追究领导的违法乱纪行为是公检法部门的责任而不进行或不敢揭露。这些情况极大地影响了农村信用社内部审计的独立性和权威性，导致内部审计无法客观公正地发挥监督评价职能。

（二）审计资源短缺。

一是人员配备不足。在目前,我国农村信用社内部审计机构虽然都配备了专职内部审计人员，但内部审计人员占全部员工的比例大多数只有1%左右，人员较少，远远不能满足内部审计工作的需要。二是审计人员的专业素质和水平不高，专业胜任能力相对不足。特别是缺乏具备IT、资本营运、金融衍生产品等知识的专业化审计人才，以及综合素质较高、业务全面的复合型人才，不能适应业务经营快速发展的需要。三是审计手段相对滞后。目前农村信用社内部审计还处于“手工检查为主，计算机审计为次；现场审计为主，非现场审计为次；事后审计、静态审计为主，事前审计、事中审计较少；合规性审计为主，风险性审计为辅”的状态，审计手段与技术匮乏，远远落后于业务经营的电子化、网络化水平。

（三）审计效果欠佳。

一是未能有效防范各类案件的发生。对照近年来农村信用社发生的各类典型案件，绝大多数案件都是因为“有制度而没有严格执行”造成的。且作案期间都经过多次内部审计而未被发现。在很多大案要案背后，都有内部审计薄弱的阴影。内部审计薄弱仍是我国农村信用社案件发生的主要原因之一。二是审计检查的深度和力度不够。就目前情况看，农村信用社内部审计很大程度上还处于查错纠弊阶段，缺乏对管理结构和内部控制体系以及经营效益状况的审计评价，特别是对内控体系还不能实现高效的监督、评价和治理。因而无法适应业务经营快速发展对内部审计的要求。三是缺乏规范的审计质量保证、评价与改进制度。目前，农村信用社内部审计缺乏规范化的审计工作质量衡量和评价标准，因此更谈不上审计制度的规范化、程序化和标准化，致使审计工作质量难以得到保障。

（四）对审计结果的处理不周。

农村信用社对审计揭示的问题不够重视，缺乏系统性的解决措施和机制。在实际工作中，对审计发现的具体问题往往采取一对一的纠正或处罚，有的甚至不了了之。管理层多数采取的是“息事宁人”的态度，对农村信用社一定时期的内部审计结果缺乏分析，对存在的问题也没有进行系统性的深入调查、研究和提出整改方案，这样难以从根本上认识所存在的问题，更谈不上解决农村信用社内部控制和经营管理中的诸多问题。

（五）内控机制建设不力。

目前，我国农村信用社内控机制建设不力主要表现在：一是对内控工作没有引起高度重视，部分领导对内控的认识不到位。具体表现：在把握内控与业务管理、内控与经营风险、内控与自我发展的关系上，认识存在着偏差，管理上不够规范，有的甚至把内部控制与发展、内控与经济效益对立起来。二是人员素质低，相互监督能力难保证。部分干部职工主人翁意识不强，贪图个人享受，不讲奉献进取。有的责任心不强，没有认识到自己所在岗位的重要性和所负的责任重大，工作斤斤计较，得过且过；部分员工文化、业务素质低、法制意识淡薄，不具备与自己工作相适应的工作能力。三是内控制度缺乏约束效力。目前农村信用社内控制度，对会计、出纳、信贷等基层工作人员监督的多，而对联社机关、基层信用社领导干部管理监督制约的少；对具体业务经办人员违规处理的多，而对领导干部违规或管理决策失误追究责任的少。这样，就使得一些领导不知不觉地将自己凌驾于内控制度之上，更有个别领导借理事长、主任之名，行以权谋私之实，独断专行，无视集体领导原则，扰乱正常的工作秩序，使已建立起来的集体领导等决策程序形同虚设，很容易出现一些违规违法问题，势必增加信用社的经营风险。没有良好的内控，管理就会出现混乱，不仅加大内部审计工作量，影响审计效果，而且会加大内部审计的风险。

三、解决农村信用社内部审计存在问题的对策

（一）进一步完善法人治理结构，加强法律法规建设，理顺管理体制，提高内部审计的独立性。

1、摆正理事会、监事会及主任室的关系，明确理事会的中心地位。理事长作为农村信用社的法定代表人，向社员代表大会负责，主任等经营班子由理事会聘任，在理事会的授权范围内从事经营活动，监事会对理事会的决策活动及主任的经营活动进行监督。建立经营班子向理事会全体成员的定期报告制度、监事会派员列席参加理事长办公会及主任办公会议制度。通过建立理事长、监事长、主任等三个办公会议制度、理事长授权制度和经营班子授权报告制度，明确议事规则，确保职责分明，相互制约，高效运转。同时改革监事会监管管理体制。针对监事会同级监管乏力和很难到位的矛盾，制定专门的监事会监督管理办法，自上而下在社员代表大会下，建立以监事会为核心的监督管理体制，监事会在上级联社的指导下开展监督检查，原属主任等经营班子的内设监督管理职能部门（如稽核审计部、监察室等）划归监事会分管，监事会及职能部门人员及经费实行集中管理，工作绩效由上级联社进行考核，保证独立行使监督检查权。

2、加快内部审计的法律、法规建设，为内部审计提供法律保障。为进一步明确内部审计的重要性和必要性，我国应尽快制定、颁布关于内部审计的法律和法规，根据宪法赋予审计独立性的精神，由立法机关制定具体、明确的内部审计独立性规范，用法律的形式明确内部审计人员的法律责任和权力，制定相应的实施细则和具体可操作的行业、部门内部审计规章制度。应依法规定内部审计机构的地位、结构、层次等，使内部审计纳入法制化轨道，用法律保障内部审计的独立性。只有内部审计的法律、法规建设完善了，内部审计部门才能很好的依法开展工作，发挥其对农村信用社经济管理工作的监督评价作用。

3、完善内部审计管理体制，进一步增强内部审计的独立性。按照银监会《银行业金融机构内部审计指引》要求，建立独立垂直的内部审计管理体系，使内部审计机构和人员实现垂直管理，保持与审计对象的相对独立。对现有的内部审计管理体制进行改革，其核心思想是：内部审计资源要围绕省联社这个“决策中心”服务，重点加强对县级联社“经营一线”监督。将现有的内部审计资源向“决策中心”倾斜，强化省联社以下内部审计机构和人员的独立性。一是强化省联社对全省农村信用社内部审计机构和人员的垂直管理职能，将省联社内部审计部门改造成为全省农村信用社的内审中心，为省联社决策层、管理层提供及时、全面、有效的审计信息，使之成为全省农村信用社内部审计活动的管理中心和非现场审计中心。对现有的地市级办事处的内部审计机构人员进行整合，改造成省联社内审中心办事处，主要职能是按照省联社和内审中心的要求对地市级联社进行现场审计和协助省联社内审中心对现场审计中心的管理。二是将现有的县级联社内审机构整合改造为若干个现场审计中心，每个现场审计中心负责对若干个县联社的现场审计，其主要职责是完成省联社内审中心安排布置的审计项目。这种垂直、扁平化的内审机构设置，可以大大缩减农村信用社现有内部审计管理层次，强化省联社以下内审机构的独立性，大大提高省联社对下级联社的监管效率。此外，切断地市、县级内部审计人员与本级联社利益上的联系，审计人员在人事、组织、福利等方面不依附于驻地联社，由省联社管理和决定，保证审计人员的独立性。

（二）配置合规、足够的审计资源，建立审计人员准入和退出机制。

没有一支规模相当的高素质的审计人才队伍，内部审计工作就无法实现预期目标。因此，应当高度重视加快解决审计资源短缺的状况。首先，要根据业务经营的总体发展情况和特点，将业务水平高、工作能力强、有一定审计基础知识的人员充实到审计部门中去，使内部审计人员占比尽快接近或达到国际水准。其次，抓好审计人员的培训。要遵循“紧贴业务、注重技能、强化操作、突出实效”的原则，加强审计业务培训，特别是对新知识、新业务的学习。三是采取切实有效的措施，着力增强审计人员的“三种意识”，即强化思想意识，树立科学的内审理念；强化制度意识，保证审计的质量和效率；强化责任意识，做到审计事项和审计结果客观、公正、定性准确，切实防范道德风险和审计风险。四是建立科学、有效的审计人才竞争机制、激励机制、制约机制，使之协调运作，相互促进，增强审计人员的压力感和危机感，提高审计人员的整体综合素质。此外，建立科学的准入和退出机制，明确审计人员的任职要求，对不合格的审计人员进行培训或交流。

（三）改进和完善内部审计方式方法，提高内部审计的有效性。

一是进一步发挥非现场审计的作用和效果。建立统一规范的非现场审计工作标准，提高非现场审计质量和水平。比如把综合业务系统、财务管理系统、信贷管理业务、人民银行信贷登记咨询系统等业务管理系统的有关内容引入到非现场审计信息中，增加非现场审计信息容量，使非现场审计做到有的放矢。二是内部审计的重点应由合规性审计向风险性审计转变。对合规性审计发现的问题要站在防范风险的高度，全面客观地分析、评价被审计单位的风险状况，以达到现场审计在防范风险方面的作用和效果。三是坚持科技先行原则，提高审计效率。在当今农村信用社金融工具、手段、品种快速更新和飞速发展的情况下，内部审计应充分运用科技信息设备和技术，以便使内部审计工作与业务经营电子化、网络化水平相适应，以此提升内审工作的质量和效率。四是扩大审计范围，切实保证审计效果。要借鉴国内商业银行、国际先进银行的最新发展，拓展内部审计的范围，在健全事后审计的基础上加强风险的事前分析和事中监控，并充分履行好内部审计的咨询和服务功能。同时，内部审计要确保农村信用社内部的高效运作，保证业务记录的准确性和财务报表的可靠性，并在符合金融法律法规、内部规章制度与程序的内部控制总体要求的前提下，着重突出对授权的控制、风险分类的控制、资产保护和信息的控制、业务处理的控制，以及审计评估和陈述的控制等，从而更好地提高审计监督机构设置与业务运作的有效性。

（四）重视内部审计结果运用，强化内部审计的建设性作用。

农村信用社内部审计结果是指各级内部审计部门在审计工作中出具的审计报告、审计意见书、审计决定等结论性文书等审计结果资料。对重要审计项目和审计建议实行连续追踪审计，监督落实审计整改，审计项目结束后，公布审计的具体情况，将审计发现的问题汇总进行综合分析研究，及时反映带有普遍性和倾向性的问题，从制度和机制上提出解决问题的意见和建议，改变普遍性问题在被审计单位以外的机构得不到纠正，倾向性问题在审计范围、期间以外的年度得不到有效整改，审计监督仅对被审计单位起作用的现象。通过后续审计，能够督促被审计单位和主管部门反思存在的问题，并及时进行解决。

（五）建立健全内控制度并有效运行，为内部审计工作营造良好的控制环境。

内部审计需要内控，内控素质决定审计的形式。一是各级领导要高度重视农村信用社内控工作。在拓展业务、做大做强利润的同时，要充分认识到内控对信用社健康发展、持续发展的作用。不能只考虑短期利益偏重于业务发展而弱化了内控，要转变重发展、轻管理思想，坚持“内控优先、制度先行”的经营理念。内控与业务发展是相互促进的作用，不能把二者对立起来。二是加强员工教育，健全岗位培训，以会代训、以考促学，把管理水平、操作技能、规章制度、职业道德、法律知识等方面的培训有机地结合起来，实施科学的管理，提高全员主观风险防范能力。三是健全、完善农村信用社各类制度。要确保各类业务、管理行为有制度可依，所有业务、管理行为都要纳入制度的框架下。要加大对管理人员的责任追究力度，在对各类违规行为处罚的同时，要坚持上追一级、甚至二级，不能只处罚一线当事人，而对负有责任的管理人员不处罚或从轻处罚。只有这样，才能树立起全员的内控意识。一个良好的内控环境，有助于内部审计工作的开展，有助于提高审计效率，降低审计风险，提高审计质量，更有助于扩大审计领域，加速现代审计方法的变革。

总之，在农村信用社从传统金融向现代金融转型的新形势下，只有通过对内部审计工作进行改革，并辅之以其他各项制度的完善和落实，建立起适合农村信用社发展需求的内部审计管理机制，才能促进农村信用社提高经营管理水平，增强竞争能力，实现可持续发展。

参 考 文 献

1、张彦，《内部审计》，上海财经大学出版社，2003年

2、陆兰丹，《当前企业内审存在的问题及对策》，《中国内部审计》2004年第9期

3、王延汝，《现代企业制度下的内部审计及其作用》，《审计理论与实践》2004年第5期

4、李均，《对农村信用社内部审计的思考》，《新西部》2008年第4期

5、陈锦，《我国商业银行内部审计存在的主要问题及完善对策》，《知识经济》2010年第7期