农发行资金运营机制的完善与农业政策性金融功能的发挥

内 容 摘 要

本文从分析了当前农发行在资金筹措、利益补偿等方面存在的主要问题入手，阐明了拓宽农业政策性银行资金来源渠道，理顺与央行和财政的关系，建立落实正常合理的最后贷款人和补偿机制等完善农业政策性银行融资机制的基本思路，并根据党的十六届三中全会提出的“深化政策性金融改革”、“加大国家对农业的支持保护”的基本要求以及当前农业和农村金融体系整体支农功能不断弱化、农村信贷资金供求矛盾比较突出等宏观政策依据和现实客观需求，提出了农业发展银行应以服务“三农”为宗旨，坚持政策性办行方向，利用机构网点和业务优势，扩大对农业农村服务范围，进一步发挥农业政策性银行的政府调控、政策导向、示范引导、中介服务等重要功能和作用，把农业发展银行办成真正为农业和农村经济发展提供多方位、多层次金融服务的综合性农业政策性银行。

目录

农发行资金运营机制的完善2

与农业政策性金融功能的发挥2

一、当前农发行资金运营机制存在的主要问题2

二、完善农业政策性银行融资机制的基本思路7

三、以服务“三农”为宗旨，发挥农业政策性银行功能11

农发行资金运营机制的完善

与农业政策性金融功能的发挥

完善农业发展银行现行的融资机制，确保充足、稳定和优惠的资金来源，是贯彻落实党的十六届三中全会提出的“深化政策性金融改革”、“加大国家对农业的支持保护”等政策的基本保障措施。但农发行现行的融资机制在资金筹措、利益补偿等方面还存在不少问题，影响了对农村资源的配置作用，弱化了农业政策性金融引导农业和农村经济结构战略性调整功能的发挥。本文就如何完善农发行融资机制，发挥农业政策性银行功能谈几点看法。

一、当前农发行资金运营机制存在的主要问题

（一）筹资渠道单一，筹资功能不足。按照国务院的规定，农发行的资金来源应包括：资本金、中央银行再贷款、企业存款、财政支农资金、发行金融债券和境外筹资等六个方面。但目前农发行除了不足200亿元的资本金以及少量的企业派生存款和粮食方面的利费补贴外，向人民银行再贷款占资金来源总量的90%以上。其原因：一方面是与财政及政府有关支农部门关系没有理顺，财政政策难以按规定执行。除粮食风险基金、国家储备粮棉利费补贴和粮食政策性挂帐利息补贴等外，大量财政支农资金没有按规定归口由农发行代理拨付；财政“分灶吃饭”，中央财政要求地方财政通过返还农发行缴纳的营业税和所得税来补充资本金政策也一直没有得到很好执行。据某省级分行反映，按照政策规定，该行注册资本应为8.5亿元，当初实际核拨3.43亿元，欠拨的5.07亿元，应由地方财政通过返还该行上缴营业税等，在5年内补齐。但目前该行已累计上缴营业税金约10亿元，而资本金仍然维持在成立之初水平。另一方面，受金融环境和目前农发行的业务范围所限，其他资金来源渠道难以拓展。由于农发行业务范围的调整，国债资金中用于农业方面的资金只得由国家有关部门通过商业银行划拨使用；业务范围内粮棉企业的存款基本上是派生存款，其数量有限，稳定性差，基本不具备商业银行那样的货币信用创造功能，即无法通过吸收存款发放贷款、贷款又派生存款的方式来增加资金来源。发行债券及境外筹资也受到筹资成本、期限、准入以及筹资用途等方面限制。

（二）资金约束功能不足。为了配合粮棉流通体制改革，中央政府取消了收购资金分级分部门筹措责任制，资金供应管理的责任由过去的政府、企业、农发行三家转变为农发行一家承担。因此，防止向农民打“白条”成了农发行的政策目标。信贷资金计划的调控功能和“闸门”作用也随之弱化。从农发行内部来看，在“收多少粮给多少贷款”的政策要求下，上级行对下级行在资金供应管理上缺乏刚性约束；而下级行的资金来源又全部是系统内借款，缺乏自我约束动力。由于信贷计划的约束和调控功能弱化，资金管理也只能放在减少头寸、在途占用等资金调度管理方面，对下级行，特别是企业挤占、挪用信贷资金缺乏有效约束，难以发挥“闸门”的调节与控制作用。从农发行外部来看，“销多少粮收回多少贷款”对农发行来讲，只能是主动加强管理，被动接受企业资金运行结果，信贷管理的杠杆作用，即贷与不贷、贷多与贷少也难以真正实施，一旦收购资金被挤占挪用既成事实，农发行还得继续供应收购资金。

（三）利益补偿机制不完善、补贴不到位。一是自有资本构成不足。农发行成立10年来，其资本金不仅没有随贷款规模的增加而得到应有补充，甚至连组建时规定的注册资金也没能达到。二是贷款利息欠补较多。目前地方财政在粮食风险基金、简易简仓贷款等方面仍然大量存在利息欠补现象；各级财政在农发行设立专户前，由于财政补贴资金下拨体制等因素，其相当部分利息补贴没能用于收息。据对某省级分行调查统计，截止2003年末，各级财政已累计欠补该行利息约4.3亿元，其中主要是老挂帐欠息1.67亿元，中央政策性棉花财务挂帐占用贷款利息1.3亿元。另外，商品粮销售应收补贴占用贷款和陈化粮价亏占用贷款欠息情况也十分严重。三是利差受刚性的筹资成本与较低的实际收息水平制约。农发行的资金来源主要是向人民银行借款，其筹资成本是固定的，而贷款因发放对象效益低下，实际收息水平要低于预期水平。四是应由财政消化的政策性财务挂帐不能按期消化。政策性财务挂帐，理应由财政来消化。但从实践来看，尤其是财政困难的粮棉主产区的财政部门，很少能真正拿出资金用于消化挂帐。即使已经消化的挂帐，大多也是由企业“筹措”的收购资金。五是地方政府出政策、补贴资金不到位情况越来越严重。主要是近年来地方政府出台的处理陈化粮、促销压库和因粮改实行的“新老划段”老粮销售等政策形成销售价差亏损占用及应付利息。如某省去年出台的《关于扩大粮食补贴方式改革试点的通知》中规定：对销售和处理老粮食库存发生的价差亏损占用贷款，先行挂账。挂账利息用粮食风险基金支付，本金原则上三年内消化。而该省每年粮食风险基金规模约17.28亿元，直补农民资金、库存老粮利费和各类挂账占用贷款利息等每年至少需要20亿元。实际上地方根本无力消化弥补老粮价亏本息，所出台的政策形成的挂账本息，大多必然还是要长期在农发行挂账。六是贴息资金到位的时效性也影响利益补偿。从以上情况可以看出，由于利益补偿机制不完善，大量财政补贴资金不能及时足额到位，不仅挤占了信贷资金、遏止了收购资金有效运行、影响了农发行的财务收支，同时更重要的是阻碍了农业政策性银行政策目标和经营目标的顺利实施，进而影响了整个社会对农发行的客观正确评价。

（四）资金来源与运用失衡。首先，实收资本与资金运用风险管理要求失衡。根据《巴塞尔协议》规定，银行资本对风险资产的比例至少要达到8%，其中核心资本不能少于4%。而农发行的资本充足率只有2%，远远低于国外政策性银行10%以上水平，与风险控制管理要求相差甚远。其次，资金来源与运用的期限结构失衡。即绝大部分的短期资金来源被大量的中长期资产占用。目前农发行除正常库存占用、正常结算资金占用等贷款属于一年以内短期贷款，其他各项贷款，如超期库存占用、超期结算资金占用、陈化变质库存占用及各类挂帐贷款基本上都属于中长期贷款，资金来源与运用的期限结构矛盾较为突出。第三，资金运用相对于资金来源刚性明显。即资金运用的刚性得不到多渠道、稳定的来源保证。粮棉油收购资金需求量大，投放或回笼时常因政策、市场、价格、企业经营状况以及气候、农民心理预期等方面影响，很难准确预测和控制，使得农发行在资金营运上往往与央行实施的货币政策相背离。当农业丰收、粮棉收购价格较高、资金投放量大，若遇中央银行银根抽紧，申请再贷款难度相应增加；当农业歉收、市场好转、资金回笼增加，若遇中央银行银根较松，大量归还再贷款又会影响央行货币政策的实施。1995年下半年，由于央行银根吃紧，全国粮棉主产区都曾因农发行向人民银行借款不足，而不同程度的出现粮棉企业向农民“打白条”现象。为了贯彻中央支持“三农”的政策，在粮改措施出台、农发行信贷支持业务范围扩大的情况下, 今年夏粮收购期间农发行贷款投放量较去年同期将有较大幅度增长。但鉴于人民银行实施货币紧缩政策，目前农发行已经开始通过压缩头寸等措施归还再贷款，且下一阶段向人民银行借款难度加大的趋势已初现端倪。

（五）资产质量低，资金流动性差。客观地讲，农发行目前大量的不良贷款存量并非是一天形成的，其风险产生的原因是多种多样、错综复杂的，既有经营对象的产业自身原因，又有政策和历史原因，同时也有企业经营不善和银行管理不到位的因素。连续多年按保护价敞开收购，使得企业库存大、成本高，潜亏和陈化粮销售价差亏损占用贷款越积越多。据有关统计资料显示，截止2003年末，某一农业大省的农业发展银行粮棉企业挂帐及不合理占用贷款246.23亿元，占该行贷款总量的65.8%，其中：1991粮食年度末以前粮食财务挂帐9.34亿元，1992年4月1日—1998年5月31日新增财务挂帐103.33亿元，处理陈化粮损失贷款29.17亿元，粮油附营业务停息挂帐占用贷款14.88亿元，已认定棉花财务挂帐20.71亿元，棉花附营业务占用贷款7.34亿元，1999年棉花新亏损挂帐3.32亿元，棉花未弥补亏损占用贷款12.93亿元，已审计即将认定的1998年5月31日以后的新挂帐约48.6亿元。同时，由于目前粮棉企业改革步伐加快，其改革成本正在加速向农发行转移。一方面随着改革的深入，粮棉购销企业进行改组、改造和改制已不可避免的，其资产变现与农发行有效资产抵押将发生直接碰撞，形成债务悬空，增加信贷风险；另一方面企业下岗分流所需资金缺口较大，少数企业发生带粮（棉）分流冗员。此外，一些企业因担心今后贷款难，在一些地方不同程度的出现了抢购、惜售等现象，少数企业乘机“捞一把”，恶意挤占挪用行为时有发生，收购资金流失情况严重。如果按期限管理来分，目前农发行贷款在正常期限内的正常库存占用、正常结算资金占用等贷款约只占贷款总量的1/3，其余贷款或是周转不灵，或是形成“沉淀”挂帐。 

二、完善农业政策性银行融资机制的基本思路

（一）以国家信用为基础，增强自主筹资能力。根据《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》（国发[1994]25号）要求，农业发展银行直属国务院，是以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金。因此，农发行应将资金来源由政府运作型逐步过度到市场筹措型，即由向中央银行借款为主，转向通过市场来解决。通过由财政担保，在境内、外发行金融债券来筹措资金，优化资金来源结构，稳定资金来源。一是面向国有商业银行债券。二是面向社会发行债券。目前社会上货币资金存量较大，城乡居民投资也趋于多元化，这为农发行发行债券提供可能。三是可将邮政储蓄、在县及县级以下只存不贷的商业银行网点吸收的存款中的一定比例，用于购买农业发展银行债券，使这些来源来源于农村的资金还仍然用于支持当地农业发展。四是面向境外发行债券，以进一步拓宽市场化筹资渠道。

（二）理顺与央行的关系，继续维系中央银行的主要筹资者或最后贷款人之格局。农发行在资金筹措方面，存在着大量依赖中央银行提供基础货币的客观情况，这是农副产品收购和国家专项储备资金需求刚性所决定的，是与我国财政收支状况紧密相关的，有它的历史根源和现实背景。目前，党中央又把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。因此，今后一个相当长的时期内，必须继续把中央银行作为农发行的主要筹资者或最后贷款人。首先，要保证再贷款对粮棉油收购、中央及地方专项储备贷款的资金需求。其次，要向农发行提供一定量的农业专项基金贷款。中央银行应根据国家货币政策及其对农业方面的政策性信贷投入等需求，核定每年农业专项基金贷款额度，以弥补财政配套资金不足，促进货币政策在支持农业、农村经济发展上发挥作用。即便是央行因为宏观调控需要而紧缩货币，亦应当体现有“保”有“压”，而不宜“一刀切”。第三，适当降低中央银行再贷款利率。由于农发行贷款数量大且资金收益低，中央银行在安排对各家银行再贷款时，利率标准应该“区别对待”，适当降低对农发行的再贷款利率。第四，调低中国农业发展银行存款准备金比率。因为农发行的业务范围有严格的界限，本身信用创造能力十分微弱，其资金来源基本上又是央行再贷款。因此，过高存款准备金比率，不仅得不到宏观调控目的，反而会加重农发行负担，增加再贷款，最终影响货币政策的实施。

（三）理顺与财政的关系，建立政策性金融的财政补偿。从一定意义上讲，政策性银行是财政分配的另类渠道，是财政通过信用方式和金融手段，使财政资金信用化，它与财政的关系要比与中央银行的关系还要紧密，离开财政支持和补偿，农发行将无法生存。一是落实资本金补充制度。要落实财政通过农发行缴纳营业税和所得税返还制度，保证随着贷款规模的不断扩大而资本金相应增加。二是建立利差补偿制度。即建立中央财政和省级财政金融支农风险基金，对筹资成本高于贷款收益的差额应予以补贴。目前除要继续保证现有的政策性挂帐、国家专项储备贷款利息和粮食风险基金中用于按保护价收购的贷款利息及时足额到位外，还要对陈化粮价差、老商品粮、老商品棉价差占用和超过消化期的政策性财务挂帐等贷款予以贴息。三是提高贷款呆帐准备金比例，保证政策性银行呆坏帐准备金计提比例高于其他银行。四是建立财政借款制度，逐步强化财政参与资源配置的职能。五是设立国家农业发展专项基金。农业专项贷款应有中央财政和地方财政按一定比例配套提供资金或通过政府发行的国债来解决。

（四）完善支农资金管理体制。按照国务院赋予农发行的“代理财政支农资金拨付及监督使用”职责，实现财政支农资金归口管理，对现有各类农业项目的投入渠道和资金进行整合，使其相对集中，避免项目重复和资金分散。主要包括：各级财政预算内、预算外各类无偿支农资金和经营性周转金，对国际金融机构、外国政府提供的农业方面的专项援助基金和低息贷款资金等。要根据国家产业政策和当前“三农”对政策性信贷资金需求状况，适当增加财政预算内农业专项资金的比重,并将农业政策性专项资金及投资基金划归农发行统一管理、统一经营,以提高农业政策性资金的运用效率。

（五）多渠道吸收存款，完善必要的短期资金融资手段。在充分利用上述筹资渠道同时，适时开辟其他一些低成本筹资途径，弥补短期资金不足。首先，根据农副产品收购、调销等资金需求所具有的期限短、季节性变化特征，扩大存款对象范围，以优质服务吸收其他企业存款。其次，允许办理协议存款，采取财政贴息等方式，以适当的优惠条件，吸收其他事业单位存款，尤其是支农部门的各类闲置资金。第三，放宽资金市场拆借限制，适当向商业银行借入短期资金，用于解决临时头寸不足等应急资金。第四，放宽再贴现业务限制，允许办理适量的再贴现业务，用于解决农发行支持的大型粮食购销公司和地方农业产业化龙头企业的短期资金不足。

（六）完善系统内部资金管理约束机制。从宏观上对信贷运行加以约束，保证信贷资金在限定的规模和资金容量内匹配运行。在信贷计划管理上，改变过去简单地依据产量、收购量、销售量等总量指标来预测编报全行信贷计划需求的方法，按照贷款条件和“区别对待、择优限劣”信贷原则，逐企业核定贷款限额。在资金管理上，将资金投向、投量与贷款限额延伸到企业，在继续实行贷款限额、系统内借款限额和资金头寸限额“三个限额”管理的同时，将现行的头寸最高限额管理改为最低限额管理。营业行在申请或归还总行借款时要注明资金用途。对国家储备、农业专项等政策性贷款，实行“资金配套，专款专用”；对非保护价等经营性贷款，要严格按非保护价品种的市场需求、库存商品周转以及经营性借款产生的效益等情况供应管理资金。同时，将现行的系统内存放资金帐户按业务性质进行拆分，分别核算反映国家专项储备等政策性和非保护价经营性业务的借贷行为。经营性借款帐户应收利息单独计提、单独核算。凡是不能按期归还经营性贷款本息，或信贷净投放（净回笼）小于（大于）同期系统内经营性借款增加（减少）的行，要从严控制或停止对此类经营性业务资金供应。县级支行也不得自行组织资金提供信贷支持，以增强营业行资金供应管理的自我约束。

三、以服务“三农”为宗旨，发挥农业政策性银行功能

按照《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》（国发［1994］25号）对农发行职能及业务范围的界定，并考虑到近几年农村资金外流，农村金融体系整体支农功能不断弱化，农业和农村信贷资金供求矛盾比较突出，以及我国粮棉市场化改革发展和农村经济对农业政策性金融支农需求的变化，农发行职能应以服务“三农”为宗旨，坚持政策性办行方向，在强化支持粮棉流通职能的同时，利用机构网点和业务优势，增强支农功能，扩大对农业、农村的金融服务范围，把农发行办成为农业和农村经济发展提供多方位金融服务的综合性农业政策性银行，充分发挥农业政策性银行的政府调控、政策导向、示范引导、中介服务等重要功能和作用。

（一）在农产品流通领域，重点支持国家粮棉等主要农产品储备体系建设和调控市场。为增强政府对粮棉市场的宏观调控能力，确保国家粮棉安全，农发行的政策性信贷资金应重点支持粮棉等重要农产品中央、地方储备和必要的市场调节。具体应主要办理以下贷款业务：一是国家粮棉等主要农产品储备贷款；二是地方储备和调节市场的粮棉收购贷款；三是国家确定的大中型粮棉储备库（仓）和农产品批发市场建设项目贷款。

（二）在农产品加工领域，适当延伸业务范围，积极稳妥地支持粮棉产业化龙头企业发展。在有效防范信贷风险的前提下，按政策延伸对粮棉产业链条的信贷支持，积极发放贷款支持粮棉产业化龙头企业发展壮大，支持农业增产、农民增收。一是对具有收购资格的粮棉产业化龙头企业，提供收购贷款，切实解决粮棉产业化龙头企业收购资金不足问题。二是要文持粮棉产业化龙头企业积极开展“订单”业务，促进粮棉产业化龙头企业建立稳定的原料基地。三是进一步扩大粮食购销企业与加工企业联营的试点范围，加大对联营企业的支持力度，促进农业产业化经营。四是选择一些风险承受能力强、信用程度高的棉花企业，支持其做大做强，发展一批跨地区、跨所有制、跨行业的棉花企业集团。五是按照国家产业政策的要求，积极支持重点粮棉企业技术设备改造，以提高粮棉油等主要农产品的产成品品质。

（三）在农业生产领域，重点支持农业结构调整和农业技术改造。大力调整农业结构，千方百计促进增加农民收入，是新阶段农村经济工作的中心任务。其主要表现在：扶持大型重点农产品加工转换企业，促进农产品转化增值；支持农业科技开发推广，提高农业科技含量；支持优势产业和特色产品开发，发挥区域优势等。根据国家有关部门调查和地方政府反映，涉及粮油等农产品加工转换的现有企业，主要受流动资金和技改资金供应不足困扰；新建的企业主要是启动资金难以落实到位。农业科技的开发、试验、推广等各环节也都存在资金严重不足的问题；重点优势产业和特色产品开发，不仅缺乏项目开发初期的启动资金和收购原材料的流动资金，而且加工、储藏保鲜等基础设施也严重滞后。更重要的是这些项目在开发初期，一般存在较大风险，商业银行和农村信用社不愿介入，客观上需要农业政策性信贷资金围绕农业结构调整和促进农业科技开发推广，对生产领域的重点企业和重点项目进行支持。开办的项目贷款应主要包括：一是中央和省级政府确定的大型重点农产品加工企业贷款；二是中央和地方政府确定的大型畜牧、水产养殖企业项目贷款；三是中央和地方政府确定的农业新技术开发、试验、推广项目贷款；四是中央和地方政府确定的优势产业和特色农产品开发项目贷款；五是农业综合开发项目贷款等。

（四）在农村基本建设领域，重点支持农业农村基础设施和农业生态环境建设。农业农村基础设施、农业生态环境建设属于农村经济和社会发展的基础性项目，对粮棉安全、农业可持续发展、加快农村小康社会建设至关重要。但这些项目 大、周期长、见效慢、风险高，各级政府财力有限，农民无力投入，商业银行不愿介入，而农村信用社又由于受贷款能力和经营性质的制约，难以弥补国有商业银行退出后在农业和农村一些领域形成的投资“空白”。农发行作为国家农业政策性，应对这些方面予以支持。这也是国外包括一些发达国家农业政策性银行的通行做法。应主要开办以下贷款业务：一是国家确定的中小型农、林、牧、水利、水电等基建和技改项目贷款；二是县级以下乡村道路、通信、电网建设和改造项目贷款；三是农村生态环境建设项目贷款，重点包括国家确定的林业、治沙、治污项目贷款，山区综合开发项目贷款，牧区草原建设和改造项目贷款等。 

（五）在区域开发领域，重点支持中部粮棉油主产省和西部贫困省（区）开发。中部农业大省是提供我国13亿人口衣食保障的主要地区，西部大开发是党中央、国务院作出的重大决策。中西部是我国经济发展最具潜力的地区，中西部开发是促进区域社会环境协调发展的系统工程，需要大量的资金支持。在中西部地区尤其是西部和贫困地区，由于多方面的原因，金融资源不足，农业政策性银行应发挥主要作用。支持中西部开发，农发行应主要办理以下贷款业务：一是中央和省级政府确定的涉及农业和农村发展的重点项目贷款；二是扶贫开发贷款；三是退耕还林、还草贷款；四是通过国家政府有关部门转贷的外国政府、国际组织支持中西部的扶贫和农业项目贷款。

 

二○○四年七月四日 

资 料 来 源

1、朱元梁主编《中国农业政策性金融导论》，中国财政经济出版社，2002年6月。

2、于海著《中外农业金融制度比较研究》，中国金融出版社，2003年3月。 

3、庄俊鸿主编《政策性银行概论》，中国金融出版社，2001年4月。 

4、何林祥著《强化支持粮棉流通职能 深化内部经营机制改革充分发挥农业发展银行的宏观调控作用》，《农业发展与金融》杂志，2004年第3期。