依法监管中的问题与对策

XCLW116038 依法监管中的问题与对策

一．金融监管应遵循的原则---------------------------------------------3

二．金融监管的主要内容------------------------------------------------4

三．我国金融监管现状---------------------------------------------------5

四．我国金融监管面临的问题及挑战-------------------------------6

五．完善我国金融监管的策略-----------------------------------------7

（一）提高金融监管机构的独立性------------------7

（二）加强金融监管机构之间的监管协调--------------8

（三）健全金融监管法律、法规-------------------8

内容摘要

同产品市场一样，金融市场也存在着失灵问题。造成金融市场失灵的原因是信息不对称、外部性、垄断和公共产品特性。正是由于金融市场存在市场失灵，才使监管成为必要。根据凯恩斯主义的观点，在市场“看不见的手” 失灵时，应由“看得见的手”——政府，来解决市场失灵。近30年来，国际金融领域最突出的特点就是金融创新，新的金融工具、金融衍生品以及新的交易方式和管理方法等层出不穷。金融创新的发展在推动金融业及金融市场发展的同时, 也加大了整个金融体系定法规程序对金融机构和其他金融活动的参与者实行监督、检查和协调的风险，这势必对金融监管提出新的更高的要求。所谓金融领域的“多米诺骨牌效应”是指当一国或一地区的金融部门发生破产或是其他金融风险时，会在该国或该地区产生一系列的传导效应，最终可能会给整个金融体系带来连锁反应，致使金融体系发生危机。因此金融监管的必要性同产品市场一样。金融监管是指为了经济金融体系的稳定有效运行和经济主体的共同利益，金融管理当局及其它监督部门依据相关的金融法律、法规准则或职责要求，以一定法规程序对金融机构和其他金融活动的参与者实行监督、检查和协调。

近年来的金融监管实践表明，金融监管也要遵循一定的原则，如依法统一管理、适度竞争原则、自我约束与外部管理相结合的原则和风险防范和安全稳健原则等；其监管内容有资本充足性监管、流动性监管和金融业务监管等。本文正是以金融监管所应遵循的原则和其内容为切入点，通过对我国金融现状的分析，指出金融监管中存在的问题，从而针对性地提出应对措施，对我国现阶段的金融监管工作具有较强的指导意义。

【关键词】金融监管，原则，现状，策略

依法监管中的问题与对策

一．金融监管应遵循的原则

尽管世界各国金融监管的目的、体制、原则等不同，但实际上都是为了贯彻执行国家的金融法令和政策，维护金融业的安全和稳定，调整银行内部和各类金融机构之间的关系，维护公众利益，促进经济与社会的稳定发展。如何使金融监管政策更趋合适，达到最佳状态，已成为世界各国金融监管部门关注的焦点。关于我国的金融监管, 概括起来大致可以有以下几条基本原则:

（一）依法统一管理原则

金融法规是金融监督管理实践的总结，是金融监管的客观依据；金融监督管理是金融法规的具体体现、贯彻和实施。金融法规的完善和依法统一管理是我国金融监管工作的基本出发点, 这也是由金融业的特殊地位、重大影响所决定的, 体现了金融业必须接受国家金融监管当局的监督, 金融监管必须依法统一管理, 维护中央银行管理的权威性、严肃性、强制性和有效性, 要求一种标准的、严格的、持续的、全国性的统一管理。目前我国还没有系统的法规，既缺乏全面系统的法律调整,也不具有较长的持续性和较高的统一性，只停留在行政的违章检查、效能监察和廉政检查上，以致于出现经营者无章可循，金融监管工作无法可依，造成金融监管不力，难于维护中央银行管理的统一性和权威性。

（二）适度竞争原则

适度竞争原则是世界各国遵循的金融监管的一项基本原则。在确立中央银行制度, 实行商业银行企业化的过程中, 适度竞争的环境是商业银行走向企业化的必要条件,是社会主义市场经济发展的内在要求。作为中央银行, 应创造适度竞争的环境, 形成和保持适度竞争的金融格局和程度监测, 既要避免金融的高度垄断, 失去竞争从而失去生机和活力, 又要防止过度竞争、破坏性竞争从而危及金融业的安全与稳定。金融监管要管而不死, 活而不乱, 使金融业安全稳定而又不乏生机和活力。目前我国适度竞争的环境还未真正形成, 行政干预过多, 政府行为不规范, 商业银行没有实现真正意义上的企业化, 大而不倒的背后仍然是政府的支持。银行缺乏竞争, 从而造成经济成本的增加, 效率的低下, 往往出现“一统则死, 一放就乱”的局面。

（三）自我约束与外部管理相结合的原则

金融监管中, 商业银行作为企业的标志应是自负盈亏。相对独立的企业要保持其健康发展, 自我约束是企业成功的体现, 完善的内部控制体制发挥着重要作用。当然, 只有自我约束是不够的, 金融监管还必须要结合外部强制管理来进行。只有两者紧密结合, 有效的金融监管才能得以实现。以中央银行为主的外部强制管理体制在目前难以发挥作用, 其原因在于商业银行等金融机构的自我约束不强, 往往是“上有政策, 下有对策”, 出现许多违规行为, 如帐上做假、帐表不符和数据做假失真等现象, 严重影响金融监管工作的顺利进行。

（四）风险防范和安全稳健原则

保证金融业经营的安全稳健是世界各国坚持金融监管的基本目标之一。安全稳健与风险防范及风险管理是紧密相连的, 但与盈利性又有相悖的一面。追求盈利的同时, 如不注意风险的防范和管理, 必然会危及金融业的安全稳健。为此, 金融监管必须建立一套完备的风险监测和管理体系, 充分利用金融监管的技术手段, 提高风险防范和监测能力, 保证金融业的安全稳健发展。从金融业注册登记管理到银行管理评价和检查, 资本充足条件限定、风险资产比率、清偿能力管理制、信贷资本集中程度、业务活动限制及外汇风险管理、存款保险、贷款抢救行动等, 都为金融业设置了一道道安全防线。目前我国金融体制改革虽然迈出了商业银行企业化的步子, 但仍是政府支持, 只管盈而不负亏, 大而不倒, 风险防范及管理的意识还不强, 各项管理技术水平也较低。随着金融改革的深化, 风险防范及管理原则有待于加强。

二．金融监管的主要内容

（一）资本充足性监管

该监管也被称为资本充足条件。刘毅主编的《金融监管问题研究》中, 其被定义为银行资本应保持既能经受坏帐损失的风险, 又能正常营运, 达到盈利的水平。潘金生认为资本充足性是衡量一家银行业务经营情况是否稳健的一个重要标志。《巴塞尔协议》中为各国金融监管当局确定资本充足性的标准的方法有: 资产与总资产比率、总资产与资本的比率、资本与存款负债的比率、资本与风险资产的比率。

（二）流动性监管

狭义的流动性风险仅指银行不能满足客户提取存款的需要而发生的支付风险, 而广义的流动性风险还包括银行的资金来源不足而不能满足客户合理的贷款要求。美国的金融监管机构评价银行流动性的因素有：存款结构和期限、对利率敏感性资金的依赖程度、对外部借入资金的频率和数量、银行对自身资产负债的管理和控制能力、银行资产变现能力、遇到流动性问题时的融资能力。

（三）金融业务监管

金融业务监管主要是对金融机构的经营范围、经营品种、经营合规性进行的监督与管理。这主要体现在：对金融机构业务经营范围、项目或品种的监管、对金融机构经营行为合规性的监管等

三．我国金融监管现状

（一）金融监管存在“ 真空带 ”

目前国内银行、证券、保险机构的业务合作已日趋加强 ,金融市场相继推出许多金融新产品和衍生金融工具 ,金融机构业务交叉 ,比如网上银行业务、证券抵押贷款、银行和券商从事保险代理业务、不断增加保险资金进入股票市场的比例等等。在目前分业监管的模式下 ,现行的金融监管体系很容易出现金融创新业务的“ 监管真空 ”。此外，目前我国存在众多像中信、光大、太平洋保险公司等金融集团和通过各种形式控股金融企业的工商企业。以光大集团为例:中国光大集团拥有光大银行、光大证券和光大信托三家金融机构 ,旗下的光大集团北京总部和光大集团香港总部各自为独立法人 ,直接、交叉控制着境内外银行、证券、信托、实业等涉及各行上市、非上市公司 60多家。对这些类似的金融集团来说 ,它们的业务不仅仅局限在银行、证券、保险各自狭小的范围内 ,这样一来 ,以机构类型确定监管对象和领域的监管模式已经难以发挥作用 ,需要建立一种更加开放、综合的监管体制 ,对金融控股公司的业务进行综合监管。

（二）金融监管机构缺乏独立性

巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定:参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标 ,并应享有操作上的自主权和充分的资源。我国金融业发展和管理的特殊历史背景 ,使银行业监管始终抹不掉政府行为的影子。我国各类金融监管机构作为国务院的下属机构 ,在业务操作、制定和执行政策、履行职责时 ,较多地服从政府甚至财政部的指令 ,分支机构在实际的监督当中也很难不受地方政府的制约。当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时 ,地方政府对监管机构施加压力 ,从而弱化了监管作用。

（三）金融监管队伍管理水平不高

金融业监管作为一种专业性很强的职业 ,不能视同一般行政管理部门来考察和配备干部。一方面要求廉洁奉公、懂管理、善管理 ,另一方面要具备必要的专业理论和技能。我们过去只重视日常行政监管 ,监管队伍的业务技能没有得到很好的训练。只有监管人员熟练掌握了金融具体业务操作和风险点 ,甚至要精于被监管对象 ,才能检查出问题的症结 ,评价一个金融机构的风险性。目前 ,我国金融监管队伍的金融业务水平 ,特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面 ,与金融监管的要求还存在很大距离。

（四）缺乏协调机制

目前 ,我国采用的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会 ,即所谓“ 一行三会 ” 为主的金融分业监管体制 ,并建立了银、证、保三方的“ 监管联席会议机制 ” 。由于“ 三会 ” 彼此地位平等 ,没有从属关系 ,所以“ 监管联席会议机制 ” 更多地表现为部门之间利益的均衡和协调 ,信息沟通和协同监管仍比较有限。随着我国金融体制改革的深化 ,混业经营的趋势越来越明晰 ,现有层次不清楚、不分明的金融监管制度将受到严峻挑战。

（五）监管理念不正确

在很长一段时期内, 我国的金融监管工作理念落后, 行政性监管导致效率损失。这将不利于我国金融市场和金融机构体系的健康稳定发展。

（六）监管缺乏效率

金融监管过于严重导致其成为金融业发展的桎梏, 例如过多的重视安全, 惜贷导致过多的超额准备等现象出现。

（七）金融监管立法滞后

我国金融立法在某些领域还是空白, 已有的金融监管法律法规, 大多未制定相关的实施细则, 缺乏可操作性, 甚至某些条文也不合事宜。

（八）监管人员素质不高

目前我国许多金融监管人员的知识水平、知识结构难以承担金融监管的要求, 某些特殊专业性人才匮乏, 导致现场和非现场监管的效果与预期目标相比存在较大差距。

四．我国金融监管面临的问题及挑战

中国金融监管体系的建立始于1983年工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中的分离它打破了人民银行集金融监管货币政策商业银行等职能于一身的高度计划经济的体制。1992年10月26日中国证监会正式成，1998年11月18日中国银监会也正是挂牌成立，2003年4月28日中国银监会也正式挂牌成立。银监会的成立实现了人民银行货币政策与银行监管职能的分离，至此我国初步建立了由银监会保监会和证监会三大监管机构各司其职的完整的金融监管体系。

中国金融监管面临的问题及挑战：

第一，成立专门的监管主体在增强监管专业化能力的同时，也容易形成监管真空及监管重叠，彼此之间还缺乏有效的协调，从而影响监管效率。

第二，三大监管主体更侧重于市场准入、合规性等方面的监管，而审慎性监管能力尚未增强，同时缺乏有效的、可操作的方法措施对金融机构的表外业务进行有效监管。

第三，入世过渡期结束后随着外资银行的大量涌入以及放开对外资银行经营人民币业务及入驻地区的限制，内资银行将面临严峻的挑战，监管机构如何实现对外资银行的有效监管，如何为内外资银行提供公平合理的竞争环境，这都是我国金融监管面临的最具有挑战性的难题。

五．完善我国金融监管的策略

西方国家的银行发展历史悠久，对于银行监管的理论和实践也较我国成熟得多，这对于我国在金融业监管模式的设置和改革上有着很大的裨益和可供借鉴的地方。

（一）提高金融监管机构的独立性

中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度。中央银行的独立性比较集中的反映在中央银行与政府 (国家行政当局 )的关系上。中央银行作为政府的银行 ,在为政府提供服务的同时 ,还要接受政府一定程度的控制 ,经常体现或实现着政府的某些意图 ,包括在金融管理中承担一定的责任。我国的中央银行也不例外。英美两国的金融监管机构 ,虽然两国金融监管体制迥然不同 ,但两国的金融货币当局往往具有很强的独立性 ,不仅因为其主要运行经费并不来源于财政资金 ,而且因为这些机构均有特殊的制度安排。在英国 ,这种特殊的制度安排主要是通过坚守特定的政策目标来实现的 ,而在美国则主要是通过特定的组织形式完成的。尽管每个国家的政体不同 ,但是中央银行的独立性已经成为全世界共享的一个重要经验。独立性的强化使得中央银行远离政治压力 ,而专心服务于国家的长远目标。因此从长期来看 ,提高人民银行和监管部门的独立性非常关键 ,可以有效避免地方各级政府的干预。目前来看 ,我国货币政策和金融监管独立于国务院的领导理由还并不充分。与世界各国相类似 ,我国中央银行内部已经设立货币政策委员会。我国货币政策委员会的关键问题在于组成人员还不能保证其能完全代表社会各方的利益 ,而且其职能也仅限于高层议事机构。因此 ,我国相当长一段时间内应重点在完善货币政策委员会制度建设上下功夫 ,为提高监管机构独立性做准备。

（二）加强金融监管机构之间的监管协调

面对近年来我国金融业的发展出现了混业化、国际化的趋势 ,目前实行分业监管制度的情况下 ,我国主要通过金融联席会议等形式在人民银行和各监管机构之间进行协调 ,但这种协调合作因为制度性和强制约束性的欠缺 ,容易产生各自考虑本部门利益 ,而忽视全融发展大局的问题。由于缺乏有效的监管协调合作时 ,容易产生监管界限不清和责任不明的问题 ,出现监管真空和监管重复。由于我国的金融机构尚未建立完善的自律机制 ,这些金融监管上的真空和盲区势必会滋生出侵蚀金融运行的不健康因素 ,从而影响我国金融体系的稳定 ,而监管重复交叉又必然降低监管效率。人民银行与监管部门在分工与协作中,应尽量通过信息共享和相互提供服务来节约成本、提高效率,减轻被监管机构的负担。逐步建立金融信息网络,构建监管信息平台,对各个环节的监管操作信息进行连续监控,及时掌握各金融机构的经营管理及运行情况,改变目前信息不对称、监管手段落后的状况。为及时了解金融机构的潜在风险,要建立主要监管机构之间的日常信息沟通渠道;监管机构高层互相参与制度是加强协调的有效形式,必须深入研究;要针对金融领域重大的理论与实践问题召开研讨会,并研究如何应对金融危机,加强危机管理。

（三）健全金融监管法律、法规

根据发达国家的经验 ,它们都较早的制定了监管方面的法规制度 ,并且随着内外部环境的变化不断进行调整。在这些法规中，比较全面的阐述了监管原则、目标、主客体和监管的方式手段等 ,这样使监管活动有章可循。在相关法律法规建设方面 ,我国已经制定颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《外资金融机构管理暂行条例》、《期货交易管理暂行条例》等。但是这些法律、法规只对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。要改变现状我们现阶段必需加强监管的法制化建设 ,完善金融监管的法律基础环境 ,特别是在金融机构的市场退出方面。在金融监管框架的建立和完善中 ,要主动参照国际规则；在国际规则的制定过程中，要更为积极地参与到相关规则的制定中去。德国是《巴塞尔协议》的最初倡议国和缔约国 ,金融法规健全 ,金融管理严格依法进行。值得注意的是,虽然德国的货币政策和金融监管职能相分离 ,但它仍在法律中明确指出了银监局和德意志银行之间的密切合作 ,这就为中国银行业监督管理委员会在我国金融监管中地位的确立和工作方式的选择等一系列问题提供了借鉴。

总体上讲 ,我国金融市场尚不成熟、金融法规不健全，金融监管水平较低，与此相关的法律也不够成熟。为此 ,我们必须健全金融法律、法规，为我国金融业的进一步发展提供最好的保障。总之，随着我国金融监管法律、法规的不断完善，必将促进中国金融业的发展。

参考文献

【参考文献】

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