论国有商业银行股份制改造中的问题

XCLW116292 论国有商业银行股份制改造中的问题

内容摘要

为实现把我国四大国有商业银行改革为在国际金融市场上具有一定竞争力的现代商业银行这一目标，按照建立现代企业制度的要求，深化国有商业银行改革已成为中国金融体制改革的重点和迫在眉睫的问题。

我国国有商业银行作为经营货币的特殊企业，进行股份制改造并上市，尽管不存在政策上、制度上的障碍，但是，至少还面临许多困难，还有一些亟待解决的难题。如：资本充足率不足的问题，不良资产比例偏高的问题，赢利水平低导致财务状况无法公开披露的问题，内控机制缺乏导致严重违规经营和账外经营的问题，技术水平不高和管理能力差的问题，以及内部治理结构方面存在严重缺陷的问题，等等。

论国有商业银行股份制改造中的问题2

一、必须解决的问题分析2

（一）增加资本实力问题2

1、不良资产问题2

2、资本充足率问题3

（二）产权约束制度问题4

（三）国家绝对控股问题5

四、股权结构安排问题6

（五）风险防范问题7

1、信用风险7

2、金融制度风险7

3、金融市场的系统性风险7

二、解决问题的意见建议7

（一）增加资本实力的途径7

（二）完善产权约束制度的办法9

（三）国家绝对控股的意见10

（四）股权结构安排的意见11

（五）防范和控制风险的建议12

论国有商业银行股份制改造中的问题

在工、农、中、建四大国有商业银行的负债率高而自有资本不足，存在着大量的不良贷款而财政无力追加投资，以及面临着国际竞争巨大压力的情况下，为实现把国有商业银行改造为在国际金融市场上具有竞争力的现代商业银行这一目标，按照建立现代企业制度的要求，深化国有商业银行改革已成为中国金融体制改革的重点和迫在眉睫的问题。无庸置疑，国有商业银行的股份制改造将推动中国金融体制改革向前迈进一大步，国有商业银行股份化将成为深化中国金融改革的重要标志。

一、必须解决的问题分析

国有商业银行股份制改造，尽管不存在政策上、制度上的障碍，但是，在改革进程中还面临许多困难，至少以下问题必须解决。

（一）增加资本实力问题

进行国有商业银行股份制改造，首先要解决不良资产占比过高和资本金不足两大问题。目前国有商业银行存在的各种问题大多与这两个问题有关。

1、不良资产问题

国有商业银行的不良资产问题一直是制约中国银行业综合改革和发展的的重要因素之一。大量不良资产的形成和累积，直接导致银行资产流动性降低和清偿债务能力下降，影响银行的赢利水平和竞争力，同时侵蚀资本充足率，阻碍现代金融企业制度的建立，并存在巨大的金融风险。

中国银监会主席刘明康在一次新闻发布会上就曾表示，尽管银行业改革进行了５年，但中国国有银行仍然受到大量坏账的困扰。在国有独资产权模式下，国有商业银行很难摆脱来自政府部门的干预，再加上债权债务关系不清，即作为债权人的国有商业银行与作为债务人的国有企业最终都为国家所有，从而无法形成真正的借贷关系或金融交易关系，导致了国有商业银行大量不良资产的产生。

以2000年世界前20家大银行（不包括中国的银行和未提供数据的银行）为例，平均不良资产率为3.27%，其中花旗银行和美洲银行的不良资产率分别为1.4%和0.85%，而我国四大国有商业银行的不良资产率高达20%左右。与国际大银行相比，我国国有商业银行的各项财务指标都存在着较大的差距，特别是资本不足削弱了银行消化贷款损失的能力和偿付能力，而且有可能危及整个金融体系的安全。

进入90年代之后，国有商业银行的不良债权日渐积重难返，旧的不良债权尚未完全消化，新的不良债权又层出不穷。尽管国家先后采取了一系列扶持措施，四家银行和资产管理公司做了大量工作，自2000年第四季度以来，四家银行不良贷款余额和比例持续“双降”，国有商业银行不良贷款累计下降3402亿元，比例下降13个百分点。但与国际先进水平相比，国有商业银行不良贷款仍处较高水平。统计表明，到2004年３月末，四家国有商业银行五级分类不良贷款率约为２０％。大量不良贷款给国有银行带来沉重包袱，削弱了其市场竞争力。

目前的问题是如何处置不良资产。是继续划拨四大资产管理公司，还是由商业银行自行处置？是根据不良资产形成的不同原因分类处置，还是由银行或资产管理公司统一处置？是以市场的方法，还是用行政的方法，或市场与行政有机结合的方法？是坚持银行内部消化，还是由财政买单，或银行内部消化与财政买单的结合？此外，银行新增的不良资产又应如何处理？由谁来处理？

2、资本充足率问题

据《巴塞尔协议》规定，银行资本充足率，也就是银行资本同加权风险资产的比率必须达到８％，其中核心资本充足率必须达到４％。但是近年来，国有商业银行随着存贷规模的不断扩大和不良资产居高不下，资本充足率不足、财务状况堪忧是国有商业银行改革的最大障碍。

仍以2000年世界前20家大银行(不包括中国的银行)为例，其平均资本充足率为 11.52%。与国际大银行相比，我国国有商业银行资本充足率存在着较大的差距，2003年底，国有商业银行资本充足率平均仅为4.61％。国家注资450亿美元后，中国银行和中国建设银行的资本充足率分别达16.5％和14.14％，但中国工商银行和中国农业银行的资本充足率仍低于８％的国际标准。资本充足率偏低，反映了国有商业银行资产扩张和资本金补充不相匹配，使其经营具有一定程度的脆弱性，从而制约着抗风险能力和扩张能力。近年来尽管国家采取了一系列政策措施来提高国有商业银行的资本充足率，但仍未达到国际上银行业认可的水平，短期内国有商业银行也根本不可能靠税后利润的自我积累弥补资本缺口。

（二）产权约束制度问题

显然，如果把国有商业银行股份化只是定位于“补充国有商业银行资本金不足”，而不是建立明晰的金融产权结构和完善的法人治理结构，将使这一改革半途夭折。毫无疑问，如果是这样，国有商业银行股份制改造和上市极有可能步现已上市的一些国有企业之后尘、重蹈其覆辙，即：依然没有建立良好的法人治理结构，银行效率和效益依然低下，不良资产继续增加、资产质量继续恶化；如果是这样，上市融资充其量只能使资本充足率暂时提高，但很快就又会掉下来，这种"无底洞"有多少资本金也难以填满，而且也使国有商业银行背上沉重的债务负担，再度陷入困境，同时也使股票市场的发展受到严重扭曲。

对商业银行来说，所有者对银行控制的一种产权约束制度就是公司治理。

目前国有商业银行公司治理结构存在的问题：

1、虽然国有商业银行的所有者名义上是国家，资本金全部为代表国家与全民利益的中央政府所有，即实行国有独资。但国家的概念过于抽象，名为独资，实际上所有权由谁代表并没有解决，导致产权关系模糊、资本非人格化以及所有权与经营权难以分离，由此而来的是责权利不明、缺乏有效的自我约束机制、经营效率和效益低下等等。

2、政府成为了银行运作的最主要监督者，而不是主要由社会来进行监督。国家虽然是国有商业银行的所有者，但没有任何机构和制度对国有银行资本的保值增值实施管理和约束，从而造成了所有者管理权的缺失。

3、长期以来，国有商业银行由于产权制度的关系，不可能不承担对国有企业支持的责任，在讲求银行自身经济效益的同时，也要兼顾社会经济效益。政府常常把公共管理和宏观调控职能加于国有商业银行，从而形成对国有商业银行超经济权力的控制，造成国有商业银行的经营目标多元化，经营行为在相当程度上的财政化，以至于有了国有银行是政府的“第二财政”之说。

4、与国有商业银行现行的国有独资产权模式相联系，董事会与监事会的设置以及经营管理层的任命基本上都是由政府决定，董事会形同虚设，监事会能发挥多大有效作用也有待证明。这种状况难以形成对经营管理层的有效约束，至于法人治理结构所包括的各个方面相互之间关系的协调就更无从谈起。

（三）国家绝对控股问题

国有商业银行股份化后是否必须保证国家的绝对控股？

为了能够在经济体制转轨和对外开放中保证国家有充分的控制力、增强对外部意外冲击的防范能力等方面的考虑，要求国家保持对国有商业银行的绝对控股权有一定的合理性。

但是，从国际经验来看，商业银行并不属于国家必须垄断的部门，其资本运营完全是一种市场行为或商业性活动，因此在商业银行的股权结构中，国家没有必要一定处于垄断性控股地位。国有商业银行股份化改革，如果过分强调国家对国有商业银行的绝对控股，这与原有体制下的国有独资银行不会有很大的区别，而且很有可能再次导致旧体制的复归，政企不分、行政干预银行经营活动的状况将死灰复燃。如果从银行自有资本实力扩张的角度来看，“绝对控股”的弊端就更加明显，国家绝对控股的股权结构必然对银行资本其他来源渠道的资本集中功能产生限制作用，使银行资本的扩张很大程度上仍然受制于国家财力的制约，难以满足银行资本运营规模不断扩大对自有资本扩张的要求。

四、股权结构安排问题

我国四大国有商业银行进行股份制改造后，股权结构又当如何安排为宜呢？

从发达市场经济国家的商业银行股权结构来看，几乎都是由机构投资者或个人投资者持有股份，政府一般不持有商业银行股票。例如：英国上市银行的股权结构中，个人持有者持有的股票数量占80％，机构投资者的持有量约占10％，但个人股票持有者多为小股东，对银行管理和决策几乎毫无影响，而机构投资者对银行重大事项的决策起着决定性的作用；美国上市银行的股权结构中，机构投资者约占30％至70％，其余为投资散户；德国的情况与英、美基本相似，但德国银行的股权结构有一个显著的特点，即银行员工持股所占比重较高，一般都在20％至25％左右。例如在德国三大商业银行之一的德国商业银行的股权结构中，员工持股所占比重达27%。

（五）风险防范问题

1、信用风险

信用风险是国有商业银行股份制改革面临的首要风险。长期以来国有商业银行有国家信誉的支持，可以获得大量低成本的资金来维持其低效率运转，国家垄断信用是其正常运转的保证。股份化将改变其“国有独资”的身份，也就意味着失去了国家信誉提供的信用担保，有可能导致存款人信心丧失而造成支付危机，使流动性风险集中显化。如果不能有效地控制信用风险，极有可能使银行陷入危险的境地。

2、金融制度风险

由于在金融活动中存在着内部人控制的情况，不可避免将会产生逆向选择和道德风险问题，加大了金融活动的危险性(违约)和不确定性(加大风险)。特别是在内部人控制的情况下，任何形式的风险都会转嫁给出资人，而出资人却不能从加大的风险中获得额外的收益，这样就破坏了风险与收益成正比的风险配置机制，必然影响金融体系的功能，导致金融体系风险的产生。

3、金融市场的系统性风险

国有商业银行股份化意味着经营货币的商业银行与资本市场的密切融合，这必将使中国金融市场的系统性风险增加，银行业与证券业的连动风险不可避免，一旦出现汇率和利率大幅度波动，极有可能形成相互影响传染。

二、解决问题的意见建议

（一）增加资本实力的途径

巴塞尔协议是一个对全球银行活动有着深刻影响的国际性银行监督管理合约，我国已表示接受巴塞尔协议，并且基于加入世界贸易组织后面对的国际竞争压力，国有商业银行必须逐步地、必然地要遵循国际银行经营管理的统一规则，接受以巴塞尔协议为准绳的国际银行业监管原则、标准和方法。

1、金融监管当局要按照新资本协议要求，在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。要做到这一点，首先要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银行以及金融控股公司的风险管理及资本金的要求；其次，要对银行风险评估体系的合理性、准确性及信息披露的可信性进行监督，严格监管纪律，推动商业银行风险管理的科学化；第三，要针对国有商业银行资本充足率偏低的问题制定综合配套政策，使国有商业银行资本充足率尽快达到巴塞尔协议的要求；

2、可采取发行长期次级债券和增加拨备等形式来充实银行的资本金，提高抗风险能力。建立健全符合国内外资本市场和监管部门要求的信息披露制度，建立起全面的风险管理与内控体制，确保新增经营资产，尤其是信贷资产质量控制在先进水平，确保新注入资本金的安全并保值增值。

3、国有商业银行努力使风险管理和内控体系趋于完善，不良贷款余额和不良贷款率稳步下降。要进一步完善贷款审批制度，适当调整和上收审批权限，重点加强一级分行的信贷审批力量和对信贷风险的控制能力，严格把握信贷专职审批人的任职资格，加强对审批人的绩效考评；严格责任认定制度，对发现的问题采取严格的责任认定和追究制度；深化审计体制改革，审计工作要由一把手主管，增强审计部门的独立性和权威性；加大使用内部资源化解历史包袱的力度，积极探索新的不良贷款处置方式。

4、股份制改造的一个重要内容就是降低不良资产的比率，为国有商业银行创造一个宽松的运行环境。从1999年4月开始，四家金融资产管理公司陆续挂牌成立，已剥离和处理了四大国有商业银行大量的不良资产。对末剥离的不良资产，要在清产核资过程中，根据不良资产的来源，分别处理：对国有商业银行因自身经营不善产生的不良资产，应用其未分配盈余弥补；对由财政承担的政策性不良资产，应兼顾考虑国家、银行和股东的权益，根据不良资产的风险程度设定权数，折价核算；对累积于国有商业银行的政策性不良资产，应在发行股票后，利用股票发行溢价进行核销。最关键的是：各国有商业银行必须在抓降的同时，切实解决产生新的不良资产的问题。

（二）完善产权约束制度的办法

完善治理结构被认为是国外银行上市的最重要的动因，被认为这是银行上市后能否实现成长的最关键的因素。这是因为，银行通过上市能够有效地消除所有权与管理权不分产生的各种弊端，使公司具有更大的稳定性和更长的延续性。另外，银行上市后可在吸纳优秀管理人才等方面发挥更大的优越性，有利于其提高经营效益，从而使竞争力进一步提高。对我国国有商业银行来说，进行股份制改革和上市，随着产权多元化，外部监督的加强，现行的各项管理制度才能充分发挥效益。通过国有商业银行股份化使中外银行的竞争起跑线更为接近，合理缩小二者之间的差距。

国有商业银行作为经营货币的特殊企业，股份制改造的关键是加快深化内部改革，建立良好公司治理结构，转换经营机制。要重点抓好以下工作：

1、建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度。按照《公司法》等法律法规的有关规定，规范股份制商业银行组织机构，建立科学、高效的决策、执行和监督机制。

2、建立和完善包括信用风险、市场风险、操作风险等在内的风险管理体制，强化内部控制机制，有效地识别、计量、监测、控制风险。

3、稳步推进资本重组，公开、公平、公正地选择境内外战略投资者，实现投资主体多元化，既改善资本结构，增强资本实力，又吸收借鉴先进管理经验、技术和方法。

4、建立市场化人力资源管理体制和有效的激励约束机制，优化组织结构体系，完善资源配置，提高业务运作效率，提升综合管理和服务功能。

国有商业银行进行股份制改革，就是要建立与现代商业银行制度相适应的金融产权结构，使国有商业银行获得独立的法人产权地位和自主经营权，实现政企分开，彻底摆脱形形色色的政府干预。

（三）国家绝对控股的意见

随着中国经济体制改革的不断深化，中央银行金融宏观调控体系逐渐由过去的直接控制转向间接调控，即主要通过使用经济手段和法律手段，调节经济变量对商业银行产生影响，最终实现调节社会信用关系的目的。对国有商业银行贷款限额控制也早已在1998年1月被取消。对国有商业银行是否“绝对控股”，在间接宏观调控体系中意义已并不是很大。从西方发达市场经济国家的情况来看，并非通过对商业银行“绝对控股”来保持国家宏观经济调控的能力，而主要是利用经济手段进行宏观调控。

股权多元化是防范和化解金融风险的有效途径，只有股权多元化才有可能使内外资本融合并以此形成良好的法人治理结构，使国有商业银行成为真正意义上的“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场竞争主体，由此激发出自身的活力，促进高效运作，使防范风险具有坚实的基础。

从我国的情况来看，国有商业银行股份化不必拘泥于必须保证国家的“绝对控股”，应依照“国家控股、广泛参股”的原则，即国家对改组后的四家银行拥有股份控制权，先绝对控股，后相对控股。在国家控股的前提下，可采取“股权分散、比例控制、法人持股、基金转换”的模式，按一定比例广泛吸收内外资企业参股。同时，组建若干基金，吸收自然人资金组成基金法人对银行进行参股。

（四）股权结构安排的意见

从一些新兴市场经济国家的情况来看，尽管有政府直接参股的上市银行，但其控股权一般都低于50%。例如：在韩国的26家上市银行中，政府和央行直接参股的仅有三家，其中政府持有股权的国民银行和住宅银行分别占15.2%和46.8%，央行参股的外换银行占46.8%，除此以外，其余大部分银行的主要持股者为机构投资者。

产权多元化是国有商业银行股份化的必然要求，股份构成包括国家控股、国有企业法人持股和国内外公众参股。从我国的情况来看，鉴于国有商业银行在国民经济中的重要地位和作用，为确保国有商业银行的公有制性质，应通过股权结构设计，国家（包括国有企业以及其他国有经济）占有相当比例，保持对国有商业银行的控股地位。笔者认为，国有股权可保持在30％至50％之间为宜。

在改革的初期应首先选择以法人持股为主，待到条件成熟之后，再扩大到国内外公众持股。这种安排有利于社会和金融市场的稳定，也有利于保护国家和社会公众的利益。同时，要界定好国家和银行的股权，由国家财政历年拨给银行的信贷资金的产权应明确界定为国家所有，由国有商业银行历年业务活动形成的留成利润中的应属于国家投资所获得的部分，也应归国家所有，二者经评估后的资产由商业银行控股总公司持有，构成股份制商业银行的国有股本。

（五）防范和控制风险的建议

在国有商业银行股份制改造进程中，必须高度重视面临的风险，积极采取有效措施，对风险进行防范和控制。

1、在管理体制上，必须加强过程控制，完善内控机制，防范内部风险，实现从以补救为主的控制向以预防为主的控制的转变。要进一步完善信贷资金组织管理体系和内部监督体系。制定和完善有关的法律法规，改革完善信息披露制度。保证信息披露真实、准确和完整，不仅有助于建立公正的市场秩序、维护透明的市场环境，而且有利于有效保护投资者的合法利益，促进国有商业银行提高自身素质，增强抵御风险的能力。

2、必须调整发展战略，坚持稳健经营方针，实现从粗放型外延增长为主到外延型增长与内涵式集约型并重的转变。建立存款保险制度，以增强存款人对银行的信心，避免股份制改革对部分居民产生的恐慌心理，减少由于银行破产对金融市场和国民经济产生的冲击，保护存款人的利益。

3、加快推进利率市场化，使商业银行能够根据资金市场状况自主决定资金供给和资产运用，降低过去那种由于对国有企业信贷软约束产生的大量不良贷款所造成的风险。而且，利率市场化也会对企业或其他资金需求主体形成较硬的成本约束，必将在一定程度上抑制其对资金的过度需求和低效率经营状况，从而有助于减少不良贷款及其产生的风险。

总之，必须高度重视改革过程中面临的风险，采取有效措施对国有商业银行股份制改革中的风险进行防范和控制。

2004年6月

资料来源

〔1〕〔美〕J.费雷德·威斯通等：《兼并、重组与公司控制》，经济科学出版社，1998年版。

〔2〕周建松等：《商业银行管理学》，中国经济出版社，1998年版。

〔3〕范恒森：《金融制度学探索》，中国金融出版社，2000年版。

〔4〕吴念鲁：《德国商业银行股东构成和参股现状的启示》，《金融时报》2000 年5月27日。

〔5〕王康：《略论中国商业银行制度的缺陷》，《中央财经大学学报》，2000 年第1期。

〔6〕赵海宽：《有关中行和建行试行股份制的几个问题》，《金融时报》2004 年5月11日。