论农村信用社产权制度的改革和创新

●内容提要 

农村信用社现行的管理体制存在的问题 

(一)农村信用社现行的“三会”民主管理体制流干形式，难以真正履行管理监督职责。 

(二)农村信用社的股金管理与《公司法》有关法人股金的规定相悖。 

(三)三级法人治理结构方面，农村信用社系统实行的是“三级管理、一级经营”的多级法人管理模式，内部实行“三级一体”的民主管理制度。 

 (四)不利于人力资源的优化配置 

 (五)多级法人并存的局面，使应付各类检查的精力和财力被占用过多

农村信用社产权制度改革势在必行

农村信用社产权制度改革的基本构架

 (一)产权结构设计 

(二)法人治理结构

农村信用社产权改革实施的步骤

改革及创新设想

(一)开放的吸收社员资源机制 

(二)民主的经营和管理体制

(三)完善有效的激励机制

(四)领先的金融服务体系

(五)制度建设的法律保障

(六)建立以行业自律为主，人民银行监管的合作金融管理体制

●参考文献

内 容 摘 要

随着农村金融秩序整顿的深入和国有商业银行在农村市场的淡出，农村信用社经营环境改善，业务发展已呈现出逐步好转的态势。但农村信用社传统的组织制度和管理体制，已明显不适应经济发展的需要。探索社会主义市场经济条件下农村信用社新的组织体制模式，已成为事关农村信用社生存与发展的迫切问题，因此，农村信用社的产权制度改革无疑是一种现实而合理的选择。

[关键词] 农村信用社 产权制度 改革 创新

论农村信用社产权制度的改革和创新

 随着农村金融秩序整顿的深入和国有商业银行在农村市场的淡出，农村信用社经营环境改善，业务发展已呈现出逐步好转的态势。但农村信用社传统的组织制度和管理体制，已明显不适应经济发展的需要。探索社会主义市场经济条件下农村信用社新的组织体制模式，已成为事关农村信用社生存与发展的迫切问题，因此，农村信用社的产权制度改革无疑是一种现实而合理的选择。

 一、农村信用社现行的管理体制存在的问题

 (一)农村信用社现行的“三会”民主管理体制流于形式，难以真正履行管理监督职责。

 乡镇农村信用社的主任和理事长由一人兼任，按现行的规定出任此职，必须经社员代表大会选举其为理事成员，再由县联社提名后报人行审查其任职资格，最后交理事会选举产生。但这只是一种理性化的操作程序，而在实际操作中这种民主选举却有尴尬之处，一是上级联社拟定的人员在选举中落选，这在干部交流中尤其突出；二是为避免落选而先做通社员代表们的工作。让其按指定的意图投票，这样选举的结果虽然在预料之中，但这种民主选举是否还有意义。同时，社员代表大会的代表们素质参差不齐，相当一部分代表只关心参加会议是否有饭吃、有无纪念品发，对参与民主管理毫无兴趣。而监事会中的监事长多由乡镇政府的领导担任，其所关心的主要是农村信用社对本乡镇的信贷投入，而对农村信用社的资产质量、经营管理和财务管理过问甚少或从不过问，甚至有的乡镇干部身为监事，反而干预农村信用社的正常信贷工作，与其应履行的职责背道而驰。

 (二)农村信用社的股金管理与《公司法》有关法人股金的规定相悖。

 一是对社员股金采取保息分红并允许退股有悖于股金的原意。导致了社员对农村信用社的入股股金，既不把它认为一种合作的象征，也不把它作为一种风险共担的出资责任，而是把看成是一种为了取得贷款的便利，一但贷款还清，便要求退股，而部分基层社则以保息分红的手段来留住和稳定股金。这从根本有悖于股金的原意，也失去了社员与农村信用社共担风险责任的合作基础。二是根据农村信用社的管理规定，入股社员的“一人一票”，由于社员出资额的不同，导致与《公司法》中规定的“一股一票”相左。与此同时，农村信用社实行集体所有制形式。社员的股金与“股份制”有天壤之别，不具备“资本联合”的特征，仅是“社员资格”的一种证明，主要体现在入股社员享有选举权和被选举权、对农村信用社进行监督、咨询、股金红利和利润返还等多项权力。这些权力在执行中，大多被经营者抹杀。

 (三)三级法人治理结构方面，农村信用社系统实行的是“三级管理、一级经营”的多级法人管理模式，内部实行“三位一体”的民主管理制度。

 这种管理机制在纵向方面实行省、市、县三级行业管理，乡镇一级农村信用社经营管理架构；在横向方面实行理事会决策、主任执行、监事会监督制约机制。在实际工作中，除“三级管理、一级经营”仍发挥其有限的作用之外，“三位一体”的民主管理制度基本上名存实亡。

 目前，由于农村信用社所有者与经营者的主体及责任不清，管理与监督的权力失衡，严重危害了农村信用社的健康发展，主要表现在：

 1、不利于农村信用社防范金融风险。目前，由于农村信用社产权不明晰，造成对金融风险承担的主体不清。按照《章程》的规定，入股社员仅“以其所缴纳股金为限对本社的债务承担责任”；而农村信用社虽说是地方性金融组织，但当地政府不是经营成果的最终收益者，要其承担风险责任也是勉为其难，最终的风险承担责任还是落在农村信用社自己头上。由于农村信用社实行多级法人，个别农信社经营规模小，抵御风险能力差，因此最后的受害者还是广大的储户。

 2、不利于货币资本的充分流动。目前农村信用社实行的多级法人的管理模式，造成各农村信用社之间划地为牢，既阻碍当地经济的发展，又影响了农村信用社的经营效益。

 3、多级法人并存的局面给信贷管理带来的问题。目前我国对农村信用社内部多级法人之间的民事行为如何调节，在法律上尚无明文规定，由此导致了农村信用社行业管理部门制定的有关管理制度，虽然是合情合理的，但由于被管理者具有法人地位，从而使这些制度在有关法律面前显得苍白无力。

 ①对地县乡三级农村信用社分别规定不同的信贷权限其法律依据不充分。首先，从控制信贷风险这个角度看，对具有法人资格的各级农村信用社限定其放贷权限，肯定是有益的。其次，对各级农村信用社规定不同的信贷权限，其最高法律依据只是人总行1997年以来相继发布的《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》和《农村信用合作社市(地)联合社管理规定(暂行)》中指出的：农村信用合作社、县联社和市(地)联社接受行业统一的业务制度管理。三项行政法规的法律约束力，显然低于以下所提及的三项法律。第三，从法律的角度看，目前承担贷款业务的县乡两级农村信用社既然都是依法成立的企业法人，根据《民法通则》、《公司法》和《商业银行法》，它们就依法独立享有民事权利和自主经营权。对它们限定其放贷权限，无疑是有悖于以上三项法律，限制它们的民事权利和部分剥夺了其自主经营权。

 ②由信贷管理权限的约束而产生的农村信用社乡县地三级分级审批制度，也同样存在法律上缺陷。第一，分级审批的法律依据不允分。乡镇社(或县联社)作为独立的法人，一旦与借款人签订借款合同，按照《合同法》即有法律约束力，至于上级联社审批与否并不影响合同的有效执行。上级联社对下级农村信用社发放的贷款进行审批，也不符合法人行使自主经营权的要求。第二，信贷责任难以界定。目前农村信用社的分权审批制，虽然推行了贷款调查(第一责任人)、审查(第二责任人)和审批(第三责任人)各负其责，对于强化信贷人员的工作责任心无疑是发挥了一定的积极作用，但作为贷款金额超过乡镇社的权限，经上级联社层层审批后，对该类贷款地县两级联社究竟负多大的审批责任并没有统一的规定。同时，向下反馈审批意见的方式有电话通知、也有书面通知，缺乏规范，最后在借款借据及合同上签字的仍然是基层社的主任。更重要的是如果该贷款诉之法庭，被认定放贷直接责任人的不会是上级联社的审批者，而只会是在借款借据及合同上签字的基层社的主任和信贷员。因此，让作为管理部门的联社去为独立核算的基层社的贷款承担直接责任，于理不通，于法无据，于实无效。

 (四)不利于人力资源的优化配置。乡镇一级农村信用社规模虽小，但五脏俱全。根据《农村信用合作社管理规定》，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。在实际工作中，县级联社有时出于整体利益出发，需要对辖区农信社间的人员进行合理调配，但由于是一种“法人管法人”的尴尬关系，使基层社拒绝联社的一些正常管理行为。

 (五)多级法人并存的局面，使应付各类检查的精力和财力被占用过多。据调查，一个乡镇农村信用社每年光应付税务、工商、审计、计量等有关部门的年检缴费就达1500元以上(按当地收费标准统计)。每年还要接受上述部门的各类检查不下于30次，不仅占用了乡镇农村信用社大量的精力，而且招待费的支出也惊人。而县地两级联社所承接的各类检查比乡镇社有过之而无不及。此外，在依法收贷方面，也是由各法人社独自与执法机关进行接触，由于摊子铺得大，其费用开支自然也不低。

 二、农村信用社产权制度改革势在必行

 首先，产权制度改革应有利于明确农村信用社市场定位，进一步体现为“三农”服务方向。农村信用社定位于“农”字，不仅是政策所需，更是比较优势所在，是生存和发展的根本。因此，农村信用社的产权制度改革，必须有利于进一步突出“农”字号的市场定位，并且通过制度安排，用经济手段不断提高农信社为“三农”服务的能力，提高扶农，支农水平。

 其次，产权制度改革应真正形成产权激励和约束，完善法人治理结构。这是产权改革成败的关键。产权制度改革的核心在于明确和规范出资人和经营者各自的权力、责任、形成财产委托一代理的关系，从而形成产权的激励和约束机制，使农村信用社改革逐步成为实现“四自”的企业，成为市场经济的主体。

 最后，产权制度改革应有利于风险的防范和控制。在产权制度改革中应充分重视抗风险能力的制度设计和内控机制的建立，让资本能真正承担风险，能真正发挥选择经营者的作用。

 三、农村信用社产权制度改革的基本构架

 实践证明，现行体制已非改不可，但如果实行完全的股份制，从产权角度看，固然是最彻底的产权明晰、法人治理的商业化经营模式，但由于股份制追求金融服务效益的最大化，可能会造成农村金融服务的空缺，造成经济欠发达地区农村信用社的收缩，这是农村金融主管部门所不希望看到的。因此，既要达到坚持为“三农”服务的市场定位，又要兼顾经营效益，使农村信用社办成真正的企业，较为理想的选择是把两者混合，以合作制为基础，兼容股份制成份设计产权结构、法人治理结构和分配原则。具体构架如下：

 (一) 产权结构设计

 按照《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》的规定，股权设置由资格股和投资股构成，但没有明确农信社股权设置中资格股和投资股的具体占比。因为资格股可以退股，而投资股只能转让而不能退股，但目前农信社改革试点所设置的股权中，两者所享有的权利基本一致，这就导致了农信社的股权构成中资格股占比相当高的状况，所以，为确保股本金的稳定性，促使投资者更加关注和监督农信社经营，农信社股权构成中资格股和投资股的占比可定为30％和70％权重。

 1、资格股按合作制原则设立，吸收对象为农民、农业规模大户、农村经济组织，农民每人认购1000元一5000元，农业规模大户及农村经济组织认购5000元一10000元。资格股实行保息，按同期定期二年存款利率付给，不享受分红，也不承担经营风险，可以自由资本的联合，去应对社会化大资本的竞争，并享受合作带来的好处，获取低于社会平均成本的服务。因此，普通股主体应具有服务优先权和优惠权，如贷款执行基准利率不上浮等，实行真正意义的合作制。普通股占30％权重，从产权结构上看权重较小，但实际决策权权重大。由于单个农民持股金额小，主要起到“门票式”作用，吸收面广，人数多，按合作制“一人一票”原则，在决定农村信用社经营方向等重大决策上有较大发言权，为维护“三农”利益，保证农村信用社经营方向不偏离提供了制度保证。

 2、投资股按股份制原则建立，占总股本的70％，吸收对象为农村企业法人和农村信用社员工，按9：5构成。即：农村工商企业持股占总股本45％，农村信用社职工持股占总股本25％，单个法人直接或间接持股不得高于总股金的5％，并且必须符合《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》的要求，单个员工持股比例不超过总股金的5‰，中高级管理人员应适当增加股金。投资股按《公司法》规定，根据农村信用社经营状况，享受利益分配和承担经营风险，投资股不得退股，但可以按规定转让。投资股按股份制商业化机制运行，投资人注重资产保值增殖，以追求利润最大化为目标，有利于弥补完全合作制产权结构下效率不足的问题，有利于加强内部管理，形成产权对经营者的激励和约束，员工持股，特别是中高层管理人员适当增加股金，既符合合作制关于“劳动者的合作”的要求，更有利于增加经营者的压力，关心农村信用社的经营，形成效益共享、风险共担的经营机制，促进农村信用社经营管理水平的提高。

 (二) 法人治理结构

 1、县(市)为单位设法人，有条件的县(市)农村信用社并二级法人为一级法人。实践证明，这一调整，有利于提高经营管理水平，真正化解风险，也有利于降低建立法人治理结构的成本，否则，小规模信用社都建立法人治理结构，不经济，也不现实。

 2、实行“两会”制度，即设股东代表大会和理监事会。根据现阶段我国农村经济发展水平和农信社现实，在没有强有力的产权代表、没有完善的法律条款保障情况下，实行理事会、监事会、管理班子“三权鼎立”，以期各负其责、相互支持、相互制衡，实现科学的法人治理结构近乎空想，事实往往是相互扯皮，形成内耗，因此，现实的选择是建立一个强大的理事会，以期不分散产权代表的力量。

 3、建立股东与高级管理人员之间的委托一代理关系，强化激励与约束。建立有效法人治理结构的核心是建立一个强大有力的理事会，其关键是在于股东、高级管理人员之间形成委托一代理关系，在理事长与主任之间形成同取向的经济关系，而非权力竞争关系，从而强化激励与约束。

 四、农村信用社产权改革实施的步骤

 农村信用社产权改革具体设想可以分三个层面、三个步骤推进产权改革。第一个层面是经营落后、严重资不抵债的农村信用社，对这一层面还不需要通过产权改革推进发展，要稳定二级法人体制，主要通过加强管理推动发展，国家应出台扶持政策，实行外部有效监督， 促进农村信用社走出困境，向第二层面发展；第二层面是指总体经营基本上资能抵债，县联社管理力量较强、县域经济发展不平衡地区的农村信用社，可以实行县(市)一级法人管理体制，在县(市)联社内部实现资金、人、财、物的有效配置，通过加强管理，明确经营者目标责任，帮助解决困难，走出风险，最终提升整体经营水平。对这一层面农村信用社产权改革可以走出半步，先进行清产核资、新老划断，再进入产权改革以前的监管辅导期，明确用3至5年的时间，落实经营责任，达到实施产权改革条件。对基本达到产权改革条件的农村信用社，可以考虑先行推行职工持股，激发职工积极性，工效联动，或设定新老划断底线，把高于底线效益(含减亏)设定为经营者绩效等方法来加速推动，对于历史亏损，可采取暂挂形式，用发展来逐步解决问题，减亏可以视为经营成果，激励发展：第三个层面是指那些具备产权改革条件的农村信用社，应支持尽早、尽快实施，完成产权改革以后应翻牌成立农村合作银行，真正成为合作制为基础、兼容股份制成份的现代金融企业。

 五、改革及创新设想

 (一)开放的吸收社员资源机制。农村信用社的社员入社条件应当宽松。只要遵守农村信用社的章程，缴纳一定的股金，不分职业、年龄、户籍、婚否、不受时间限制随时可成为信用社社员，享受信用社的有关服务。信用社根据社员的偿还能力的信用记录，决定是给予住房贷款还是汽车贷款或信用卡等授信方式。是要求抵押还是不要求抵押，不能因为控制信贷风险的需要而将需要其金融服务的居民拒之“社”外。为了更广泛地吸收社员，有必要改革按乡镇设立信用社的做法。即：取消现行基层农村信用社的法人资格，改为县(市)联社“一级法人，统一核算”，以增强对新社员入社的吸引力。

 (二)民主的经营和管理体制。充分调动社员参与农村信用社事务、农村信用社参与社区活动的积极性，对集思广益、共同进步，推动农村信用社和社区经济的共同发展具有重要意义。农村信用社管理者要克服“官办”作风，改变凡事请示地方党政的做法，放手发动社员群众，虚心听取并冷静分析社员对市场的各种反应和需求，避免失当的行政干预，改进管理和服务。

 (三)完善有效的激励机制。一是按劳动力市场价格和绩效考核情况，采取多种分配形式，按照个人的工作能力、业绩和贡献实行工效挂钩，拉开收入差距，实行差别化的薪酬制度；同时积极创造条件参加养老、医疗、失业等社会保险，推动劳动保险的社会化进程。二是在人员的提拔使用上要坚持公平、公正、公开的原则，做到唯才是举，量才录用，真正实现员工“能者上，庸者下”，加快人员晋升流动周期。

 (四)领先的金融服务体系。从国外信用社发展经验来看，对社员最大的吸引力是服务而不是分红。要牢牢地团结社员，必须要有服务体系的支持。如果在服务体系上技不如人，社员流失就难避免。因此，农村信用社不仅要在服务产品上做到“人有我好”，更重要的是服务过程中使社员有被尊重的感觉，而不是单纯的办理业务处于应付。

 (五)制度建设的法律保障。农村信用社制度设计的再好。如果没有法律上的保障也起不到应有的作用。发达国家的合作金融都有相应立法保障，而我国的信用社、甚至整个合作金融方面的立法基本上处于空白状态。应结合我国的实际制定出我国《信用合作法》，从法律上对我国合作金融组织体系、业务范围、经营原则与经营宗旨等给予详尽的规定，同时确定合作金融组织地位权利及义务，以确保合作金融组织规范发展。

建立以行业自律为主，人民银行监管的合作金融管理体制。 外部监管与行业自律相结合是发达国家管理合作金融组织的共同特点，这也是与合作金融组织的合作性原则相联系。行业自律组织具有一定的行业管理职能，承担对信用社的管理、指导、协调、服务等职能；行业自律组织可代表信用社协调解决有关的结算、信息服务、资金调剂、教育培训等问题。

 

参 考 文 献

①中国人民银行广州分行课题组：《农村信用社经营机制改革的探讨》，(南方金融2002、1)

 ②廖文文：《关于农村信用社行业管理改革与发展的若干思考》， (南方金融2002、12)

 ③黄德霖：《完善法人治理结构需要解决的问题》， (中国农村信用合作社1 5 5期)

 ④何广文：《合作金融组织的制度性绩效探析》， (中国农村经济1 9 9 9年7月)