论农村信用社——改革与发展模式的选择

一、农村信用社三种创新发展模式的比较

（一）、县联社“一级法人”体制

（二）、农村股份制商业银行模式

（三）、农村合作银行模式

二、对己有试点和改革的评价

（一）、农村信用社改革试点模式应该多样化

（二）、现有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社

（三）、真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展

三、 农村信用社制度创新的路径选择

内 容 摘 要

自古以来，农村问题一直被认为是中国经济发展中的重要环节。随着我国经济发展和改革的深入，农村融资问题成为了制约农村经济发展的一个主要障碍，而农村信用社作为广大农村融资的主要供应者，其内部管理制度、运行机制的改革和外部生态环境的建设也备受关注。尤其是国家提出“三农”问题和进行农村信用社第三次改革以后，引发了来自理论界和金融业的热烈讨论。本文从我国农村信用社改革现状出发，用具体的数据，运用定性和定量相结合的方法，结合我国农村的具体情况进行分析。主要从农村金融市场的需求方来进行阐述，通过我国制度安排对我国农村经济的影响的探讨。对农村金融市场需求进行研究，发现由于制度、历史等方面的原因，农村金融的特征使之不类似于一般意义上的逐利性的金融市场。制度性因素是农村成为了城镇建设的资金供应源泉，也造成了城乡二元结构。如何有效地深化我国农村信用社体制改革进行了深入的分析与探讨。

关键词：农村，金融市场 农信社改革 农村信用社

论农村信用社——改革与发展模式的选择

前 言

20世纪80年代初以来，金融理论与实务部门一直在不断探索我国农村信用社改革的路径。但是，如何有效地深化我国农村信用社体制改革，依然是当前理论和实践中面临的重大问题。关于农村信用社改革的方向，理论上有三种典型的思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。

21世纪初以来，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：一是原有农村信用社框架内的重组模式：即2000-2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；二是股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；三是农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。

以下将从结构－行为－绩效范式出发，比较农村信用社现存三种创新模式，分析其治理结构、运作方式以及其绩效特点。同时，还将从功能视角出发，探讨在信用社改革中尚需引入何种新的治理结构创新，以有利于满足农村金融服务需求。

一、农村信用社三种创新发展模式的比较

对于现有模式的比较，我们采用结构－行为－绩效范式加以分析，从结构视角推断这些新模式的绩效。

（一）、县联社“一级法人”体制

县联社“一级法人”体制是在对县（市）联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资的基础上，按照“一县一社、统一标准”的原则，合并法人，把原来县、乡两级农村信用社的两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制，原有乡镇信用社以分支机构形式存在。

评价一级法人体制，应作制度比较分析，既要与原有的农村信用社县乡两级独立法人体制相比，又要与规范的真正意义上的合作金融组织治理结构相比。

这种改革采取的是自上而下方式推进，由中国人民银行合作金融监管司直接督导，是政府主导的强制性制度变迁的产物，不是从自身需要出发而从下至上产生的诱致性制度变迁。实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。股权变动和法人变动都是属于结构内产权变动，在农村信用社“准国有制”下，这种产权变动只能是通过契约性的股权交易来完成。

在江苏的此种试点模式改革中，实际上是一种行政控制占据了主导地位：中央银行采取的是行政督导的办法，而县级联社采取的是内部结构调整的做法。众所周知，农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成 “准国有”银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是“准国有”组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社“准国有”金融机构性质的改变。

从上述分析看，农村信用社向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。因为“准国有”金融机构与国有金融机构一样，无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、缺乏激励机制等困境。改革和制度创新的目的就在于避免陷入这样的困境，而农村信用社向县一级法人的过渡的实现，却再次陷入了国有金融机构一直在寻求解脱的困境。同时，一方面，它将进一步削弱民主管理。统一法人后，农村信用社规模的扩大以及信贷业务本身的高度专业化，使得信用社社员在其中的作用更加微小，往往会导致采取“理性无知”现象，即社员对农村信用社的管理采取不闻不问的理性态度。而政府的干预和控制更排除了社员行使民主权利的机会。另一方面，乡镇网点信贷员的贷款权限会受到大幅限制，而决策将出现集中化趋势，离农民的距离比过去县、乡“两级法人”制下要远得多，大量的、分散的小农信贷服务需求将更加难以得到满足。

（二）、农村股份制商业银行模式

2001年11月28日至12月6日，江苏省常熟、张家港、江阴三市农村商业银行先后成立，这是农村信用社体制改革另一种模式的探索。农村信用社改制为农村商业银行，基本操作要点在于如下四方面。

第一，清产核资，对原农村信用社进行资产清理及净资产确认。

第二，清理社员股金，确认后的农村信用社股本金（个人资本与法人资本），在平等、自愿的基础上按一定1:1的比例转为农村商业银行股本金，对不愿加入农村商业银行的农村信用社社员，可在评估认定时作退股处理。从常熟市农村商业银行1:1转换比例来看，在处理过程中，对原社员的原农村信用社股权和对新建银行的认股权利未得到应有尊重。

第三，在对社员股金进行处理的基础上重新募集股本，由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股。

第四，构建农村商业银行的内部治理结构。在组织机构方面，三市农村商业银行的最高权利机构是股东大会，股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。从形式上看，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。

苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是，也有一定缺陷。

1．股份制商业银行机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性，但出于财务上可持续发展和追求经营利润的考虑，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在中短期内在传统农区和经济欠发达地区必将产生进一步的农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。而在长期，这类银行有可能根据商业原则重新向农村地区之外扩展其业务边界，但如果只是一县搞一家，实行地区性“垄断竞争”（对于一个地方是垄断，对于整个地区是竞争），则总体上不大可能大范围满足农村金融服务需求。

2．苏南三市原农村信用社和改制后的农村商业银行尽管都带着“农”字，但是农村商业银行难以取得商业银行“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡，对“三农”的服务功能必然屈从于对利润目标的追求。如果中央银行要对这一点严格监管，那么农村商业银行的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比，将没有较大的转型，就会出现改制而未“转制”的问题，改革的预期收益实现程度降低。

从经济发展阶段性角度看，苏南地区是处于后工业化阶段，农业占GDP的份额非常低。这种情况下，就没有必要要求农村商业银行一定要服务“三农”。只要“三农”领域存在资金回报空间，对商业银行就由有足够的激励。苏南存在许多规模农户，他们有条件进入商业信贷市场，农村信用社改制成农村商业银行，对规模农户的影响应该不大。但是，原有乡镇农村信用社法人地位的取消，必然影响对分散农户的服务。

所以，股份制商业银行模式更适合工业化程度较高、对农业信贷要求不多而支农任务相对较轻的经济发达地区。但是这并不是说这种模式就不适宜于其他地区，小规模的、接近于或者植根于村落的股份制商业银行是能够四处开花的，这种结构当然需要利率市场化、风险定价和严格的监管结构与之配套。与此同时，应该注意到，在经济发达地区，农村信用社大多能够实现盈利，要按照真正的合作制操作，实现合作金融组织的制度性绩效，没有操作技术上的困难，更有条件实现以利润返还（按照存款量或贷款量）为基本激励模式的真正的现代合作金融制度。

3．农村商业银行的改制，无论从政策制定、模式选择，还是从具体操作的监管来看，政府始终处于主导地位。尽管这种政府主导型的制度变迁能通过政府的强制力以最短的时间和最快的速度推进，但由于其存在着非完全市场化的选择性（包括存在巨额的中央银行长期无息再贷款支持，用于搁置和处理呆坏账），改制未必能达到预期效果。

4．苏南三市农村商业银行，地方政府直接或者间接参股甚至执掌最大股份，说明了这些银行不能摆脱政府干预日常信贷业务的弊端。规范的股份制具有明晰产权功能，可以有效解决农村信用社所有者缺位问题，创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据入股数量多少承担有限责任。但是，苏南三市农村商业银行，地方政府参股甚至执掌最大股份，对农村商业银行的经营具有决定权，说明了这些银行不能摆脱政府干预日常信贷业务的弊端。

5．股份制改造后，实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，如果在法人大股东（包括地方政府）和农村商业银行之间不设置严格的监管防火墙，监管不严，容易造成大股东“内部人控制”问题。

6．改制并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局一方面用行政手段控制农村信用社，另一方面通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴暂时化解农村信用社的突发风险和系统风险，但导致风险的进一步累积。而在改制为农村商业银行时，并没有从根本上解决这种三角利益关系的矛盾。如上所述，为了支持苏南三个农村信用社改制为农村商业银行，中央银行提供了数额较大的长期无息再贷款支持，以缓解这些银行的不良贷款问题。中央希望改制后的农村商业银行能够更好地承担起支农义务，加大支农力度（尽管在经济发达的农村地区，经济结构中农业所占的比重在不断下降，但各种制度和条件造成的农业弱势特征，决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持）；地方政府更注重改制后的农村商业银行对其局部利益和地方政绩的贡献是否增加；而农村信用社改制后作为一个企业主体，以赢利为经营目标是其最优选择。不同主体之间改制目标的差异性，导致了在组建农村商业银行的过程中，无法做到上下完全统一，从而增加了改制成本。

（三）、农村合作银行模式

2003年4月8日，浙江宁波鄞州农村合作银行诞生，而它采用的是股份合作制，这是农村信用社体制改革的又一种模式尝试。

在改制过程中，鄞州农村合作银行的运作要点在于：在自愿的基础上，以定向和定量方式向辖内自然人、企业法人和其他经济组织募集股本；以资格股为前提，增加投资股以满足不同层次参与者需求；以股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，体现合作制的基本原则。

股份合作制，把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来：一是通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业（农业）发展带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。但是仍然存在一些缺陷与不足。

第一，实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免，可能出现股份制企业发展历史上一个没有解决的难题，就是自然人股东股金有限，股本小，因为存在参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的问题，所以小股东可能对参与民主管理表示“理性无知”，采取“搭便车”行为，不关心对农村合作银行的监督，不能有效解决所有者现实缺位问题。

第二，股份合作制的内在稳定性是有限的，它具有朝着股份制或者合作制两头演化的惯性。尤其是业务量增多，要求银行增资扩股从而扩大银行规模时，合作制往往容易让位于股份制，也就是合作制成分减少，股份制成分增大。这一点在美国和德国较早就发生了，其中美国走得更远。这并不是说不能搞股份合作制，需要客观对待股份合作制安排的制度优势和弱点。

第三，农村合作银行产权制度设计，避免了可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业发展带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，有利于农村信用社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要，可以部分地满足政府的支农要求。不过，根据责权利相对称的原则，政府应该对这类机构提供相应的补偿，因为它部分代替政府承担了提供某种公共产品的作用（服务“三农”），但是农村合作银行并不享受这方面的优惠。

第四，难以有效解决民主管理不易落实的问题。“一人一票制”是合作制的精髓，但鄞州农村合作银行选择的股份合作制，其制度设计运作的逻辑结果，并不鼓励持大股，持大股者与小股持有者同权。但是，在实际运作过程中，大股东说了算的现象可能现实地存在，并有强化大股东对农村合作银行的支配地位的趋势。由于农村合作银行产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、大股小权，股份持有与权利不对等，而自然人股东因股金有限而又对监督不关心，重要决策难免仍是由行长们说了算，股东大会形同虚设当属意料之中。另外，自然人股东多是农民，可能还是采取“理性无知”的态度，其行使民主管理权利的效果也是有待商榷的。

二、对己有试点和改革的评价

根据上述分析，可对现有试点和改革作如下总体评价。

（一）、农村信用社改革试点模式应该多样化

鉴于我国经济地区发展极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同。同时，由于地区经济发展差异的存在，市场发育失衡，各地农村信用社发展也呈现不均衡状态。因此，不论是从功能视角角度出发，还是从需求角度出发，中国农村信用社制度创新，均需要多样化，可以是合作制、股份制，或是股份合作制，也可以同时并存。各种各样的试点是必要的，以便全面推进各地农村信用社的改革。

（二）、现有试点不能涵盖不同地区、不同情况的农村信用社

农村信用社县联社一级法人试点模式只局限在江苏省，农村商业银行模式试点只限于苏南发达地区，农村合作银行模式只限于浙江鄞州市这一发达地区。即使这些试点本身可以誉为中国农村信用社改革的重大突破，但是试点范围太窄，试点的治理模式类型也过于单一，这意味着我们错过了上一阶段在其他中等发达和欠发达地区的农村信用社改革试点的机会，实际上延误了整个渐进式农村信用社试点改革的进程。这说明，这种试点人为限制了制度试错的范围，人为拉长了试错过程。而试错本来是接近真理的最好手段，广泛的试错可以引发治理结构层面的制度竞争和制度学习、模仿和创新。

（三）、真正的信用合作社尤其适用于促进村落小农经济的发展

真正的信用合作社的业务主要集中在村庄社员之间的资金融通，而对外部非社员的资金融通则是辅助性的、有限制性规定的，社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础。中国农村信用社村级信用站制度的良性运转，也证明了这一点。正因为如此，一些学者认为，信用合作社的最有效边界就是村落的边界，突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。而这种真正的信用合作社，无论是通过新建还是改建产生，都离不开自下而上的构建原则。只要政府真正允许现有的农村信用社根据这类原则改造为真正的基于村落的信用合作社，并配之以切实可行的、规范的监管手段，真正的农村信用社在中国的广大农村大有发展前途。

三、 农村信用社制度创新的路径选择

从上述分析可以看出，农村信用社治理结构改革的试点，模式选择本身还存在局限性。政府将农村信用社新一轮改革的指导思想界定为“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”，在《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）中有明确的界定。明确提出有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。

在农村信用社治理结构改革的路径选择方面，至少还需要考虑在扩大试点中，应该把真正合作制试点提升到与股份合作制和股份制试点同等程度的高度，不能以股份制、股份合作制代替合作制。在《试点方案》关于农村信用社产权制度改革的四个备选方案中，首推组建股份制银行机构，其次是统一为县联社一级法人，完善合作制仅列在机构撤销选择之前。从目前改革试点省份的选择情况看，农业大省或经济不发达地区不约而同地把县联社统一法人作为“次优”选择，把完善合作制作为统一法人“硬件”不达标期间的“过渡性”选择。只要政府真正允许现有的农村信用社根据真正的基于村落的信用合作社，并配之以切实可行的、规范的监管手段，真正的农村信用社在中国的广大农村大有发展前途。

农村信用社应立足村落，即农村的最基层，而不是划一地把整个机构简单上收为县联社“单一法人”制。这也意味着农村信用社面向真正合作制的改革应该与县联社“单一法人”制改革反向而为之，大量建立真正的村级小型农村信用社，还权于认缴股金的农民。在基层初级社基础上建立次级社行使服务职能和利益代表职能。

要鼓励农民创建新的各种类型的竞争性金融机构。现代经济条件下的农户和农村中小型企业的金融需求是多样化的，一个地方存在一家农村商业银行并不意味着这种“垄断竞争”（对于一个地方是垄断，对于整个地区是竞争）就是最优的结构，这种行政控制造成的均衡往往是低水平均衡。需要通过市场的力量，促进民营资本对农村金融市场的参与，建立各种新型金融机构。

自2003年第一轮农信社改革的五年来，截止2008年底，农信社（包括已改制的农村商业银行和农村合作银行）总资产为7.5万亿元，贷款余额3.7万亿元，占整个金融机构贷款余额的35.5%，占整个金融机构农户贷款的89%。显然，农信社在今后一个时期仍然是农村金融的主力军，其改革成功与否与中国农村金融的发展水平息息相关。

参 考 文 献

[1]《国务院办公厅关于进一步深化农信社改革试点意见》，2004年9月9日

[2] 何广文，《合作金融组织的制度性绩效探析》，《中国农村经济》，1999年第2期

[3] 何广文，冯兴元，李莉莉：《 农村信用社制度创新模式评析》，《中国农村经济》，2003年第10期

[4] 纪琼晓：《我国农村信用社制度变迁中的制度环境的重构》，《金融与保险》，2003年9月

 [5] 石建萍等：《试点地区信用社改革成效、面临的问题及政策建议》，《浙江金融》，2004年1月