浅论农村信用社的内控制度建设

一、农村信用社内控的主要问题

（一）法人治理结构不健全，管理者权力过于集中。

（二）内控认识不足，内控意识淡薄

（三）制度建设不完整，内控制度执行不到位。

（四）内部审计缺乏独立性和权威性，内控制度和风险检查评价不足。

二、对策和建议

切实提高对内控制度建设重要性的认识。

逐步建立和健全有效的法人治理结构和合理的组织架构。

建立良好的内部控制环境，加强对高管人员的监督制约。

建立健全事前、事中、事后预警管理机制，强化审计监督。

建立健全管理信息系统和有效的交流渠道。 

加强对农村信用社内控制度有效性建设的监管。

内 容 摘 要

农村信用社作为目前设置最普遍、机构网点最多的地方性中小金融机构，通过建立健全有效的内部控制机制和强化内部管理对防范金融风险、保证其经营活动的正常运转有着十分重要的意义。近年来，通过相关部门不断采取措施加强监管和农村信用社自身努力，其内部控制制度建设和执行情况有了较大改善。但从近来不断发生的案件来看，农村信用社内控仍然存在许多不足和问题，并隐藏着巨大的风险隐患，严重制约着农村信用社的健康发展。当前要促进农村信用社改革稳步推进，亟需解决农村信用社内控建设问题。本文通过分析指出了当前农村信用社内控方面存在的主要问题，并给出了决问题的对策建议。

浅论农村信用社的内控制度建设

银行内部控制是银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。一个强有力的内部控制将有利于银行实现三大目标：业绩目标、信誉目标、合规性目标，即有效的内部控制将帮助银行达到长期盈利，保证财务报表与管理报告的可靠性、完整性和及时性，并确保银行遵守相关的法律、管理条例、政策、计划以及内部管理制度及程序等，从而降低发生损失或损害银行信誉的风险。

作为我国农村银行类金融体系的重要组成部分——农村信用社，是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，在支持农民、农业和农村经济发展中发挥了重要作用，已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。但是，由于当前农村信用社在产权制度、管理体制、风险防范等方面还存在诸多急需解决的问题，严重制约了农村信用社服务“三农”作用的发挥。党中央、国务院对此十分重视，明确提出需要通过不断地深化改革，在发展中逐步予以解决。通过两年多时间的改革试点工作，通过相关部门不断采取措施加强监管和农村信用社自身努力，取得了阶段性重要成果，其中内部控制制度建设和执行情况有了较大改善。农村信用社作为目前设置最普遍、机构网点最多的地方性中小金融机构，通过建立健全有效的内部控制机制和强化内部管理对防范金融风险、保证其经营活动的正常运转有着十分重要的意义。根据农村信用社发展现状和改革目标要求，完善内控建设、建立科学有效的制约机制是确保农村信用社改革稳步实施的关键。目前农村信用社的许多内控缺陷，需要完善、改进，内控制度仍然存在许多不足和问题，并隐藏着巨大的风险隐患，这些都严重制约着农村信用社的健康发展。从近来不断发生的案件来看，当前要促进农村信用社改革稳步推进，不仅要解决产权不清、自有资金不足、资产质量差的困扰，而且亟需解决农村信用社内控建设问题。

一、农村信用社内控的主要问题

（一）法人治理结构不健全，管理者权力过于集中。

内控目标的实现，需要完善的组织架构作保证。1996年与农业银行脱钩后，农村信用社虽然进行了合作制改造，构筑了“三会”组织，但由于种种原因，农村信用社公司治理架构不健全、决策执行体系不合理、监督机制有效性不足等问题仍然普遍存在，原有的“三会”制度形同虚设，内控组织体系缺乏真实的所有者主体和与之相适应的自我约束和自我发展机制。正由于农村信用社法人治理结构不健全，决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题，都在一定程度上限制了信用社内部控制的有效运行，造成了农村信用社各级管理者权力过于集中。也正由于管理者的权力过于集中，再加上缺乏强有力的决策权力约束、制衡机制，故近几年来出现了许多贷款过于集中、垒大户、超比例和超权限发放贷款现象，以至造成许多呆账、死账，风险隐患突出。法人治理结构不全，管理者权力集中，是农村信用社内控制度建设薄弱的主要表现之一。

（二）内控认识不足，内控意识淡薄。

内部控制是一个需要董（理）事会、高级管理层和全体员工共同参与和努力才能实现的过程。机构内部的每一个工作人员都必须参与这一过程。随着银行监管力度的加大和信用社的改革与发展，信用社内部人员的风险意识得到了增强。但由于农村信用社的基层网点众多，人员少、业务量大，片面地认为业务工作开展好坏是衡量工作高低的唯一标准，内控文化并未从上到下在信用社真正形成。特别是一些基层农村信用社的从业人员文化水平、业务素质整体不高，规章制度、职业道德、法律意识等观念淡薄，对内控制度的重要性认识不到位，未充分认识到内控和风险管理的内涵，有章不循、违章操作现象时有发生，内控制度形同虚设，增大了信用社发现和防止失误的难度，加大了出现违规行为的可能性，给农村信用社带来了极大的风险隐患。

目前农村信用社的管理者思想建设重视不够、内控意识淡薄，对加强内控制度建设重要性的认识不足，认为建立内控制度就是建章立制，有了规章制度，就等同于建立了内控制度，忽视了内控制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制；更没有意识到管理者和业务部门在内部控制过程中应承担的职责，而仅仅是把内部控制当作上级对下级的管理手段；有的把内部控制与业务发展对立起来，片面追求业务扩张，忽视了风险控制。由于人员素质低下和认识上的差距，导致工作中对加强内控机制建设重视不够、熟悉和适应能力差，经营管理 “粗放”，管理的整体水平不高。目前农村信用社仍不同程度地存在违规发放贷款、财务管理混乱、单人临柜守社、夜间值班脱岗、重要空白凭证管理不到位等现象。

（三）制度建设不完整，内控制度执行不到位。 

主要表现在：一是制度不完整。有的内控制度未建立或不健全，存在盲点，管理部门之间衔接不充分，一些新业务开拓与内控制度建设不同步，在新业务开发推广或新的管理模式推行时，没有及时制订相应配套的规章制度，缺乏必要的制度保障，形成一定的风险隐患。二是制度不完善，与管理脱节。原有的一些制度有的过时了，有的则不完善，影响了内部管理水平的提高。三是制度未整合。目前不少农村信用社在内控制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统的统一考虑，使现行的内控制度缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。

加强内控机制建设的关键在于落实到实处，树立“内控优先”的理念。从近几年农村信用社系统发生的各种案件来看，一个重要原因是内控制度难以真正得到落实，违规违章操作的现象未能及时纠正。内控制度说在嘴上、写在纸上、挂在墙上的现象比较普遍。在业务经营中，偏重于规模发展，忽视内控监督的同步进行，导致经营管理中防差错、防案件、堵漏洞、防违规等抵御与纠错能力低下。例如对重要岗位人员不进行定期或不定期的轮换，而往往以岗位轮换涉及科室、部门多，不同岗位业务量、工作强度差别大，各部门、机构间工资存在一定差距，易引起轮岗员工情绪波动，而对轮岗人员思想工作难做等轮岗实际操作难度较大为由，未去要求作为一项基本制度去强制执行，往往人员因事休假、出差等情况才进行轮换，实际未真正实行轮岗制度，容易给内部作案、联合作案和连续作案提供极为便利的条件，引发操作风险和违法案件。同时，对违反制度的人和事处理偏轻，违规成本低廉，难以起到威慑作用。因此，往往会出现有章不循、违章不纠或处理不严、屡查屡犯等问题。

（四）内部审计缺乏独立性和权威性，内控制度和风险检查评价不足。

由于法人治理架构不健全，农村信用社均未建立起内审部门直接向董（理）事会和最高管理层负责的体制。内部审计力度不足，审计资源的配置效率低下，内部控制的检查频率和深度与农村信用社的风险程度不相适应。其职能和权威性没有充分发挥，难以起到查错防漏、控制风险的作用。同时，农村信用社普遍未建立一套风险识别和评价系统，而且内控检查不能形成合力，监督检查的深度广度和频率不够，对有关业务的相关人员的监督检查存在一定的盲区和死角。对传统业务监督检查多，对新业务监督检查少；对操作的合规性监督检查多，对合法性、风险性和效益性监督检查少；对员工的监督检查多，对决策和管理层的监督检查少；对事后监督检查多，对事前、事中预警和监督检查少。

二、对策和建议

完善的内部控制和风险管理是农村信用社审慎经营的前提，也是保证农村金融体系稳定的基础。农村信用社要把内控优先的理念放到重要位置来抓，通过内控制度的落实提高自身管理水平，防范各种金融风险，以适应新形势下改善农村金融服务的需要。因此，加强内部控制显得尤为重要和迫切。

（一）切实提高对内控制度建设重要性的认识。

随着农村信用社改革的逐步深入，农村信用社特别是各级管理者必须充分认识到加强和加快内控制度建设的必要性、重要性和紧迫性，应该认识到完善各项内控制度不仅是防范和化解金融风险的需要，同时也是经营管理水平的体现和实现金融资产安全性、流动性、效益性的基本要求。内控制度不健全，易产生内部人员作案，形成道德风险，造成损失。健全的内控制度是规范、保障和促进合作金融健康发展的前提。坚持从严治社，依法合规稳健经营，使各项业务纳入法制化、规范化的轨道，按照全面性、规范性、有效性和责任性的原则，建立健全内部控制制度，以此来统一信用社干部职工的思想认识、行为及业务操作，这是农村信用社健康发展的长久之计。在内部制度面前，人人平等，无论是员工还是管理者都必须严格遵守，一旦违反就要追究责任。只有切实解决好这一认识问题，才能克服以往内部制度管理中的随意性，提高内部制度的权威性，增强贯彻实施的自觉性，构筑起风险防范的“铜墙铁壁”。

（二）逐步建立和健全有效的法人治理结构和合理的组织架构。

有效的法人治理结构和合理的组织架构是农村信用社内控制度发挥效率的制度保证。农村信用社要充分抓住这次改革试点的契机，根据不同产权制度、不同组织形式在法人治理结构和内部控制制度上的不同特点和要求，明确董（理）事会、监事会和股东（社员）代表大会的议事规则，充分发挥社员代表大会、理事会、监事会的作用，建立一个目标明确、权责利相对应的有效制衡的法人治理结构，防止滥用职权、独断专行和决策失误。同时，优化内部组织结构体系，建立科学的决策体系、完善的风险管理体制、审慎的会计财务制度和透明的信息披露制度，切实提高自身防范风险的能力。

（三）建立良好的内部控制环境，加强对高管人员的监督制约。

内控制度的落实关键需要人去做，要树立人本管理理念，把人本管理作为内控管理的核心，增强人的创造性和风险控制能力。良好的企业文化氛围，不仅有助于提高员工的综合素质，使人的自觉行为与制度对人的行为约束有机结合，也有助于防范道德风险。农村信用社要逐步建立以提高员工素质和敬业精神为核心的人力资源管理制度，加强岗位培训是提高职工素质的有效的途径和关键所在，要把管理水平、操作技能、规章制度、职业道德、法律知识等方面的培训有机地给合起来，通过多层次、多渠道的培训，时刻提醒员工哪些能做，哪些不能做，提高员工的业务素质和职业道德素养。并要建立健全员工思想动态变化台帐，随时掌握员工的思想变化情况；创造公平、平等、择优的用人环境，建立健全有利于优秀人才的选任用人机制；建立健全对员工尤其是对管理人员和决策人员的考核、任用、监督管理制度，实行干部交流、做好重要岗位人员的交流和定期轮换，通过岗位的交流和轮换，形成人员优化流动机制，达到自我控制的目的、完善任期离任稽核制度，通过教育与管理、激励与约束的有机结合，从根本上解决农村信用社内控制度建设上的“人”的问题。

加强对信用社负责人和有关决策人的监督管理，增强管理的民主性，对重大问题要实行一票否决制，是贯彻落实内部制度的重要一环。农村信用社各级管理者必须经常用内部各项制度对照检查自己，发现贯彻实施过程中有违反制度的行为时，自觉进行纠正。通过相互监督、自我监督、部门监督等方法和途径，不断提高贯彻执行各项制度的自觉性。各级管理者应时时处处严格要求自己，身先士卒，起好表率和示范作用，做到言教与身教相结合，凡要求员工不做的自己首先不做，带领他们成为严格执行内部各项制度的优秀员工。这样，就会大大增强管理者的影响力和号召力，贯彻实施内部各项制度就有了可靠的组织保障，就会形成执行制度、落实制度的良好风气。同时，银行业监督管理部门要加强对农村信用社高管人员的动态监管，对违规者加大处罚力度。

（四）建立健全事前、事中、事后预警管理机制，强化审计监督。

首先，要建立健全对各项经营管理活动的控制制度，使每项业务流程都有章可循。一是建立完善的责任分离、程序制约与岗位制约制度。推行内部工作目标管理，制定规范的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的工作标准；按照不同的岗位，赋予各岗位相应的责任和职权，建立相互配合、相互分离、相互制约的工作关系。二是完善业务控制制度。在健全资本金制度、实行资产负债比例管理的基础上，对各项业务建立完善的内部监督与风险防范制度并严格实施，尤其要注重建立具体的业务流程，针对业务流程中的关键风险点设计专门的管理控制制度。三是按照规范化、授权分责、监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的会计控制制度，加强会计检查，确保财务会计信息的完整性、准确性、客观性和有效性。四是建立可疑情况报告及检查等欺诈控制制度，并通过教育、示范、监督与技术控制，防止内外部欺诈行为的发生。在对各项业务进行控制时，应借助计算机建立“计算机风险控制系统”，将农村信用社各项业务的风险控制指标及规程等内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，并将其应用于对各项业务的控制活动中。

其次，要建立健全有效的风险识别和评估体系。农村信用社要逐步建立起覆盖所有业务风险的监控、评价和预警系统，严格执行贷款风险集中度及关联企业授信监测和风险提示办法，提高对风险集中度的早期预警；严格执行贷款损失足额拨备和资本充足率达标的审慎要求，跟踪和提高贷款五级分类的准确性和真实性。监管部门通过认真实施重大风险情况的快速报告和风险提示制度，及时对农村信用社进行风险提示。

再次，要建立和完善独立和权威的内部稽核审计体系。要保证内部控制体系运转有效，必须对其进行连续的监管。通过加强内审队伍建设、明确内审部门权限、规范内部审计操作程序、加强对内审工作的考核、明确内部审计与外部监管的联系沟通、明确内部审计的责任追究制度，设立只对最高决策层负责的地位独立、监督权威的内部审计部门，由内审部门独立行使综合性内部监督职能并对内控制度的有效性和合规性进行评价。同时，建立健全有序的内部审计检查制度和非现场审计制度，加大监督检查的频率和力度，对内控制度的总体有效性进行连续性监管，推进农村信用社内控体系的建立与完善。并对违反制度的人和事加大处罚力度。

（五）建立健全管理信息系统和有效的交流渠道。

农村信用社要建立一个涵盖其全部活动的管理信息系统，并建立有效的交流渠道，保证在纵向上、横向上信息交流渠道畅通无阻，确保有关人员掌握必要的信息；同时，建立信息交流制度，共享信息，为内部控制体系各要素的运转提供有效的信息支持，以便及时发现内控过程中的问题并采取有效的补救措施，保证内控目标的实现。

（六）加强对农村信用社内控制度有效性建设的监管。

由于农村信用社点多面广，监管人员相对较少，监管人员的业务素质有待提高，在以住的监管过程中注重高级管理人员任职资格审查和抓不良贷款的降低等，对内控制度建设的监管存在不到位的现象。农村信用社将是县级监管办事处的监管重点，按照“管法人、管内控、管风险”的理念，农村信用社内控制度建设应是监管的重要内容。根据银监会《商业银行内部控制评价试行办法》和《农村合作金融机构内部控制评价暂行办法》的要求，既要监管内控制度的系统性和规范性，又要监管内控制度的操作性和可行性，还要监管内控制度的严肃性和权威性；既要帮助解决责权利制约失衡和内控制度执行过程中存在的问题，建立激励约束机制；又要督促信用社加强风险防范与控制，使业务经营活动在内控制度约束下有规则地运转，定期对农村信用社内控制度的有效性进行检查、监测、评价，及时发现和纠正问题，减少隐患。

参 考 文 献

1、《中华人民共和国中国人民银行法》，2003年12月27日修正版

2、《中华人民共和国银行业监督管理法》，2004年2月1日

3、《商业银行内部控制指引》， 2002年9月7日

4、《商业银行内部控制评价试行办法》， 2005年2月1日

5、《农村合作金融机构内部控制评价暂行办法》， 浙银监办[2004]269号

6、《支付结算管理办法》，银发〔1997〕393号，1997年9月19日

7、 《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，银监发〔2003〕12号

8、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，国发〔2003〕15号