新管理体制下合作金融监管工作的基本思路和策略选择

目 录

一、新管理体制下合作金融监管工作发生五个转变

监管目标受经营目标牵制的状况发生改变

精力集中，监管行为的有效性显著提升

农信社依法合规经营压力增强

农信社创新产生动力，促使监管当局不断提升监管水平

对监管行为的反监督加强

二、当前合作金融监管工作的基本思路和策略选择

（一）突出体现“三管一提高”的监管理念

（二）坚持“三讲一改进”的监管原则

（三）搭建“三扶一联动”的服务平台

（四）围绕“监管工作基础年”这一中心，进一步提高监管水平

 

内 容 摘 要

随着农村信用社（以下简称农信社）深化改革试点工作的不断推进，从今年四月开始，我省各级银行业监管机构已不再行使行业管理职能，专司监管职责。农信社交由省级政府管理后，形成银行业监管机构依法监管、省级政府管理、农信社自主经营、自我约束的新的“三位一体”的监督管理体制。

如何自觉适应新形势的需要，及时转变监管理念，调整监管思路，改进监管方式，切实做好新管理体制下的农信社的监管工作？笔者认为，在当前农信社所处重大改革的转型时期，应根据监管体制、监管范围和监管重心变化的新形势，根据监管对象的特殊性，及时调整监管思路，创新监管方式，提高监管的有效性。从监管理念上，要坚持科学的发展观，既要严格监管，又要改进服务，促进发展；在监管方式上，应实施差别监管，既要引入对商业银行的先进监管方式，又不能完全套用；既要向国际惯例靠拢，又不能违背客观实际情况。即，当前对农信社监管要基于“严于管、慎于处、立于帮”的工作思路，在策略上要围绕“一个中心、两条主线、四个方面”开展工作。

新管理体制下合作金融监管工作的基本思路和策略选择

随着农村信用社（以下简称农信社）深化改革试点工作的不断推进，从今年四月开始，我省各级银行业监管机构已不再行使行业管理职能，专司监管职责。农信社交由省级政府管理后，形成银行业监管机构依法监管、省级政府管理、农信社自主经营、自我约束的新的“三位一体”的监督管理体制。如何自觉适应新形势的需要，及时转变监管理念，调整监管思路，改进监管方式，切实做好新管理体制下的农信社的监管工作，亟待各级监管部门破题。

一、新管理体制下合作金融监管工作发生五个转变

农信社行业管理职能移交后，合作金融监管工作出现了五个方面的变化：

（一）监管目标受经营目标牵制的状况发生改变。二重职能时期，监管当局作为经营者，首要任务是在服务三农的基础上追求资金利润最大化；同时作为监管者，又强调资金安全性。当经营目标与监管目标发生冲突时，往往后者受到前者的影响。行业管理职能移交后，监管当局由二重职能变为一重职能，监管目标不再受经营目标的牵制。

（二）精力集中，监管行为的有效性显著提升。二重职能时期，监管当局既监管又经营，主要精力在经营管理上，监管职能作用的发挥更多的是通过行业管理手段实现。这种“裁判员”和“运动员”集一身的状况，使得“裁判员”很难对违规的“运动员”进行判罚。专司监管职能后，监管当局不再从事经营管理活动，地位独立，可以集中精力，充分利用多年积累的丰富经验，针对农信社管理中存在的薄弱环节，有的放矢，实现真正意义上的监管。

（三）农信社依法合规经营压力增强。二重职能时期，监管当局与农信社在工作中关系密切，并基于其“底子薄、包袱重”的实际，无形中存在同情心理，重查轻处现象普遍。专司监管职能后，监管当局依法监管，农信社员工必然要加强学习相关法律法规和政策，主动适应监管要求，做到合规经营。

（四）农信社创新产生动力。二重职能时期，监管与行管置于一身，不利于调动发挥农信社金融创新的积极性和主动性。专司监管职能后，金融监管的压力有利于被监管者金融创新，合理规避监管；而金融创新又促使监管当局不断提升监管水平。

（五）对监管行为的反监督加强。二重职能时期，监管者的监管行为与行业管理相混合。发生监管行为出位现象，被监管单位往往选择沉默。专司监管职能后，被监管单位可以依据国家的法律法规对监管者的行为进行反监督，迫使监管者不断提高自身素质，从而做到依法监管。

面对当前出现的新情况，如何做好合作金融监管工作？在不久前结束的全国合作金融监管工作会议上，李伟副主席指出，各级合作金融监管部门的广大干部职工，要站在科学发展观的高度，结合农信社改革发展的实际，认真研究符合农信社实际的监管方式和手段，把农村合作金融监管工作推向一个新的阶段。李伟副主席的讲话，既指明了今后一段时期的工作方向，也对我们当前的工作提出了新的要求。

 二、当前合作金融监管工作的基本思路和策略选择

在当前农信社所处重大改革的转型时期，应根据监管体制、监管范围和监管重心变化的新形势，根据监管对象的特殊性，及时调整监管思路，创新监管方式，提高监管的有效性。从监管理念上，要坚持科学的发展观，既要严格监管，又要改进服务，促进发展；在监管方式上，应实施差别监管，既要引入对商业银行的先进监管方式，又不能完全套用；既要向国际惯例靠拢，又不能违背客观实际情况。基于对上述问题的深入思考，我认为当前对农信社监管要基于“严于管、慎于处、立于帮”的工作思路，在策略上要围绕“一个中心、两条主线、四个方面”开展工作。

（一）严于管：突出体现“三管一提高”的监管理念

1、管法人：突出对县级法人的监管。高管人员作为经营管理者和决策者，其素质的优劣、经营管理水平的高低，直接决定着风险防范和经营发展的效果，管好县级法人尤为重要。

（1）严格准入是前提。随着农信社改革的深入和资产规模的不断扩大，对法人机构高管人员的管理能力要求也相应提高。以蚌埠市为例，到2006年末，农信社独立法人机构数量将由目前的81家减至4家，单个法人机构规模将从几百万元增加到数十亿元。而目前农信社在人才引进、选拔上有一定局限性，人力资源相对不足，因此资格监管依然是重要关口。鉴于现行高管人员资格审核普遍存在定性化、程序化相对较多，定量化考核、动态性考核相对较少的实际状况，现阶段高管人员资格监管必须坚持“以人为本”的监管理念，不仅要审查学历、资历等基本条件，更要注重思想品德、经营行为和工作业绩的考核。同时，把好“三关”：一是材料关。要求联社上报考核材料做到定量与定性相结合。二是初审关。监管办要充分利用熟悉基层情况的优势，对联社上报材料进行核实，并出具意见。三是考核关。分局在认真审核联社和监管办上报材料的基础上，采取集中考试、基层民主测评和约见谈话等手段多角度考核，力求全面、客观。

（2）行为监管是保障。当前，资产质量低下、历史包袱沉重已成为制约农信社进一步发展的主要障碍。因此，对既任高管人员应侧重经营业绩和不良贷款压降的行为监管。一是经营目标完成情况考核。通过定量考核目标完成情况，评定其经营业绩。二是不良贷款“双降”任务完成情况，特别是控制新增不良贷款方面。三是重要的阶段性任务完成情况。如，能否按期足额申请发行和兑付专项央行票据等。

2、管风险：围绕“准确分类—提足拨备—做实利润—充足资本”风险管理主线，做到审慎监管。农信社现行风险主要表现为：资本充足率低，抗风险能力弱；信贷风险集中，不良贷款占比高；历年亏损挂账多，非信贷资产风险逐渐显现。加强风险监管，就是要围绕“准确分类—提足拨备—做实利润—充足资本”的主线，按照“一社一策，分类指导”的原则，以监管促行管，督促农信社紧紧围绕“五抓”不动摇，切实做好信用风险、市场风险和操作风险的防范，不断提高资本充足率和拨备覆盖率。

（1）突出贷款风险管理。贷款风险属于农信社主营业务风险，是风险监管的一项重要内容。当前贷款风险监管的重点是督促农信社认真推行四项制度：一是推行不良贷款“双降”主任负责制，加大二重考核力度；二是推行不良贷款“新老分开、集中处置、专人管理、降旧控新、严格考核”的分账管理制度，创新不良贷款处置办法；三是推行新增贷款经办人、审查人和审批人三级责任人制度，按照谁放谁收、谁损失谁赔偿的原则，实行严厉的责任追究制度，严格控制新增不良贷款；四是推行贷款风险五级分类制度，增强农信社风险补偿能力。同时，根据合作部制定的不良贷款监测、考核办法，加大现场检查频度，既要检查贷款分类偏离度，又要检查贷款质量迁徙度；督促农信社抓增收节支、抓呆账准备提取、抓呆账核销，最终实现不良贷款的“双降”、“全降”和“真降”。

（2）切实防范非信贷资产风险。目前，农信社非信贷资产约占全部资产的40%，且有进一步扩大趋势。防范非信贷资产风险，重点要加强对抵债资产和投资行为的监管。现实中，抵债资产风险主要集中表现在因高估低处和管理不善造成损失。要督促各联社完善抵债资产管理办法，成立专门管理部门，全面参与基层社抵债资产作价、入账和处置全过程,采取公开竞标、拍卖的方式，提高操作的透明度和处置效率。同时，针对部分农信社受富余资金运用渠道狭窄和高收益驱动的影响，出现不规范投资行为，且有的已造成损失的现状，进一步强化对债券投资、拆借等非信贷资产业务的合规性监管，降低非信贷资产损失率。对于盲目交易、违规操作造成损失的，要坚决追究相关人员的责任。

（3）强化资本约束。要加强对农信社增资扩股合规性的监管。一方面，监督其严格遵守银监发[2004]23号文件的规定，规范现有股金；同时，督促其按照股权结构和投资主体多元化原则，大力吸收各类专业户和农村中小企业入股，适当引进战略投资者。考虑到地域特点和改革目标的差异，引导县区农信社优先选择农业产业化龙头企业，以保持支农本色；城郊农信社侧重选择资本实力雄厚、规模优势明显、发展前景广阔、企业文化健康的优秀工商企业，增强自我抗风险能力，并为将来适时实现制度创新打下坚实基础。另一方面，要督促农信社合理控制股本金总量，引导其通过改善经营管理，增收节支，增提拨备，核销呆账贷款，消化历史包袱来提高资本充足率，避免采取盲目扩充资本金、增加分红压力的简单做法。在此基础上，还要注意做到“两避免”，即既要避免内部少数人控制，又要避免外部少数人控制。

（4）围绕“准确预警—及时提示—科学评级—差别监管”的监管创新主线，做好非现场监管工作。要继续按照《农村合作金融机构风险评价和预警体系》，对照安徽银监局确立的“到2007年底，全省农村信用社综合风险评级要提高到A＋，资本充足率要提高到6%以上，不良贷款比例要下降到12%以下，基本实现法人机构个个盈利，且实现法人治理结构和内控明显改善，资产质量明显提高，支农服务明显增强”的监管目标，重点加强对县级联社的风险监测和预警。对综合评级结果或单项风险指标进入预警范围、出现异常变动或恶化的，应及时查清原因，提出差别监管和分类指导意见。要督促各联社按照风险评价指标设计内部考核项目，与日常经营相结合，自觉降低风险。通过对非现场监测数据整理、加工、分析，从中发现问题，研判风险，提出监管意见，并向政府有关部门通报农信社风险状况，及时进行风险预警和提示。要充分利用非现场监管资源，加强与现场检查的沟通和互动，为现场检查提供准确的立项依据，从整体上提高监管的有效性。

3、管内控：以制度建设和落实情况为抓手，增强农信社防范风险的内在动力。当前农信社在内控方面的主要问题，一是法人治理结构不健全，人治成份明显，表现在：理事长和主任集一身的现象普遍存在；理事长和主任虽分设，但其中一人说了算；监事会形同虚设，充其量只能发挥主任领导下的稽核部门的作用等。二是内控制度不落实。

（1）要紧紧抓住当前农信社深化改革试点的有利时机，督促其明晰产权关系，完善法人治理结构。首先，以“三权分离，三长分设”为主线，从组织结构上解决制约弱化问题。其次，细化“三长”的管理权限和职责关系，从制度上解决制约机制弱化问题。一是合理确定理事长的职责。理事长负责召开理事会议，是联社的法定代表人，全面领导农信社工作，其职责重在决策、监督。二是明确联社主任权力范围。主任负责联社日常经营管理，只要在理事会的授权范围之内，联社主任就有行使权力的独立性，其他人员不能随意干涉。三是充分发挥监事长的监督作用，其职责重在监督、质询、反馈。四是建立三长联席会议制度。其作用旨在加强理事长、监事长和主任之间的工作联系，对存在的问题进行协调、沟通。在此基础上，监管部门要对理、监事会的履职情况、对法人治理结构的有效性进行监管，并分别纳入“三长”的任职资格考核，使所有权、经营权和监督权真正分开，充分发挥新型法人治理结构的优势，切实提高经营管理水平。

（2）高度重视操作风险。操作风险主要表现形式是违规操作，直接后果是案件。监管部门要督促农信社认真梳理内控制度，提高内控制度执行的可行性和可操作性，努力防范和控制操作风险。一是对目前内控制度薄弱环节风险点进行自查和排查；二是将风险点纳入定期检查范围，稽核部门按期上报检查结果，并实行责任追究；三是加强对农信社内部控制状况的检查、监督与综合评价。在此基础上，监管部门通过对风险点进行有针对性地重点检查，提出具体限期整改措施，有效督促化解风险。

4、提高透明度：真实、准确、及时地披露信息。第一，尽快建立科学、规范化的农信社非现场监督体系。将谨慎和弹性原则相结合，合法性与风险性指标相结合，提高风险计量水平，这是增强透明度的重要基础。第二，信息共享，各有侧重，建立非现场监控数据库，在此基础上逐步建立起一个集资料收集、分析和反馈于一体，资料全面、分析准确、报告及时，能实现预警监督的农信社非现场监控机制。第三，加强非现场监督的法制性。对监管人员审核、编制、报送监管报告实行问责制。第四，规范信息披露制度,但严禁自行对外披露农信社经营与风险的相关信息。

（二）慎于处：坚持“三讲一改进”的监管原则

当前，由于监管力量有限，农信社经营过程中的一些违法违规现象，难以及时发现。这种情况下，一方面要改进现场检查方式，另一方面一旦发现违法违规必须依法依规从严处理。

1、处罚要讲求合法性。一是要划清责任，区分性质。要划清是单位责任，是领导责任还是经办人的责任，责任要清楚；要区分是属于金融违法还是属于违规、违纪，定性一定要准确。二是行政处罚一定要重事实，证据确凿。三是运用法律条款要正确适当。

2、处罚要讲求合理性。在坚持依法处罚的前提下，在法律规定的范围内，对人的处罚还应讲求一定的合理性。目前有三种情况是应依法严处重罚的：一是违法、违规经营造成重大资金损失的；二是不服从金融监管，违规债券投资和违规拆借的；三是违规经营有个人行为和以权“寻租”的。

3、处罚要讲求效果。在对人的处理上，应逐步由严处重罚，严防死守，转向科学监测、引导督促和利用市场机制、实行市场淘汰上来。这种监管是一种科学的、人本的、行为规范的、目标引导的、相互协作的“聪明”监管；要保留处罚的权威性，不轻易做出处罚决定。

4、改进现场检查方式，加强合规性监管和序时性检查，提高现场检查效果。当前，由于农信社整体经营水平不高，不能完全做到依法合规经营，同时，省联社人事薪酬制度改革相继出台，员工收入分配档次拉大，基层减员压力较大，一定程度上使部分员工思想上产生波动，极易诱发操作性和道德风险。因此，合规性监管依然是监管的重要内容。当前监管部门除了要督促农信社切实采取有效措施，加强内控外，还应采取合规性序时性全面检查为主的方法，以非现场监管监测数据为基础，及时发现和堵塞各种操作性漏洞，对违规者进行严肃查处，力争将各种隐患消灭在萌芽中。

（三）立于帮：搭建“三扶一联动”的服务平台

行业管理职能移交后，监管当局除了依法监管外，还要为农信社的发展营造良好的外部金融生态环境。

　 1、要积极争取地方政府的政策扶持。要支持宣传、新闻等部门加大对农信社正面宣传力度，为农信社发展创造良好的社会环境。

2、加大业务创新的政策扶持。重点要支持农信社在经营理念、经营品牌、抓降方式、盈利模式、人事分配制度等方面进行创新。必须认真处理好业务创新与规范管理的关系，防止创新过程中产生新的风险。

3、引导和扶持农信社合理网点布局，增强辐射。在市场准入和退出上，支持农信社按统一法人要求，对现有网点进行重新调整和优化布局，在统筹考虑社会效益和自身效益的基础上，通过增强每个网点的辐射功能，最终实现提高经济效益的目的。

4、建立监管者与被监管者相互联动的机制。监管干部要逐步从封闭型走向开放型监管，通过监管者与被监管者合作、联动，促进监管效率提高。

（四）围绕“监管工作基础年”这一中心，进一步提高监管水平

今年是我省各级银行业监管机构对农信社专司监管职责的第一年。按照李伟副主席“农信社监管工作上台阶”的要求。当前要围绕“一个中心”，即“监管基础年”开展工作，努力造就一支“学习型、专家型、务实型、开拓型”的监管队伍。

1、完善非现场监管手段。加强“影子考核”，落实信息披露制度；提高现场检查的有效性，强化后续检查；建立健全内部工作制度，促进监管工作的规范化和制度化；进一步加强综合调研和信息反馈工作，以信息指导监管职责的有效履行。

2、从长远着眼，建立定期监管业务学习培训机制。针对农信社监管业务实践性较强的特点，可以采取短期进点的方式，提高监管员熟悉业务过程；同时，部分由行管转监管的监管人员，将成为监管的重要力量。一方面要发挥其多年行管工作优势，另一方面要引导其加强监管业务学习，尽快完成业务转型的角色变化，不断提升监管水平。

3、严格责任追究制，强化监管人员约束机制。认真落实监管岗位责任制，提高工作效率。监管部门应根据实际需要，明确岗位职责，以岗定责，责权统一。同时，制定严格的岗位责任制度，规范业务操作流程；建立事后督查制度，定期检查监管责任落实情况，不断促进监管水平提高。通过既定的岗位职责，制定监管失职行为责任追究标准，其涉及面应包括现场检查、非现场监管等全面监管行为；通过追究制，树立和增强监管人员的责任意识，坚决杜绝滥用职权、以权谋私的不正当行为。

4、正确发挥监管办职能。基于农信社点多面广和监管办人员熟悉农信社情况的特点，可以考虑在开展专项现场检查和高管人员任职资格初审方面，采取适当授权的方式，授予监管办一定的权限，既调动监管办的工作积极性，又使其有所作为充分发挥监管办职能，减轻分局监管力量不足的现实压力。

参 考 文 献

《李伟副主席在全国合作金融工作会议上的讲话》；

《翟晓华副局长在全省合作金融工作会议上的讲话》