对农村信用社改革问题的思考

一、农村信用社现状

二、农村信用社改革面临的困难

三、农村信用社改革取向

内 容 摘 要

农村信用社作为我国金融体系的一个重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中的地位和作用日益突出，农村信用社发展中的问题及今后改革的趋向，也越来越引起各级党政领导和社会各界的重视。如何深化对农村信用社体制改革，使其成为真正产权明晰、资本充足、内控严密、确保安全的“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”的地方性农村金融企业，已成为目前各级政府、管理部门和农村信用社工作的重中之重。

 

对农村信用社改革问题的思考

农村信用社作为我国金融体系的一个重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中的地位和作用日益突出，农村信用社发展中的问题及今后改革的趋向，也越来越引起各级党政领导和社会各界的重视。现就农村信用社改革中的几个主要问题，从如下探讨。

一、农村信用社现状

 (一)国家政策摇摆不定，对农村信用社的市场定位一直较模糊。

农村信用社成立于1953年，1958年划归人民公社领导，属于政府部门；1962年被定为资金互助组织、国家银行助手；1969年人、财、物、资金移交给贫下中农管委会管理，属于集体合作组织；1977年，确定为集体金融、国家银行农村分支机构；1979年划归农行，作为农行下属基层机构；1984年恢复信用社“三性”，1993年定位为合作金融组织；2003年又定位服务社区的地方性金融企业。国家至今对农村信用社没有准确的市场定位，其经营也受到很多束缚，虽然农村信用社有较快的发展，但源动力在于快速发展的中国农村经济的反推作用。

 (二)农村信用社体制改革一直处于改革和探索之中。

进入90年代以来，农村信用社体制一直处于改革和探索阶段，前后涉及了人民银行、农业银行、农金体改办、农村信用合作协会、银监局等，今后又将交给省政府管理。经历了政策性金融、商业性金融和合作金融等的各种尝试。1995年县级联社相继与农行分家，1996年正式独立运作。随之，自上而下成立了全国、省、市(地)农村金融体制改革领导小组，办公室设在各地人行，行业与监管归人行行使。市(地)以下建立了县联社、中心管理组、信用社三级管理模式，并对农村信用社和县联社进行合作制规范，建立“三会”制度，落实“四自”经营和资产负债比例管理，规范了信用社的发展方向和服务方向。99年，进一步探索农村信用社改革，区别不同地区、不同经济状况等，各地相继成立省协会、市(地区)农村信用联社、农村合作银行、农村商业银行、省信用联社，进一步规范经营和管理，农村信用社解除了长期的体制束缚，改革释放的巨大活力，推动农村信用出现了前所未有的飞速发展。然而，农村信用社改革一直处于探索中，农村信用社始终没有建立全国统一行业管理组织，许多大好发展机遇在改革中流逝。现在，过渡体制的弊端不断暴露和积累，历史的问题和现实的矛盾相互交织，农村信用社生存和发展危机日益凸现。

(三)农村信用社选择何种改革模式，才能更好地支持“三农”的发展。

改革试点方案在选择改革模式上，没有说明哪一种模式是最优的，更没有准确说明全国各地“三农”发展到底需要何种金融产品与服务，因此，任何一种改革设计在某些地方颇受欢迎，在另外一些地方就会遭到激烈抵制。改革需要阵疼，改革只是试点方案不可取，不能说你达到什么条件就应该选择什么模式，应该确定全国的统一模式，至少在全省应该统一为一种模式，以保持“三农”政策的连续性，这样才能更好地支持“三农”，促进农村信用社持续健康发展。

(四)对农村信用社改革，监管当局存在各种矛盾。

农村信用社以服务“三农”为己任，但又是服务社区的地方性金融企业。“三农”是政府目标，政策性强，但企业在防范风险的前提下以实现最多利润为目的。在主导思想上，决策者和监管当局往往面临既要解决“三农”融资难问题，又要解决农村信用社可持续经营问题，但是二者没有交集；在涉及对象上，农村信用社改革波及中央银行、监管当局、农户、县乡(镇)两级政府、县乡(镇)两级信用社法人和其他金融组织，既是利益所在，也是矛盾焦点。

农村信用社改革试点方案中可供选择的改革模式有农村商业银行、农村合作银行、以县级联社为统一法人、县乡两级各为法人四种，各地根据实际情况，自主选择，没有统一模式，为监管当局今后将带来的困难还不能准确把握。

(五)农村信用社发展现状。

经历了90年代的分分合合，农村信用社在艰难中生存了下来，这一点比信托投资业、农村合作基金会和城市信用社要幸运得多。就某县农村信用社而言，到2004年末，农村信用社共有法人机构22个，人员371人。资产总计为14.4亿元，其中各项贷款为6.5亿元，占金融机构总贷款的37.8％。负债总计为14.8亿元，其中各项存款9.4亿元，占金融机构总存款的28.3％。

农村信用社在经营不利的同时还承担着四类巨额政策性亏损：一是1994年至1997年间，农村信用社支付的保值储蓄贴息；二是农村合作基金关闭转入农村信用社的损失；三是接收城市信用社损失；四是行社脱钩、企业改制、政府贷款及乡村不良债务等其他原因造成的损失。

二、农业社改革面临的困难

(一)农村信用社的性质及市场定位，至今国家没有明确定论。　

农村信用社性质与各地经济发展高度相关，在经济发达、城乡一体化程度较高的地区，农村信用社基本演化为商业银行性质；在欠发达地区，农村信用社是官办金融机构，不是农民自己的金融机构；目前又定义农村信用社为社区性的地方性金融企业，逐步淡化合作制；信用社内部职工希望转变为股份制。农村信用社性质是政策性的、商业性的、还是合作制、股份制，至今国家对农村信用社性质缺乏明确判断。

加之，由于观念、体制等诸多原因的影响，农村信用社的立法工作始终未能提上正式议程，各种内部行政规章层次低，法律效力弱，没有权威性，信用社成了人人都想吃的“唐僧肉”，作为金融体系中的一大家族，不能从法律的角度保护信用社权益。

(二) 支农资金供需矛盾突出。

农业是国家的最重要的基础产业，作为以服务“三农”为己任的农村信用社，支农是永恒的主题。在广大农村，信用社资金能力与支农资金需求不匹配，供需不对称，信用社心有余而力不足。特别是在中西部农村地区，商业银行基本不承担县以下农业贷款业务，农发行只是在流通环节支持粮食收购，农村信用社已成为支持“三农”的主力军。如某县2004年全县农业贷款余额为3.2万元，其中信用社农业贷款余额为3.1万元，占96.9 %；全年累计发放农业贷款4.3万元，其中信用社累计发放农业贷款3.4万元，占79.1%。另一方面，邮政储蓄的不断抽水又限制了信用社自筹资金的能力。2004年底，某县邮政储蓄存款近2.6亿元，占全县存款的7.8%，全部由上级管理部门调走。严重制约着农村信用社支持“三农”向纵深发展。

(三)农村信用社产权改革，能否真正做到产权明晰。

农村信用社从成立，股金基本上是农民入股。由于我国国民素质相对较低，而农民的素质又处在一个更低的层次，社员股在当前的农村信用社已经不具备真正的控制与决策意义，仅仅具备参与意义。农民不可能为了取得更多的红利去行使股东权益，他们关心的是能否及时地获得贷款支持和其他的金融服务，否则，他们不会向信用社入股。

试点方案中农村信用社为达到入改革的门槛，加大增资扩股力度，股金虽然设置为职工股、社员资格股和投资股，明确股东的权利和义务，可行使股东权利参与信用社的经营管理。从某县农村信用2004年增资扩股的情况来看，基本上还是信用社职工股占6%，自然人(农民)股占90%以上，法人股占4%，入股的目的只是尽快达到改革条件。就目前农村信用社体制而言，要说行使股东权利，并且参与信用社经营管理几乎不可能，产权一时还难以做到明晰。

(四)法人治理结构的改革。

从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布以来，农村信用社是由社员民主管理的合作金融机构，但是在治理结构上。第一，联社的信用社理事长和主任对机构的控制权是至高无上的；第二，由于信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题依然严重；第三，联社和信用社负责人的任命遵照干部管理体制，信用社法人地位和社员选举权事实上不受尊重。加之，试点方案中依靠向众多的自然人募集股金而达到改革的资本充足率指标，这样的股权设置产权是否明晰，其真实有效性不能定论，信用社法人治理结构又能产生什么作用？如果明晰产权关系成为泡影，那么“强化约束机制”亦将是一句空话，改革后的农村信用社极有可能仍然沿袭着上级领导下级、下级对上级负责的治理结构，“三会”继续扮演着“聋子的耳朵”。

(五)农村信用社历史包袱如何消化和解决。

农村信用社的历史包袱主要体现为历年亏损挂帐和不良贷款两部分。目前，对试点地区农村信用社国家出台的政策：一是由中央银行按2002年末资不抵债数额的50%安排专项借款，利率按准备金存款利率减半确定，期限一般不超过8年；二是由中央银行按2002年底资不抵债额的50%发行专项票据，用于置换信用社不良资产，期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息；三是财税政策，降低营业税和减免所得税；四是由财政给94-97年间亏损农村信用社支付的保值贴息全额补贴。

(六)国家出台的政策能否从根本上解决农信社问题。

目前，试点方案中提出了具体的政策化解方案，这是农村信用社改革的福音。但是，国家出台的政策能否从根本上解决农信社问题值得探究。一是专项借款有年限规定；二是专项票据必须满足较高条件后才可提前兑付；三是在94年之前亏损而在94至97年间盈利，但亏损仍未全额弥补的信用社怎么办？即便所有政策都兑现，信用社历史包袱依就存在，依靠信用社自身经营来消化和化解剩余的历史包袱可能性不大。

既然农村信用社接收农村合作基金会和城市信用社、行社分家、企业转制、政府举债等已为国家支付了巨额支票，却对农村信用社消化和化解历史包袱，设置了较高的门槛。这与国家成立四家资产管理公司对国有商业银行的不良资产进行核销或剥离的大手笔支持政策形成强烈反差。

(七)改革后农信社的风险控制措施问题

当前信用社的监管和行业管理都由银监会负责，一方面导致监管当局独立性的丧失，另一方面也提高了信用社对中央银行资金的依赖性。农村信用社的行业管理将移交给各省政府，目的是在减少县、镇两级政府行政干预的同时，增强信用社的自主发展能力，降低其对中央银行的依赖。但是由于我国的政治体制、管理体制以及基本国情等问题，监管、行管不能解决所有风险问题，新的道德风险产生在所难免，真正的风险管理在于信用社自身。

三、农村信用社改革取向

(一)加快农村信用社立法进程，建立保障机制。

农村信用社需要开明的领导、开明的政策、开明的管理，更需要开明的法制。加快合作金融的立法，不仅是促进信用社生存、发展、改革以及维护、保障信用社合法权益的迫切需要，更重要的是确定其市场定位，巩固其在农村领域的地位和发挥在农村经济中主渠道作用，维护农村社会稳定的必然选择。农村信用社的性质、地位、经营宗旨和服务的特异性与商业银行迥然不同，历经曲折的历程和现实困难充分证明，应尽早颁布《农村信用社法》，将实践证明有效的政策法律化、依法确定信用社的地位和发展方向，确立合理的管理体制、管理程序及同地方党政之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围，从根本上捍卫其合法权益。

(二)深化改革，选好改革模式，积极稳妥地推进农村信用社产权制度改革。

深化信用社的体制改革，增添农村信用社改革活力。一是建立全国性的行业自律组织，形成全国、省、县三级联社的经营管理模式，上级由下级入股组成，归下级所有，为下级提供结算、信息、技术交流、业务创新、资金服务、行业管理服务。从而组织全国信用社在更高层次和更大范畴的合作，建立全国性的管理中心、结算中心、融资中心，畅通结算渠道，完善服务功能。二是县以下实行县联社一级法人，撤销基层信用社独立法人资格，将信用社的股金转化成一级法人体制下“利益共享、风险共担”的股本金，将积累作为信用社股金入股，形成更加清晰的产权体系和更优越的运行机制，防止短期行为和诱发经营道德风险，消除二元法人体制直接从事经营无法化解的分散经营与各自为政的障碍，增强整体服务功能，强化管理与服务，提高经营管理水平，提高防范和化解金融风险等能力。

通过改革，使农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的地方性金融机构。

(三)完善农村信用社法人治理结构，建立健全内部制衡机制。

首先，要按照“三会分设，三权分开，有效制约，协调发展”的原则，健全完善农村信用社的内部治理机制，以此建立健全内部治理的组织结构和恰当的制衡机制，确保各方独立运作，有效制衡。其次，正确处理好农村信用社管理体制。主要是要处理好农村信用社与人行、银监会、地方政府及联社的关系。经营监管由银监会负责，银监会根据农村信用社的实际情况科学设计指标体系，依法监管。行业管理分两个层次：县以下实行一级法人进行管理；县以上通过专业机构进行行业管理。

(四)把握方向，服务“三农”。

服务“三农”，是农村信用社的市场定位。无论采取何种产权制度和组织形式，农村信用社都要坚持服务“三农”的经营宗旨，从农民和农村经济发展的实际需要出发，进一步增强和完善农村信用社的服务功能。对经济落后或经济欠发达地区，农村信用社必须搞好自己的主业———信贷支农工作，要以有利于农民增收、农业增效、农村经济增长为己任。随着农村城镇化发展步伐的加快，一些地方 “三农”的概念已起变化，要适应发展形势，去界定农村信用社的经营。

(五)尽快落实对农村信用社的扶持政策，确保信用社的持续健康发展。

一是对信用社由于历史原因、政策因素等造成的亏损和不良资产(特别是双呆贷款)，采取中央政府与地方政府联合出资核销，人行发放专项无息再贷款进行剥离，从政策上彻底消化信用社沉积的历史包袱。同时对接收农村合作基金会、城市信用社等的固定资产和抵贷资产处置实行免征一切税费。二是调整利率和税收政策，根据信用社是社员入股、为“三农”服务、投资效益相对低和不以盈利为根本目的的实际，免征其营业税和所得税，增强信用社自身发展能力。三是由中央财政出资，对信用社支付的保值贴息进行全额弥补。不管信用社在94年-97年是否亏损。四是适度提高信用社准备金存款利率，降低经营成本，增加自身造血能力。五是商业银行享受的各种贴息政策，如助学贷款贴息政策等，只要信用社承担了相应业务和义务，就让信用社同步享受。六是调整金融布局，把农村信用阵地真正还给农村信用社。首先收缩商业银行的农村基层机构；其次撤销县以下的邮政储蓄网点。让农村资金有效回流到信用社，进一步增强信用社支农资金实力。七是实行信用社存贷利率市场化，给信用社一定的业务经营利率浮动区间，增进信用社的经营与“三农”发展和客观经济规律的适应性。

(六)加快农村信用社科技兴社步伐。

首先表现在金融科技队伍不能适应现代科技发展的需要，科技人员少，尤其是缺乏既精通现代计算机通讯网络技术，又精通金融业务的复合型人才；其次是金融科技应用率低，要打破制约农村信用社的科技“瓶颈”，仅靠一个个单一的农村信用社是无法解决的；三是建立农村信用社全国支付结算系统和网络。农村信用社既需要运用先进的科学手段，未雨绸缪加大科技投入，解决好科技兴社问题，更需要全国一级管理组织来组织实施，如系统网络的开发、利用，科技人才尤其是复合型人才的引进等。

(七)大力实施素质教育和人才工程，增强农村信用社全面发展的内在动力。

造就高素质人才是信用社业务稳定发展的保证。要从可持续发展的战略高度出发，建立健全人才引进和使用机制，致力信用社人才的造就。第一，花大力气抓好职工岗位培训与在岗继续教育，推行干部岗位轮换、交流和挂职锻炼制度，营造良好的人才竞争机制，把实际技能提高与理论水平提高结合起来，千方百计追加新知识、新技术。第二，建立信用社人才储备库。举办各种金融培训班，有计划地分期分批选送德才兼备的干部进行深造，培植复合型人才。第三，要不拘一格选人才，任人为贤，打开进人渠道，招聘社会有识之士和高素质人才到信用社工作。第四，建立与市场用人机制相适应的劳动用工与工资报酬制度，完善业绩考评体系，以改革促进人才的脱颖而出和工作活力的显现。

(八)建立农村信用社资产管理公司和存贷款保险公司，防范和化解金融风险。

建立资产管理公司和存款保险公司。资产管理公司可以按全国或省级组建，接手信用社现有不良贷款，通过重组变现。并结合中央银行管理体制改革，把县支行部分监管人员改组为农村金融资产管理公司或存款保险公司的分支机构工作人员，实时监控农村信用社的资产安全性，在出现天灾人祸或信用社所支持的特色产业出现系统性风险时，给予资产剥离和流动性支持。

 

参考文献：

1、国务院《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发［2003］15号) 

2、国务院办公厅《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发［2004］66号) 

3、中国银行业监督管理委员会《关于规范农村合作金融机构入股的若干意见》

4、中国人民银行《关于农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引》(银发［2004］4号)

5、《财经杂志》、《中国农村信用合作》等相关杂志

6、中国人民银行金堂县金融系统2004年统计资料

7、金堂县农村信用社2004年统计资料