对农村信用社小额信用贷款的研究

一、农村信用社小额信用贷款的发展历程

二、农村信用社小额信用贷款的作用

三、农村信用社小额信用贷款现状分析

四、改进和完善小额信用贷款的几点思考

内 容 摘 要

 新中国成立后，随着农村经济发展的需要，农村信用社小额信用贷款应运而生，它经历了曲折的发展道路，并在国家经济发展的各个阶段发挥了不可替代的重要作用。2001年中国人民银行出台《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》标志着农村信用社小额信用贷款的全面推广的开始，其后，它的作用更加明显，虽然农村信用社小额信用贷款在实行中还存在各种问题和矛盾，但发展仍是主流，如何进一步改进和完善农村信用社小额信用贷款…

对农村信用社小额信用贷款的研究

 农村信用合作社是中国金融体系的重要组成部分，也是目前主要的合作金融组织形式。从20世纪50年代新中国农村信用合作社建立之初，农村信用合作社就定性为由社员（当初的社员主要是指信用社所在地的农民）入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的合作金融组织。由于这一历史定位，农村信用合作社为入股农户提供信贷服务就成了必然，但是由于农民在我国经济社会中所处的“无产”地位和生产、生活等资金需求的少量化，从一开始就决定了对农民的信贷服务—特别是贷款业务办理的方式上主要只能采用“信用”和“小额”的方式，农村信用社小额信用贷款也就应运而生；在经历50多年的发展变革中，农村信用社小额信用贷款得到了不断的发展和完善，同时也在不同的历史阶段为国家政治、经济和社会发挥了重要的作用，至今，农村信用社小额信用贷款已经成为农村信用社的主要金融品种之一，并在国家政治、经济和社会服务中发挥作越来越重要的作用。

 一、农村信用社小额信用贷款的发展历程

 （一）农村信用社小额信用贷款的产生

 20世纪50年代初期至一九五八年，中央政府为了尽快把农民和农村经济引向社会主义道路，在农村推行合作化运动，成立“三大合作社”，即：生产合作社、供销合作社和信用合作社。在此期间，全国农村信用社如雨后春笋班建立起来。那时的信用社是由小农经济发展起来的，虽然规模比较小、管理水平低，但由于其定性为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的合作金融组织”，这一定位的目的就是为了让农村信用社支持当时刚刚从旧社会中解放出来的农民发展生产、改善生活，从而进一步发展社会主义的农村经济。介于当时落后的生产力和国家要求扶助农民的政策，农村信用社一开始就采取了为入股社员提供小额信用贷款支持的方式发放贷款，我国农村信用社小额信用贷款由此起步。，

 （二）农村信用社小额信用贷款的发展

 农村信用社小额信用贷款的发展史实际上也是一部农村信用社的发展史，其发展过程大致可以分为以下几个阶段：

 1、停滞期。在一九五八年到一九七八年期间，整个国民经济受“左”的路线和错误政策的侵害，受到较大损害，而农村信用合作事业首当其冲，先后将农村信用社下放给人民公社、生产大队和贫下中农管理，损失最大。在这二十年间，信用社资金未能得到较好增加，信贷业务停滞不前；当时，几乎作为农村信用社信贷业务全部的小额信用贷款，虽然在发放对象上已经由支持入股社员基础上逐步向其他农户发放贷款，但由于当时信用社的资金和经济发展状况的限制，贷款发放的数量、发放的贷款面均很小，有的地方甚至还在萎缩，小额信用贷款的发展几乎处于停滞状态。

 2、恢复期。从一九七八年到一九八三年，国家将农村信用社的管理权收回，先交给人民银行管理，后来又交给农业银行管理，这时的农村信用社既是集体金融组织，又是国家银行的附属和基层单位，走上了官办的道路；但是，由于在此期间正是我国农村体制改革时期，正在开展集体土地家庭联产承包责任制，农户进行集体土地家庭联产承包后急需购买基本生产工具和资料的资金，在此期间，农村信用社的“农村集体金融组织”的作用得到了一定程度体现，农村信用社小额贷款业务得到了一定的恢复。

 3、初步发展期。从一九八四年到一九九六年，农村信用社进入初步改革和发展阶段。在这一期间，农村信用社随着农村经济的发展，业务发展较快，资金实力得到了壮大，这时的小额信用贷款的支持对象已经扩大到广大农户，农户贷款面也达到了20%左右，但由于当时的农村信用社仍由农业银行领导，信用社的合作制改革并不彻底，在资金等的管理上缺乏更多的自主权，在农业银行的干预下，大量的信贷资金从农村流向城市、从农户流向企业，农村信用社小额信用贷款虽然有了很大程度的发展，但与当时农村经济发展和农户的资金需求不相匹配，农户“贷款难”问题已经开始显现。

 4、快速发展期。从一九九六年到二ｏｏｏ年，农村信用社小额信用贷款进入了一个快速发展时期。根据国发1996第三十三号《国务院关于农村金融体制改革的决定》的要求，农村信用社管理体制改革成为农村金融体制改革的重点。同年，国务院决定农村信用社与农业银行正式脱钩，农村信用社真正开始走上“自主经营、民主管理”的合作办社道路。之后，随着农村信用社“面向农村、服务‘三农’”的市场定位的进一步明确，农村信用社的资金才真正开始大量向农村、农户倾斜，农村信用社小额信用贷款也由原来简单的生产、生活贷款真正扩展到农、林、牧、副、渔、生活消费、农户基建、种养大户、专业户、承包户等农村经济的各个领域，在次期间，全国各地农村信用社对小额信用贷款发放的方式、方法进行了各种有益的尝试和探索，在有的地方出现了将对企业贷款授信办法移植到农户小额信用贷款的新的贷款方式，并形成了较为成熟的以授信为基础的贷款证管理的信用贷款管理制度。

 （三）农村信用社小额信用贷款的全面推广

 随着农村信用社小额信用贷款业务的不断发展、实践经验的不断成熟、制度办法的不断完善，二00一年中国人民银行出台《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》标志着农村信用社小额信用贷款的全面推广的开始。在这个文件中，进一步明确了农村信用社农户小额信用贷款的概念为“信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款”，实行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法，并将农户小额信用贷款的用途扩大到四个方面：一是种植业、养殖业方面的农业生产费用贷款；二是小型农业机具贷款；三是围绕农业生产的产前、产中、产后服务等贷款；四是购置生活用品、建房、治病、子女上学等消费类贷款。根据这一指导性文件，全国农村信用社开始了对辖内农户全面建立经济档案、信用等级评定、核发贷款证等工作，在此基础上，农户能够凭贷款证和有效身份证件直接到当地信用社办理核定限额内的贷款。至此，农村信用社小额信用贷款才得以全面推广，全国农村信用社农户贷款面也由二000年末的百分之二十九提高到二00六年末的百分之七十二。

 二、农村信用社小额信用贷款的作用

 一个国家经济的发展离不开金融，而金融的发展也依靠于经济的发展。我国农村经济的发展也不例外，作为农村金融最重要的组成部分—农村信用社及其最主要的贷款品种小额信用贷款在农村政治、经济和社会发展中扮演着不可忽视的重要作用。

（一）政治作用明显

农村信用合作社一开始就以“互助、合作”的形式出现，虽然名为集体经济，但从其发展历程不难看出官办色彩浓厚。在其建立之初，农村信用社把农村有限的资金集中起来，再以小额信用贷款的形式发放给农户购买生产工具和生产资料等，为当时的农民进行恢复生产和引导农民发展社会主义的农村经济、稳定社会主义政权基础等均起到非常重要的作用。在小额信用贷款得到普遍推广的今天，其方式无异于就是对中央和各级农村基层政府提出的“构建和谐农村”、“改善民生”、“立党为公、执政为民”的最好执行。

（二）经济作用巨大

从新中国建立到现在，农村经济的每一次转折和发展，都没有离开过农村信用社小额信用贷款。一是在新中国建立后，在引导和促进广大农户发展社会主义农村经济起到了重要的作用，并在维护当时集体经济的稳定和帮助部分困难农户度过解放后最困难的时期扮演了重要的角色。二是在第一轮农村集体土地家庭联产承包期间，由于农民刚刚从集体经济走向家庭联产承包，大量缺乏农业生产所必须的耕牛、农具、种子等生产工具和资料，部分农户的生活、治病等还相当困难，此时的农村信用社再次运用小额信用贷款为农户解决上述资金上的困难起到了关键性的作用；可以说为这期间推进农村改革、恢复农业生产等方面起到了无可替代的作用。三是在九十年代，特别是中、后期，农村经济结构开始出现改变，农民生产从原但一的粮食生产向多元化的种植业、养殖业、加工业、农户产品贸易业等转化，以农户家庭为单位的再次创业蓬勃兴起、农村剩余劳动力开始向发达地区转移、农民追求更高物质文化生活的欲望不断增强，在这整个过程中，农村信用社小额信用贷款再次起到了强力助推作用。四是进入二十一世纪，农村经济开始了全面的经济结构调整，“特色农业”、“集约经营”、“公司加农户”、“新农村建设”“构建和谐农村”等成为近几年农村经济发展道路上的的代名词，而农村信用社为适应农村经济发展的需要，及时在全国范围内全面推行农村信用社农户小额信用贷款，无疑又为农村经济发展、农民增收和物质文化生活的改善、乃至于构建社会主义和谐社会不可磨灭的积极贡献。

（三）社会作用显著

就农村信用社小额信用贷款的性质而言，在很大程度上具有社会性，并且将这种贷款提供给一个国家中最大的弱势群体，这比将同样的资金提供给最富有的人所能产生的社会效应要大得多，但由此产生的效应却是公共的、社会的，其成果不可能为农村信用社所独享，更多的是促进了社会各阶层、各行业、各产业的蓬勃发展。因此，如果说农村信用社小额信用贷款的直接受益者是接受贷款的人，那么，间接的受益者，也是最大的受益者应该是全社会。

三、农村信用社小额信用贷款现状分析

（一）小额信用贷款数量快速增长

 在央行的推动下，全国农村信用社全面试行并推广小额信用贷款活动在2002年开始得到了大发展。根据央行统计数据显示，2002年底，全国2000多个县（市）范围内就有30710个农村信用社开办了此项目，占农村信用社总数的92.6%，小额信用贷款余额近1000亿元，获贷农户5986万户；到2006年末，农户贷款面已达到72%。在当前情况下，不难看出：农户小额信用贷款作为农村信用社主要的金融产品，为农村经济的发展、农民的富裕作出了重要的贡献。

（二）小额信用贷款的现实作用体现明显

首先，在我国现阶段农村经济发展实情出发，小额信用贷款通过金融创新的方式改善了缺乏抵押和担保能力的中低收入群体的金融服务。通过对农户进行全面信用等级评定的方式极大地改善了农户的贷款环境，提高了农户获取贷款的可能性。其次，从市场营销的一般原理看，农村信用社小额信用贷款是其开展贷款营销的有效途径。市场营销营销理论认为，要实现某一机构目标，关键在于确定目标市场的需求情况，并能比竞争者更有效率地和更快捷地为消费者提供所需要的产品和服务。农村信用社正是在其目标定位下，瞄准其服务主体——广大的又极具发展潜力的农户，改变过去金融机构追求抵押、担保，寻求大户的贷款方式，采取分散、小额贷款形式，为农村市场提供了最适合的产品。这为农村信用社从根本上占领农村市场、寻求快速、稳健发展提供了历史的机遇。

 实践证明，农村信用社开展小额信用贷款业务，在有效缓解农村金融抑制，促进农村产业结构调整，增加农民收入等方面起到了支持“三农”中坚金融力量的作用；为农村经济发展和改革的深入，尤其是中国加入WTO之后对农业发展的新要求——中国农业必须进行战略性结构调整，农村信用社开展小额信用贷款业务无疑为支持农村产业结构调整和农业产业化发展提供了资金保障。同时，农村信用社开展小额信用贷款业务增强了农村信用社在农村市场中的竞争力，巩固了农村信用社在农村金融中的主导地位，促进了农村信用社的快速发展壮大。

 （三）小额信用贷款的方式更加成熟

 农村信用社在现在的小额信用贷款的方式上，经过多年的实践、探索，现在已经形成一套较为完整的贷款发放、管理等方式。具体讲，农村信用社小额信用贷款采取与村委会成员合作组成信用评定小组，利用村委会成员对本村村民的情况了解，按照因地制宜、从严从细相结合的原则，进村入户深入调查，按照优秀、良好、一般的信用等级评定政策，以扩大农户信用评定面为基础，扩大农户贷款面。在信用等级评定过程中，注重“三个结合”：一是评定与宣传发动相结合；在评定的实地调查阶段，与农户面对面交心谈心，使支农服务具体呈现在人们面前，便于广大农户接受；二是评定与放贷相结合，随发证、随放贷，让老百姓实实在在感受到信用社的服务；三是评定与打击逃避债务相结合，在信用评定中对不守信用者采取下降等级、降低授信额度、停止放贷和评级等，在改善信用环境的同时也提高了贷款的安全性。在降低交易成本方面，该方式也不失为成功之举。农村信用社小额信用贷款采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的贷款方式使农户在核定的信用额度内随时可以获得贷款，这对农户而言，简化了贷款手续，免除了传统商业贷款活动中可能发生的公证费、评估费等费用；对信用社而言，避免了因信息不对称而产生的“逆向选择”、“道德风险”，克服了金融机构与农户贷款博弈中长期存在的不平等问题。

 （四）小额信用贷款发展中的矛盾逐步显现

 1、单一的金融服务和金融产品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾

 （1）贷款期限的矛盾。目前农村信用社对农户的具体贷款种类的合理期限并没有一个分类的指导，造成有的地方一律以一年以内的短期为主，有的又为了减少贷款逾期又一律以发放中长期贷款为主，这种贷款期限与生产周期和农户的还款预期的矛盾已经越来越严重。

 （2）利率矛盾。小额信用贷款的利率问题是其能否实现可持续发展的关键所在，也是借贷双方都比较关注的问题。如果利率过低，小额信用贷款又会再次成为寻租的对象，中低收入农户又会面临再次被边缘化的可能。如果利率过高，则会加重农户的借贷成本，打消农户向信用社借款的积极性。比较合理的做法是根据各地农村信用社的实际经营成本和农户的还贷能力实行浮动利率和市场利率相结合。

 （3）信用社的授信额度与农户的实际贷款需求的矛盾。随着农产品结构多元化，农户的生产也不在局限于粮食生产，还要进行经济作物、特色养殖、花卉种植等，因此农户的贷款需求与以往相比大大增加。但相当部分信用社在设定小额信用贷款金额时，非但没有考虑到农户实际贷款需求变化，而是从农村信用社或者信贷人员自身利益出发，为降低贷款风险，存在人为压低贷款额的现象；并且就现在全国大多数农村信用社而言，已经走入了小额信用贷款面在不断增加，而小额信用贷款总额在贷款总额中的比重在减少甚至绝对额减少的怪圈，这与信用社的授信额度与农户的实际贷款需求的矛盾有着直接的关系。

 2、小额信用贷款的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾

 从全社会的角度看农村信用社小额信用贷款，其无疑是一箭双雕的好事，既为中低收入群体提供了信贷服务，为其脱贫致富创造条件，又为农村信用社带来了新的可能的利润增长点。但从农村信用社的角度来看，太多的利益外溢，因为其经济行为所产生的社会收益是无法体现在其收益表上的，也就是外部化了，被更多的机构、部门瓜分了，而且在现有的体制下又得不到合理补偿，甚至还可能承担部分社会成本。因为在没有完善的保障制度，特别是农业保险和农业贷款担保制度没有广泛建立的情况下，农村信用社在发放小额信用贷款的过程中就完全有可能承担本应通过保险等承担的社会共同承担的风险。这也是为什么农村信用社在开展小额信用贷款过程中仍出现严重的“嫌贫爱富”或“扶富不扶贫”以及小额信用贷款总额在贷款总额中的比重在减少甚至绝对额减少的现象。在这种情况下，农村信用社减少小额信用贷款的机会成本，追求利润最大化的的欲望就更加明显。

 （五）小额信用贷款风险不容忽视

 农村信用社普遍推行小额信用贷款已经六年，其政策效应是不容质疑的，但其潜在的风险仍不容忽视。

 1、信用风险。由于我国信用体系还相当不完善，信用风险就成了小额信用贷款最大的风险。与抵押担保贷款不同，抵押担保贷款以物作对价性交易，还本付息在贷款提供时就有了着落，抵押品价值已将还本付息的不确定性基本消除。而农户小额信用贷款以个人信用来保证贷款本息偿还，具有不确定性。信用本身属道德品质范畴，变数很大，由此形成的债务链极为脆弱，一经断裂或遭破坏就会失去对信用风险的约束力。当前，在农村，特别是经济商品化比较落后的农村，社会信用制度不健全，往往相互影响形成债务连锁反应。加之农村执法难度较大，而且农户小额信用贷款分散，执法成本高，因而难以对借款户的行为进行有效的法律约束。

 2、操作风险。对信用社来说，小额信用贷款具有面广、额小、量大的特点，操作必须规范严格。而在实际工作中，信用社信贷人员工作压力巨大，为减少工作量和工作压力，将一些重要的基础工作交给村干部代劳，使小额信用贷款偏离信用贷款运行规律和基本操作准则；有的信贷人员风险意识不强，由于习惯、人情等各种原因，不按规范的操作程序办贷，忽视了小额信用贷款的社会性和群众性，回避村、组干部的支持、配合，使小额信用贷款在调查核定工作缺乏有效的社会监督。对基层政府和村委会而言，一是存在行政干预；二是在信用社不知情的情况下，人为提高信用等级，从而达到抬高信用贷款核定额度的目的；三是顶贷现象严重，有的基层政府和组织把小额信用贷款当成解决自身债务、经费的途径；也有的农户因自身贷款条件不符合要求而无法获得贷款或大额贷款，到处找人顶替贷款，由此形成大量的“三角债”。

 3、管理风险。如重贷轻管。有的认为小额信用贷款额度小、风险分散、有风险也损失不大；有的片面强调工作进度、贷款面和投放额。而不注重贷款质量。又如管理不到位。由于小额信用贷款涉及千家万户，行业管理部门难以一一对小额信用贷款及其滋生风险的环节进行有效控制和监督，其管理主要依靠农村信用社自身，在这种失去有效控制和监督的情况下，农村信用社管理水平不容易得到提高，弱化了小额信用贷款的风险管理。

 4、市场风险。从小额信用贷款支持的农村产业分析，农业的弱质性决定了其生产经营对自身条件及生产环境有较强的依赖性，农业又是一个受自然灾害影响很大的产业。小额信用贷款以农户一家一户分散生产经营为主，小生产与大市场的矛盾是必然的经济现象。小生产的盲目性很容易使农产品出现结构性趋同（既行情资讯具有趋同性），加上农村社会服务体系不健全、生产技术水平落后，农产品生产成本和交易成本较高，农产品销售渠道不畅，价格波动较大。从农户的承担风险能力看，由于农民属弱势群体，承受风险损失能力有限，不论自然风险还是市场风险，一旦发生很容易超出农户的承受能力。

 四、改进和完善小额信用贷款的几点思考

 介于农村信用社小额信用贷款贷款的现有缺陷和不足，笔者通过多年来在农村信用社从事信贷管理、操作的工作实践，认为应围绕“化解矛盾、防范风险”的方针不断完善小额信用贷款。

索科学的运行机制——科学设计小额信用贷款的利率、期限和金额

一是本着农户着想，依据风险大小、信用高低、和偿还能力，适当控制贷款利率浮动（特别是上浮），实行差别贷款利率；二是根据农业生产实际，合理确定贷款期限，使农业生产周期与农业资金周转相衔接，坚决克服人为缩短贷款期限和违背农户意愿安排贷款的做法；三是确定符合农户资金需求的贷款额。小额信用贷款以“小”为特征，主要解决单个农户的资金需求，防止“垒大户”造成贷款风险，但小额信用贷款也不能越小越好，发放的贷款额度应至少能农户整个生产周期的资金投入量。

 （二）提供有力政策支撑——给予更多的优惠政策和补偿

 给予中低收入人口特别是贫困人口提供贷款具有社会性，也能增加社会福利。如果农村信用社将小额信用贷款服务扩大到低收入人群或贫困者，则不在是完全意义上的商业行为，而且带有公共品性质，因此农村信用社在没有任何外部条件的激励情况下，向贫困者提供小额信用贷款显然缺乏动力。为此，国家应该通过实行税收优惠政策，减少农业税和所得税，对因政策性调整或自然灾害造成的小额信用贷款给予补偿等机制的建立鼓励农村信用社多发放小额信用贷款。

 （三）构建完善的保障制度——建立新型农业保险和农业贷款担保制度

 由于农业的风险性，为保证小额信用贷款的良性循环，应规定农户投资的农业项目向保险公司投保，这是一种自然灾害的经济损失进行社会分摊的有效途径。这就要求建立符合我国农村实际情况的新型农业保险和农业保险制度。国家可以建立专门的政策性农业保险公司，明确农业保险公司的性质，专门办理农业种植业和养殖业保险，确定农业保险的法律地位，确定其不以赢利为目的的经营目标，使其在经营目的、方式和规则等都与商业保险不同。

 （四）完善风险制约机制——建立信用制度和规范操作行为

 由于小额信用贷款的风险首先信用风险，因此有必要将农村小额信用贷款的信用状况与各级农村基层政府及其组织的工作业绩挂钩，形成一套建立农村信用文化的制度；同时，国家在社会信用制度建设时，应建立与城市有所区别的信用缺失制约机制，使农户更能自觉遵守信用规则。而在农村信用社，应加快电子化建设，充分应用科技手段减少小额信用贷款的工作量，加强制度执行力和对违规行为的惩处力度，努力防范小额信用贷款风险。

参 考 文 献

1、中国经济出版社2000年出版，赵万金主编，《信用合作社管理全书》

2、人民银行“农村信用社农户小额信用贷款”课题组，《我国农村信用社小额信用贷款现状》（《中国农村金融研究》2003年第4期）

3、人民银行2001年12月10日颁发《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》