对农村信用社实行县一级法人的思考

一、信用社的组织体系改革的必要性 ……………………3 

二、实行县联社一级法人的作用 …………………………4

（一）有利于规范经营………………………………………………4

（二）有利于进行正规化、规范化管理，增强抗风险能力………4

（三）有利于资金整体营运…………………………………………4

（四）有利于不良资产处置,提高资产质量………………… ……5

（五）有利于合理配置人力资源 ……………………… …………5

（六）有利于调整网点，提高工作效率……………………………5

（七）有利于减少不适当的行政干预，提高农村信用社知名度…5

（八）有利于发展综合性业务，支持农村多种经营………………6

（九）实行联社一级核算有利于信用社的长远发展………………6

三、实行县一级法人的不利因素 …………………………7

当前赋税过重 …………………………………………………7

对贴近农民有一定影响 ……………………………… ………7

系统优势弱的问题尚未从根本上解决 ………………………7

四、实行一级法人应注意的几个问题 …………………7

(一)加强联社相关职能部门的建设 ………………………………8

(二)防止出现吃“大锅饭”的现象 ………………………………8

(三)加强与政府的沟通和联系 ……………………………………8

(四)正确处理改革和发展的关系 …………………………………8

(五)正确处理集权和分权的关系 …………………………………9

(六)正确处理防范和化解风险的关系 ……………………………9

(七)正确处理抓大和抓小的关系 …………………………………10

参考文献 ………………………………………………………………12

内 容 摘 要

农村信用社以县为单位统一法人是农村经济发展和信用社自身发展的必然要求。目前，随着农村信用社体制和机制改革的深化，县域机构改革已提上重要日程，有一些地方进行了实行县联社一级法人管理的试点，也有一些地方正在探讨和酝酿准备。笔者认为，以联社为单位搞一级法人、统一核算，不失为强化管理、防范内险、增强整体实力、促进农村信用社健康发展的重大举措。对农村信用社实行县联社一级法人管理问题，笔者主要从实行县联社一级法人的作用、不利因素和实行一级法人应注意的问题进行了探讨。

关键词: 农村信用社；一级法人；体制改革

对农村信用社实行县一级法人的思考

将乡(镇)农村信用社与县(含县级市，下同)联社合并为一个法人，实行以县为单位统一管理、统一核算，是按照国务院要求在农村信用社进行体制改革试点的重要内容。据报道，目前这项改革试点工作在江苏省已初见成效，取得了阶段性的成果，并为在全国范围内逐步推开积累了丰厚的经验。同时，作为改革的新事物，农村信用社实行以县为单位统一法人的经营管理模式，还有待于在实践中不断地探索和完善。

农村信用社自成立以来，本着为农村、农业和农民服务的宗旨，在社会主义建设中发挥了巨大作用，成为联系农民的最好的金融纽带。在有些地区，以基层信用社为一级法人，联社仅仅作为管理机构的管理体制已成为直接制约农村信用社的发展、影响农村信用社发挥支农作用的重要因素，因而且，必须根据各地农村经济发展的实际情况，适当归并农村信用社法人机构，提升法人层次，有条件的地方实行以联社为单位一级核算的新体制必将是大势所趋。笔者作为县联社的管理人员，结合工作实际情况，就县联社实行一级法人进行一些探讨。

一、信用社的组织体系改革的必要性

原来以基层农村信用社为独立核算单位、联社作为管理机构行使管理职能的体制，与传统农业是相适应的。但是随着农村经济的发展，与现代农业的发展要求显得不适应，主要体现在以下两个方面：第一，农村大规模集约化经营与单个信用社资金薄弱、抗风险能力差的矛盾。随着农村产业结构的调整，农村经济增长方式由粗放型向集约型转变，农村经济的发展由“松散”型向“板块”型转变，整个农业向适度规模经营和高效高产方向发展，需要一定的资金相配套。从农村信用社的整体来看，资金实力比较雄厚，而这些资金在法人机构分散的情况下却显得十分薄弱，对适度规模经营的资金需求难以适应。第二，农村市场经济日趋活跃与农村信用社业务种类单一、结算不畅的矛盾。农村多层次、多结构、多样化的发展格局，需要农村信用社与之相适应地拓展新业务，为其提供多样化的金融服务；农村集约化经营商品不仅是为满足本地需求，更多地是与外部多个市场进行贸工农、产供销一体化交易，客观上要求与之相适应的大范围的资金结算体系。

二、实行县联社一级法人的作用

联社一级核算，实际上就是由基层农村信用社为核算单位扩大为由县联社统一核算，联社一级核算以后，法人体制和核算形式发生变化，其经营的内容没有发生变化，为“三农”服务的内容和形式得到扩展和提高，可以解决原有的一些矛盾和问题。从信用社的经营和内部管理来看，实行联社一级核算优势有以下几方面：

（一）有利于规范经营。单个信用社核算，由于利益驱动和人员素质等因素，其经营的规范性相对不够，容易产生各种风险。实行联社一级核算以后，全县形成统一的利益整体，有利于强化管理、规范经营，降低经营风险。

（二）有利于进行正规化、规范化管理，增强抗风险能力。以县为单位设一个农村信用社，可以改变乡镇信用社人员少、工作随意性大、管理难的状况。对县信用社以下业务量较小的营业机构，进行就近归并。一个营业机构必须设有负责人、会计、出纳、信贷员等岗位和配齐人员职数。对营业机构较多、县信用社难于直接管理到营业机构的地方，可设分理处管理分社或储蓄所。同时，分理处要配齐各类管理人员，建立县信用社、分理处、分社或储蓄所为一体的管理模式，实行人员、资金、账务、财产等全方位的统一管理、使用。与此同时，要制定一套科学和较先进的信贷、储蓄、资金、财会、费用、电子计算机、职工管理、安全保卫、稽核监察、廉政建设、思想政治工作和党、团、工、青、妇的管理制度和办法，层层落实责任，有利于抑制人情管理行为，全面实行规范化管理。

（三）有利于资金整体营运。实行联社一级核算后，原来有些富余资金比较多的信用社可以把资金投放到资金需求量大的乡镇或符合现代农业发展方向的大项目上，使其中一部分资金能得到充分运用，产生效益；在满足农业发展所需资金基础上，剩余的资金可以由联社资金营运部门通过各种方式对这部分资金进行营运，提高收益，进而提高信用社的整体效益。

（四）有利于不良资产的处置，提高资产质量。由于各种原因，信用社的不良资产居高不下，怎样盘活不良资产成为信用社经营中的一大问题。实行联社一级核算以后，基层信用社不再是独立法人，可以由联社相关部门把所有不良资产剥离出来，在大范围内进行盘活，及时进行分类处置，把信用社的损失减少到最低限度。另外，联社一级核算，可以享受以丰补欠的所得税和呆账准备金统一提留核销的税赋政策，有利于统筹安排，集中资金，化解风险贷款，提高资产质量。

（五）有利于合理配置人力资源。实行联社一级核算以后，由于核算范围的扩大，为人力资源的合理配置提供了空间，为信用社实行人事工资制度改革提供切实可行的环境。在原有的核算体制下，由于各乡镇经济情况不同，各信用社历史情况不同，对信用社工作人员的考核、调整很难制订一个比较符合实际的标准，实行联社一级核算后可以制订实施切实可行的考核办法，营造一个员工能进能出、岗位能上能下、收入能高能低的运行机制，提高信用社的管理水平，调动全体员工的积极性、主动性和创造性。

（六）有利于调整网点，提高工作效率。随着农村经济的发展，小城镇建设步伐加快，各地对乡镇区划都要进行调整。随着区划调整，网点调整变成现实问题，实行联社一级核算有利网点布局进行适当调整。同时，联社一级核算，减少了核算环节，减少了工作量，节约了劳动时间，节约了成本。

（七）有利于减少不适当的行政干预，提高农村信用社品牌形象。以县为单位一级法人信用社，下设的营业机构是派出机构，大部分网点按经济区域设置，其人、财、物及行政、党务都由县联社直管，与乡镇党政和村组的关系一般只是正常的工作关系和经济交往关系，不适当的行政干预自然减少，业务招待费等相关费用也随之减少，信用社的地位和知名度也会不断提高。

（八）有利于发展综合性业务，支持农村多种经营。农村信用社以县为单位统一法人，其管辖服务范围较大，既有城镇、集市网点，又有众多的农村网点，有条件办理县内结算通存通兑、各种存贷款、代收代付、代办保险、信息、咨询、参加货币市场等综合性业务，增强市场竞争能力，更有效地支持农户、工商业户、私营企业、农业经济组织等多种形式经营，从根本上改变乡镇信用社管辖服务范围小、系统优势弱、有些业务画地为牢、只能办理传统业务和支持单一经济的状况。县信用社下属的网点主要办好社区金融业务和搞好社区金融服务，对一般存、贷款和其他一般性业务，由各网点经营；大额存、贷款和其他综合性业务，由县信用社经营。这样，就可以为农民进城搞经营、工商业户和企业到农村搞采购提供方便、快捷的存款、贷款、结算、信息、咨询、代收代付、代办保险等全方位、多功能的金融服务，进一步沟通城镇与乡村的经济联系，减少信用社网点之间一些不适当竞争，优势互补，充分发挥城镇网点辐射乡村网点的作用。

同时，以县为单位统一法人农村信用社，具有相当的经营规模，可集中一定的信贷资金投向科技含量高、产品市场好的企业或项目，既能提高自身经济效益和社会效益，又能及时调剂资金余缺、化解支付风险，把多余的资金用于购买国债和金融债券等，既增加了收入和增强了抗风险能力，又扩大了为“三农”服务的覆盖面和深度。

（九）实行联社一级核算有利于信用社的长远发展。联社实行一级核算，理顺了联社与基层信用社的关系，全县形成一个整体，信用社信誉度得到提高。通过集约化经营提高资金使用效率、降低成本，在服务“三农”的基础上提高一级核算的效益，增强自身实力，有效解决加强为“三农”服务与提高一级核算的效益之间的矛盾，防范和化解信用社面临的各种风险；全县作为整体能及时根据市场的需要开拓相关的新业务，集中有限财力搞好电子化建设，增强应对激烈的金融竞争的能力，从而有利于信用社的长远发展。

三、实行县一级法人的不利因素

任何事物都有其两面性，实行县联社一级法人管理体制，亦存在一些不利因素，主要表现如下：

(一)当前赋税过重。县农村信用社由各乡镇信用社合并而成，经营规模增大，盈利比单个乡镇信用社自然增多。鉴于农村信用社的主要任务是筹集资金支持“三农”发展，同时为国家培育大量税源，请求国家免征农业贷款利息收入营业税和降低所得税率，减轻农村信用社的税务负担，为农村信用社创造一个比较宽松的经营环境，增强自身经济实力，更有效地支持农业和农村经济的发展。

(二)对贴近农民有一定影响。以县为单位设一级法人农村信用社，收缩下属的部分营业网点后，边远地区的农民，到负责服务的信用社营业机构办业务，不太方便。因此，县信用社建立后，对下属各营业机构的服务范围，应划块分片定时、定点服务，决不能出现被遗忘的角落，要牢固树立为“三农”服务的思想，在贴近农民、为农民服务上多下功夫，把自身效益与社会效益有机地结合好。

(三)系统优势弱的问题尚未从根本上解决。以县为单位设置农村信用社的改革在整个信用合作改革中只走出了第一步，经营管理虽然比原有的形式好得多，但改革尚未到位，系统优势弱的问题没有从根本上解决。诸如结算渠道不畅，电子化进程滞后，大系统通存通兑业务尚未筹建，一些新品种业务尚未开办，参加金融市场难等。这些问题的存在，已严重影响了农村信用社全面发展，只有发挥大系统优势，增强竞争能力，才能促进农村信用社的全面发展。

四、实行一级法人应注意的几个问题

统一法人体制的实行，增强了信用联社资金调控能力、基层社抗风险能力和盈利能力，但同时也可能带来基层社一味依赖联社，吃联社“大锅饭”的问题。应该注意以下几方面的问题：

（一）加强联社相关职能部门的建设。实行联社一级核算以后，全辖资金的计划调度，富余资金的营运都集中在联社，全辖财务、会计核算也相应集中到联社，使联社从原来仅仅行使管理职能变成行使经营管理的职能，增加了联社的责任和压力，对相关的职能部门和工作人员都提出了更高的要求。如果联社相关职能部门工作不到位，那么改革的最终结果可能适得其反。

（二）防止出现吃“大锅饭”的现象。实行联社一级核算以后，基层信用社不再单独核算，容易滋生“大锅饭”思想。这就需要联社在加强思想工作的同时制订一整套行之有效的考核措施，而且考核必须落实到位，要端正基层的思想，告诫他们：要想发展，关键在于满足客户、市场的需求，不能因为一级核算了，把什么都推给联社，而不去争市场，争客户了，要把每个职工的利益与信用社的利益紧密结合起来。使他们意识到：社兴我荣、社衰我耻，信用社亏损了，个人的收入也会大幅度减少。否则服务的增强、效益的提高只能是一句空话。

（三）加强与政府的沟通和联系。虽然实行联社一级核算，整体抗风险的能力增强了，但是由于历史和现实的诸多因素的影响，信用社迫切需要政府的政策扶持。这并不是说，农村信用社在寻求一种保护，而是因为农村信用社为了支持农村经济的发展，确实承受了许多压力和重担，历年因为保值存款利息造成的政策性亏损，收购和兼并合作基金会带来的不良贷款，这些都需要政府给予政策和舆论扶持，事实上，对合作金融机构给予一定的扶持也是国际通行的惯例。笔者认为，应有统一减税和处理不良资产的优惠待遇和全国范围内的信用社存款保险公司建立，以增强信用社的可持续发展能力，提高信誉度，并在整个社会最起码在中国的农村，广泛宣传信用社的作用，使农民真正意识到信用社是最放心、最贴心的金融机构。

(四)正确处理改革和发展的关系。实行联社统一核算，是农村信用社在体制上的一种新尝试，是对农村信用社的改革和发展在新的产权关系的基础上构建一整套崭新的适应社会主义市场经济发展要求的组织运作体系。包括以社员代表大会、理事会、监事会、联社班子为主要内容的组织领导体制；唯贤是举、竞争上岗、优胜劣汰的用人机制；按劳分配、多劳多得的收入分配机制；统一管理、整体运作的资金管理机制；为三农服务为主、以市场为导向、合理配置资金的信贷管理机制；统一核算办法、统一开支标准、统一交纳所得税的财务管理体制；以三防一保为核心内容的安全防范机制等。以上改革任务的顺利完成，是实行联社一级法人统一核算运行体制的前提和保证，也是统一核算体制运行和发展的基础。

（五）正确处理集权和分权的关系。实行联社统一核算后各联社既要适当上收一部分管理权力，约束信用社的行为，如在信贷管理上，可统一上收一定额度的大额贷款审批权限和对外担保权；实行首笔乡镇企业贷款报批制，即由联社审批乡镇企业贷款单位在信用社的第一笔贷款，把好“进门”关；上收贷款风险度较高的信用社的信贷权，并将其信贷资金集中使用等；也要注意适当分权，由联社对信用社实行授权授信管理，充分调动各基层信用社的积极性，使他们在联社的统一发展战略框架内相对独立地谋求自我发展，从而实现全系统的发展战略目标。统一法人后，联社面临着各职位之间、各职能部门之间管理及责任权限问题，应该制定《授权经营管理办法》，即理事会在法定范围内对主任进行授权、主任对有关职能部门、信用社(含营业部)进行授权。主任、职能部门、信用社在授予的权限范围内开展业务活动，严禁越权或超权限从事业务经营，实行纵向授权，分级管理。同时，理事会建立起对主任进行综合考核的指标体系，从制度上有效分配各自职责、权限，建立自我约束机制。

（六）正确处理防范和化解风险的关系。联社的信贷资产风险可分为三种类型。第一类是信用社时期已经形成并且如实反映在帐面上的资产风险，这一块是显性的风险，性质确定，数量明确；第二类是在信用社时期已经形成，但在实行联社一级法人统一核算时没有被实事求是地反映的资产风险。这一块风险帐面上没有，事实上存在，是潜在有风险，数量总体上不明确，具有爆发性，危害较大；第三类是联社统一核算体制形成后新产生的资产风险。对第一类风险的控制主要在于化解，采取法律的、经济的手段，尽量减轻损失程度。第二类风险存在不确定性，其中的一部分可能在暴露之前当事人的努力得以化解，而另一部分可能在某个临界时点不可避免地突发性地暴露出来，造成巨大损失，因此，对这类风险的控制首要的措施是要摸清底数。一方面可通过宣传教育，使当事人及早提出问题，争取主动，求得妥善处理；另一方面可以采取干部轮岗的组织措施，通过离任审计，全面清理家底，暴露问题，然后再根据风险的类型和程度及早采取防范和化解的措施。对第三类风险则应以防范为主，尽快建立健全必要的信贷制度，加强日常的监督检查，同时，要坚决摒弃以规模论英雄的错误认识，克服“诸侯”思想和意识，反对盲目扩张。

（七）正确处理抓大和抓小的关系。实行统一核算后，资金实力壮大了，但合作制的性质不能变，经营宗旨、服务对象不能变，仍然要以服务三农为经营宗旨，以农民、农村、农业为主要服务对象。当然，随着资金实力的不断壮大，服务地方经济中的大中型企业、重点项目也是实行统一核算后农村信用社的应尽之责，但农村信用社的资金毕竟有限，且主要是实行分散经营，因此，支持大中型企业建设不能也不应该成为农村信用社的经营重点。农村信用社要扬长避短，发挥熟悉农村、农民、农业的经营优势，以服务于三农为经营重点，采取“抓大扶小”的经营策略，决不能“抓大放小”而忽略农村、农民、农业，农村信用社仍然要扎跟于农村、农民和农业。

当然，实行统一法人、统一核算的经营模式，不仅仅是核算方式的改变，关键是切实转换经营机制，包括利益分配机制、经营考核机制、网点管理机制、资金营运机制、效益核算机制等各方面。鉴于农村信用社经营机制的转换是一项复杂而深刻的改革，因此，在改革过程中，必须正确处理好单方面改革和综合配套改革的关系，从转换经营机制的各个方面着手，推进农村信用社统一法人、统一核算的经营管理体制的改革；正确处理好统一法人、统一核算后，提高集约化经营水平与发挥分支机构工作积极性、主动性和创造性的关系，调动统一法人社和分支机构双方的积极性；正确处理好经营管理层次相对提高，经营空间拓展与贴近“三农”、服务“三农”的关系，使农村信用社不仅在改革中发展壮大，而且在发展壮大中更好地为农民、农业和农村经济服务。

总之，农村信用社以县为单位统一法人，有利因素大于不利因素，应尽快推进合并重组、建立县信用社的改革。只有这样，才能使农村信用社在社会主义市场经济中长足发展，真正成为新形势下农村金融的主力军。

参 考 文 献

[1]张华主编《农村信用社经营管理》，西南财经大学出版社1998年版

[2]郭木梁、张昌信：《对一级法人经营体制的实践与探索》，中国农村信用合作，2002，（2）

[3]崔黎明、王艳梅、孙晨钟：《实行县联社一级法人管理的运作路径》，中国农村信用合作，2002，（7）

[4]中国银行业监督管理委员会[2003]12号“关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见”文件