对农村信用社商业化改革的几点思考

农村信用社改革的复杂性及改革中存在的问题

(一)农信社改革的复杂性

(二)当前农信社改革存在的主要问题

 二、对下一阶段农信社改革出路的思考与建议

(一)政策性金融与商业性金融分离,农信社按照市场化原则进行彻底的商业化改革

(二)充分尊重农信社的经营自主权,完善法人治理架构

(三)按照现代金融企业的要求转换经营机制

(四)建立真正意义上的农信社市场退出机制和存款保险制度

三、结束语

内 容 摘 要

农村金融改革，从中央到地方经过较长时期探索，经营模式几经变化，取得了一定的成绩，但一些根本性的问题仍未得到彻底解决。2003年下半年开始，国家对部分省区实施深化农村信用社改革试点，给予保值储蓄利息贴补、适当的税收优惠，以及注入资金帮助消化历史包袱，转换经营机制等帮扶，试点省区也提出了相应的扶持政策和措施，多管齐下，创造了农村信用社经营环境和业绩的显著改观。但是，农村信用社改革至今仍存在不容忽视的问题。

【关键词】 农村信用社 商业化改革 产权 机制

对农村信用社商业化改革的几点思考

一、农村信用社改革的复杂性及改革中存在的问题

 农村信用社（以下简称农信社）是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，它的服务对象是农民，服务区域在农村。中国农信社改革，不是一个单纯的金融问题，而是事关农业、农村、农民(以下简称三农)和国民经济全局的问题。深化农信社改革的必要性和迫切性已显而易见。由于历史沿革、功能定位，性质作用等与其他金融机构具有明显差异，特别是其服务区域、服务对象、改革目标又与地方政府促进经济的目标相重合，农信社改革与其他金融机构改革相比更具有复杂性。农村信用社是与农村经济联系比较紧密的一个金融机构，客观上就要求其参与市场竞争、走商业化道路，同时也是其自身顺应形势、顺利成长的机遇所在。但是，由于农村信用社自身抗风险能力比较差，再加上农村环境的独特性、居民风险意识不强、信用关系相对紧张等因素的存在，就有可能导致农村信用社在商业化的过程中面对着许多问题，甚至有可能造成农信社的动荡。

(一)农信社改革的复杂性

 在外部社会环境中，政治环境的民主化程度、经济环境的状况和市场化程度、政策环境的政策扶持力度、法制环境的健全程度和信用环境状况，都从不同角度和层面制约着农村信用社改革目标的实现。在这些环境因素中，社会经济、政策和信用环境的制约最为明显。

农村经济状况是影响和制约农信社改革的主导因素，是农信社改革的内生变量，是将农信社支农与农信社自身发展衔接起来的有机结合点。这在客观上要求农信社的改革应当根据不同的农村经济发展状况，动态地选择其改革路径。农信社改革是一个系统工程，其改革的成效不仅取决于农信社自身的因素，同时受到社会环境的影响。改革不仅要将解决“三农”问题纳入考虑的范畴，还要将农信社的改革与农村经济的繁荣合并考虑。目前，大多数农信社特别是中西部农信社所处环境经济发展水平低、服务对象点多且分散、偿贷资源缺乏和能力弱的现状，已成为制约农信社发展的主要因素；社会信用缺失状况短期内也难有大的改变。

尽管经过近50年的发展，农信社机构网点普及，资金实力雄厚，支农作用显著，但我国传统经济组织的二元性带来的制度缺陷、金融政策缺陷、中国传统文化缺陷和信息不对称等客观上导致农信社的异化。加上农信社改革的政策环境仍然存在很多不合理、不公平的限制和障碍；农村信用社历史包袱仍然比较沉重，整体风险仍比较突出；服务方式单一的局面没有从根本上打破，金融创新能力有待增强。

另外，目前农村合作金融管理体制还存在省级联社职责定位模糊、职责边界不清的问题，主要表现在省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业管理的联合体，又是受省级政府委托对农村合作金融实施管理、带有一定行政色彩的管理机构，同时还是一家可以经营部分资金业务、清算业务的独立的管理服务型金融企业法人，三种职能集于一身。这个问题是一定历史条件下的产物，也是前进中的问题,从这充分认识到农村信用社改革、发展工作的复杂性、艰巨性。

 (二)当前农信社改革存在的主要问题

 1、改革没有对建立支农资金的风险补偿机制和正向激励机制的问题给予足够的关注，没有真正认清和理顺农村金融中的政策性金融和商业性金融关系。

就目前而言，尽管农信社作为农村金融的主力军，投放了大量农业贷款，在贷款手续上也做了很大简化，但与“三农”需要相比仍存在差距。农信社支持“三农”存在的主要障碍有：财政支农资金尚未发挥杠杆效应；缺乏金融支农风险补偿机制；金融债务仍得不到有效保护；缺乏支农的金融制度性安排。对金融支农问题，国家在制度安排上没有建立起长效激励机制，正向引导仍不足。就农信社而言，目前仍有不少限制其业务发展的政策规定。从专家调研了解到，每1万元贷款，农民1年就可以创造收入5000元，带动就业2人，对农民增收起到很好的扶持作用。但是农民贷款需求与金融支持不足的矛盾依然存在。农业保险会促进农村信贷供给，农村信贷供给的增加也将促进农业保险发展，二者相互制约、相互促进。在前期的改革中也没有很好地推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展。

在增加农信社的支农服务能力上，中央的资金扶持政策还没到位，地方政府承诺的扶持政策也没及时落实。只有通过资金支持建立连续的正向激励机制，促进农村信用社明晰产权关系，完善法人治理结构，转换经营机制，使农信社真正建成一个财务健康、有可持续发展能力的金融机构，增强支农服务功能。

作为政策性金融机构，由于农信社需自负盈亏，经营中出现商业化倾向成为必然，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农信社贷款的农户或个体经营户常常难以得到贷款和接受其金融服务。作为商业性金融机构，农信社从追逐利润最大化原则出发，针对农业是弱质产业，资金回收期长、收益率低而且风险较大等特征，其市场定位和经营策略发生了重大变化。农信社商业化改革过程中，没有真正认清和理顺农村金融中的政策性金融和商业性金融关系。在农村金融中，商业性金融追求的是经济合理性目标，政策性金融作为一种兼具政府信用和有偿服务的谈判机制，强调的是内在规定性前提下的社会合理性目标，其运作机理和行为边界与商业性金融是截然不同的。对于欠发达地区无法实现商业化的现实选择，是建立独立的以有限度扶贫为特征的政策性金融。应遵从商业经营的内在逻辑将政策性职能从以现代金融为特征的商业金融中剥离出来。

2、没有从产权和机制上解决农信社的根本问题

农信社产权不清是制约农信社发展的根本原因。产权制度问题,其实质就是一个农信社的产权归谁所有的问题，这是实现农信社可持续发展的核心问题。

农信社在法律上属于集体所有，即为全体社员共同所有，但其产权制度以及相应的法律关系却是模糊的，甚至是矛盾的。目前，农信社的大量存量股本以及上个世纪80年代末扩股后的增量股本中，相当部分是法人团体股，导致农信社的现实产权制度是模糊的。社员不能形成独立的产权并与农信社建立稳定的利益关系。我国绝大多数农信社是以1996年前的原有农信社为基础组建的。那么原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担？是国家、农业银行、老社员，还是新社员？很难加以界定。如果不能真正解决“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的问题，就谈不上农信社的可持续发展，也解决不了农信社长期积聚的体制型风险。目前，我国农信社的根本问题就是产权不明晰，并由此导致治理结构产生缺陷，农村信用社“三会”制度未能发挥应有作用，管理体制未能理顺，缺乏有效的风险控制机制。产权不明晰还导致对农信社经营的行政干预，造成农信社效益低下，产生大量不良资产，历史包袱沉重。

3、农信社改革没有很好地与农村综合改革结合起来

当前，农村综合改革的重点是：以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革；以优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村教育、基础设施和社会公益事业发展等方面的债务为突破口，妥善解决和处理乡村债务问题，以此带动和促进其他农村改革和农村工作。

农信社改革的基本目标除了解决农信社自身的现有问题，提供一个健康的准金融机构外，更重要的目标在于为“三农”提供金融服务。而改革后的农信社在服务基础上更加注重自身效益的发展，要改变以前的“官办”和“国有”思想，防止自身的亏损和对国有资产的浪费。因此，按照市场经济规则，明确产权关系促进农信社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体和改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平相结合是农村信用社改革的重点和主要原则之一。 

目前，农村金融服务主体少、难以满足农户和农村中小企业对信贷的需求，已成为制约农村经济发展的一个“瓶颈"。根据新农村建设的需要和农村金融服务需求的特点，还应加快推进农村金融体制改革，进一步发挥农信社农村金融中的骨干和支柱作用，继续深化农信社商业化改革，尽快明确县域内各金融机构新增存款投放当地的比例，引导资金返还农村，缓解农村资金的外流。

二、对下一阶段农信社改革出路的思考与建议

(一) 政策性金融与商业性金融分离，农信社按照市场化原则进行彻底的商业化改革

合理界定政策性金融与商业金融边界，拓展农信社的业务范围，将其范围拓展为服务于农业开发、农村基础设施建设、农业产业升级、农产品进出口的综合型政策性金融机构。农信社承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，应划转农业发展银行，统一由农发行来集中管理，充分发挥政策性银行的优势，为农信社的农行减轻负担。而对于农发行经营的自营商业性贷款，可以划转至农信社，实现政策性金融和商业性金融的彻底分离。

在当前，农信社市场竞争和市场约束缺乏，在与其他地理限制问题紧密相联的背景下，导致市场约束高度软化，难以为改善经营机制提供充分的激励。除此之外，这种地理限制还带来其他方面的问题，如不合理的行政干预、缺乏规模经济以及抗风险能力弱等。对农信社按照市场化原则进行彻底的商业化改革，其核心在于打破农信社机构设立和业务经营严格按行政区域分割的地理限制，通过农信社之间的相互竞争和兼并，强化市场约束，从而增加农信社经管人员和社员(股东)改善经营机制的动力，实现农信社经营机制的根本好转，增加农村金融市场的金融服务供给。

(二)充分尊重农信社的经营自主权，完善法人治理架构

过去农信社以乡镇社独立核算，县级联社按年下达经营目标计划，年终考核，推动业务发展，基层农信社拥有一定的经营自主权。县联社统一法人改革后，各级加强了经营管理，基层经营单位经营灵活性和自主权受到限制，不利于调动基层经营单位工作积极性。所以应适度加大基层经营单位自主权。如在贷款的审批权限和审批环节上放权、简化。作为管理部门，在贷款管理上监督检查，主要看其是否执行了制度，贷款对象是否符合条件和产业政策，客户自有资金状况和效益，经营者道德品行，信用环境及经营业绩，风险防范的措施是否到位，内部管理清收责任是否落实等，重点检查和考核贷款合规性及到期贷款收回率。

强化内部产权约束，规范法人治理结构，是加强农信社管理的微观基础。设计农信社管理体制关键是要处理好农信社与人行、银监会、地方政府及联社的关系。经营监管由银监会负责，银监会根据农村信用社的实际情况科学设计指标体系，依法监管。行业管理分两个层次：县以下两级是实行一级法人或二级法人由各地根据实际情况自主决定；县以上通过专业机构（农信社省联社或省信用社协会）进行行业管理。

地方参与、政府负责，要特别强调充分尊重省联社或省协会等行业自律管理方面的权力。在管理体制的设计上，要通过改革，建立以农信社自我管理为主，地方政府参与负责，国家银监会监管的权利主体与责任主体相统一的管理体制。加强主动监管，强化退出约束，让监管部门真正成为公众利益的代表。在通过改革转变农信社经营管理机制的同时，应尽量完善约束农信社的法律法规。其中，最为要紧的是增强对农信社的市场退出约束。明确了这种约束，农信社才知道自己的失败边界在哪，才能真正下功夫防止自己陷入失败的边缘。同时，要加强对农信社的监管，尤其是对目前贷新还旧、股本不实、高估抵债资产等行为的监管。监管不能因农信社的票据兑付而放松，监管部门也不宜站在农信社的立场上去为兑付提供监管宽容。

为了整合金融资源更好地为“三农”服务,把农信社交给省一级政府管理,明确省政府不得把管理权下放给地县政府。农信社基本分布在县及以下的乡村,省政府又必须依靠和发挥地县政府的作用。这个新的管理体制意味着既不能袖手旁观,又不能过度介入。政府缺位或越位,都不利于农信社健康发展。

改革农信社管理体制，应明确规定由地方政府负责对农信社的管理，包括使农信社贷款投向符合国家政策要求、进行人事管理等，由国家监管机构（主要使银监会）依法实施监管，但在微观经营上由农信社自我约束、自担风险。按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，构建新的产权关系，并根据现代金融企业制度的要求，完善农信社法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制，把农信社真正办成有着科学完善的法人治理结构、具有高度独立性的市场主导型企业法人。

作为农信社改革的重要目标，完善法人治理结构能为农信社提供良好的激励机制和约束机制，有利于农信社的可持续发展。法人治理结构的核心是股东到位，只有股东到位了，以三权分离、委托管理和授权经营为基本内容的法人治理架构才能形成，以此为基础的一系列权力制衡机制才能发挥作用，“三会一层”的经营活动才能真正为股东利益最大化服务。完善法人治理结构，重在建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，明确划分各级联社、农信社社员代表大会、理事会、监事会以及理事长、主任、监事长的职责，完善议事制度和决策程序，增加“三会” 透明度，形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度。尤其要强化社员（股东）的股权意识和监事会的监督职能，形成对高级管理层的制衡，弱化农信社内部人控制行为。

(三)按照现代金融企业的要求转换经营机制

农信社改革的目的并不是单纯的“输血”，而是培育和恢复“造血”功能。即在给予农信社政策扶持的同时，激励和引导其切实转换经营管理机制，逐步走上长期、可持续发展的良性轨道。目前，对于已经落实了国家扶持政策的大多数农信社来说，必须切实将工作重点转到转换经营机制，完善法人治理方面，否则，改革扶持政策所产生的积极效应将付诸东流，改革就可能前功尽弃。因此，巩固改革成果、促进发展的关键在于切实转换经营机制，完善法人治理结构。

农信社改制的核心在于转换经营机制，其中包括建立股东代表大会、董事会、经营班子和监事会，以及健全决策、执行和监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制。转换经营机制，首先是制定和完善内部管理制度，如贷款、投资管理责任制，规范业务工作流程和岗位监督，推行严格的问责制，加强内部稽核审计，财务管理，严格财务核算，严肃财经纪律，推行全员竞争上岗用工制度，分配制度改革，等等。在这些制度的基础上，通过建立一种动态的激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的经营机制，使这些制度得到贯彻和落实，并最终形成一种固化的良性的运作方式，促进农信社业务快速发展和经营效益的根本改善。

(四)建立真正意义上的农信社市场退出机制和存款保险制度

农信社退出机制的缺乏，不仅影响农信社自身经营机制的改善，也影响其社员(股东)要求农信社经管人员改善经营机制的积极性。农信社退出机制的缺乏还使得存款人对金融机构的约束无法有效形成，因为存款人不必担心自己在农信社的存款受损失，这会进一步降低农信社改善经营机制的激励。考虑到一些农村金融机构在竞争中可能被淘汰，所以有必要在农村试点设立存款保险制度，形成有效的市场退出机制，促使存款人增强风险意识，促进农村金融机构健康持续发展。

通过打破农信社机构设立和业务经营的地理限制，促进农信社市场化改革的设想。这一改革安排能够从两个方面促进农信社改善经营机制的激励。首先，地理限制的打破能够促进竞争。中国各地农信社的经营状况千差万别，这种差别不仅表现在省与省之间，还表现在省内的县与县之间以及县内的乡镇之间。可以预见，如果一旦放开地理限制，那些经营状况较好的农信社会愿意投入到竞争中来，而那些经营状况不良的农信社也会迫于生存压力而不得不参与竞争，增加其改善经营机制的激励。其次，通过引入农信社之间的相互竞争可提供一种有效的退出机制:(1)如果放开农信社业务经营的地理限制，那么在一个地区内将会有多家农信社开展业务，从而减轻了单个农信社因为经营管理不善而退出该市场对金融服务和稳定所引起的压力;(2)通过市场竞争，经营较好的农信社还可以兼并那些经营不善的农信社，从而将经营不善的农信社彻底淘汰出农村金融市场。

实践证明，金融监管的基础是退出机制。只有建立在退出机制上的监管才是真正有效的监管。周小川指出：“绝大多数农村信用社要坚持走商业化道路，既要建立正向激励，又必须有防范道德风险的市场退出机制。”中国人民银行研究局副局长焦瑾璞称，中央银行作为宏观经济调控部门，对形势的分析和预测应该打出一些提前量。进一步规范和建立比较完善的金融机构市场退出机制已经基本成熟；应尽快落实存款保险制度，而且现在时机也比较好。按照目前趋势，主要的金融机构改革已基本完成，金融风险初步得到控制，宏观经济运行也比较平稳。应建立真正意义上的农信社市场推出机制和存款保险制度。规范的金融机构市场退出包括四方面的内容：风险预警机制；风险救助机制，这里面包括风险的处置、接管、重整最后贷款人机制；清算制度；市场退出的问责制。此外，还需要相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度作为前提条件。目前，投资者保护和保险保障制度已经建立，也正是真正意义上的农信社存款保险制度的推出时机。建立有效的市场退出机制和存款保险制度,加强审慎监管,这是提高农村金融服务的质量和覆盖面的重要保障。

三、结束语

农信社改革经过多年的徘徊和探索，其前进的道路是艰难曲折的，也取得了一定的成效。但是，改革未有穷尽时，“乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海”，只要沿着正确的道路扎扎实实的走下去，随着改革的深入，农村金融体系将掀开新的一页，中国金融事业定能发展壮大。

 

参 考 文 献

1、周 霆 邓焕民 中国农村金融制度创新论.中国财政经济出版社，2005（01）

2、杨 红 农村信用社改革模式评析与制度创新路径再探[J]．农业经济，2004（5）

3、陈雪飞 对农村信用社统一法人制改革的探析[J]．理论探讨2004（2）

4、曹 芳 关于农村信用管理体制改革的思考[J]．农业经济问题2004（7）

5、钟方琴 农信社市场化改革的探讨 中国合作金融联合网  2008