县级政府与农村信用社新型关系的思考

一：农村信用社改革存在的问题

二：县政府在信用社改革中的职能作用

三：农信社制度创新的动机 

四：县级政府对农信社的管理职责及其特点

五：县政府解决农村信用社历史包袱的途径

六：参考文献

内 容 摘 要

【摘要】本文论述了农村信用社的发展，及其在地方经济发展中的重要作用。但是，它还不可避免地存在很多问题，作为地方经济的金融支持者，县级政府在要对农信社的发展起到指导作用。文中就是针对这些方面进行阐述的。首先，介绍了农村信用社改革中存在的问题以及对策，强调了农村信用社县级联社的作用；接着就写了县级政府在农村信用社改革中的五个职能作用，其中还有加入了笔者自己的一些建议；然后讲了县级政府对农信社的管理职责及特点；最后讲述了县政府在解决农村信用社的一些历史包袱的方法措施。

关键词：农村信用社 职能作用 管理指责 历史包袱

关于构建县级政府与农村信用社新型关系的思考

自从1923年我国第一个农村信用合作社宣告成立以来，特别是新中国成立后，农村信用合作社为支援农业生产，帮助农民解决生产、生活困难起到了积极作用。改革开放以来，农村信用合作社也不断进行改革，1996年以来进行了与农业银行脱钩和恢复合作金融的改革，以不断适应农业和农村经济发展新阶段需要。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，其中小金融和地方金融组织的性质决定了它主要面对地方，支持农业和城乡经济发展，和地方经济关系密切。县级政府有必要通过强化县政府对农村信用社的管理，引导其更好地为地方经济服务，防范和化解金融风险，保护地方金融平安。但是，由于农村信用社管理体制经历了不少变革，关系一直没有完全理顺，再加上历史和现实的诸多原因，导致地方政府对农村信用社的管理实践存在不少障碍，严重影响了地方政府对农村信用社实施有效的管理。本文下面就农村信用社在现代社会中存在的问题以及作用进行叙述，更主要介绍县政府与农村信用社之间的关系。

一、农村信用社改革存在的问题

1、农村信用社改革的合作制取向：1996年，农村信用合作社与农业银行脱钩后，其体制改革大致走上了股份制商业化改造道路，不断向农村商业银行过渡。在经营目的上，由提供互惠互助的金融服务转向盈利性追求，完全以利润最大化为目标，商业色彩较浓。农村信用社之所以走上商业化经营的道路，一方面是由于缺乏具有中国特色的合作经济、合作理论研究和宣传教育，缺乏足够的政策指导和扶持；另一方面由于不规范的市场经济、激烈的金融竞争和自身存在的一些问题导致一些农村信用社资不抵债，亏损严重，到了难以为继的地步，在这种情况下，农村信用社所做出的经营策略调整是一种与社会政治经济背景相适应的现实选择。笔者认为，在社会主义市场经济条件下，农村信用社为谋求自身发展，追求经济利润是无可厚非的，是一个大胆的尝试，其方向是不容置疑的，因为商业化是长远发展的需要，也是历史进程的必然。但是，农村信用合作社是一个合作金融组织，是为“三农”提供服务的，其改革不能偏离合作制原则，除非改变农村信用合作社的组织性质。农村信用社改革不能丧失其合作金融的本质，不能抹杀它为广大农村经济服务的业务宗旨。我国仍属发展中国家，农业和农村经济的发展还相当薄弱，农业还是弱质产业，特别是我国加人WT0后，对农业的冲击很大，应该实行一定的保护，所以农业和农村经济发展需要更多的金融支持。服务“三农”是农村信用合作社义不容辞的职责，它在支持农业和农村经济发展中的作用是其他金融机构所无法替代的，要真正发挥农村金融主力军的作用。要大力加强合作经济理论的宣传和教育，提高人们对合作金融工作的认识。农村信用社虽然按合作制进行了改革，但真正的合作制并没有实现，而是作为国家银行的附属机构发挥着作用。无论是信用社职工，还是广大农民，对合作金融的性质、地位、作用知之甚少。因此，必须坚持不懈地宣传合作化思想，坚持对社员进行农村信用社基本原则和运作知识的培训，提高社员和群众的思想认识水平，使其明确自身的责任和义务。坚持以合作制原则对社员和群众进行培训教育，是坚持农村信用社合作化方向的根本大计。

2、农村信用社改革中的政府功能定位：在合作制原则下，农村信用社的部分非盈利性使私人不愿意投资经营，笔者认为它是一种准公共产品，需要国家给予支持。可采取的做法有：①减少税种、降低税率，减轻农村信用社税费负担。农村信用社在税收上没有专门的与其相应的合作金融税收政策，在纳税上也没有与商业银行相区别，所得税率与商业银行相同，而农村信用社却要承担支农任务。因此，国家应给予农村信用社税收优惠政策，真正体现国家对合作金融的支持。②中央银行在制定利率政策时应根据农村信用社服务“三农”的特点，应在存贷款利率执行上与商业银行相区别，给予其一定的自主浮动权。特别是在贷款利率方面，可以允许信用社对部分利润丰厚的非农产业执行市场利率，以非农来补农，增加信用社的利润来源。③增加支农再贷款投入量。④建立和完善农村信用社风险机制，重点研究合作金融保险制度和农村农户贷款风险担保基金，降低农村信用社经营风险，以保护存款人的利益，进而鼓励储蓄，维持信用秩序。⑤完善农村信用社立法，为农村信用社依法经营提供法律依据。⑥大力整顿农村金融市场，清理和整顿非法金融机构和非法金融业务活动，维护农村金融市场的稳定，为农村信用社的发展创造良好的经营环境。

但是，不能认为凡是涉及“三农”的事项都要由政府一揽子包下来，农村信用社可以躺在国家保护伞下吃政策饭。这与农村信用社的性质是相悖的。笔者认为：

第一，应该完善农村信用社县级联社一级法人制，统一核算，取消基层单个乡镇农村信用社法人资格。这样做法的原因，一方面由于基层单个信用社资金薄弱，规模偏小，抵御风险能力差，另一方面受计划经济运作模式影响，现实中县级联社也是基层信用社的上级行政管理机构，从而剥夺了基层信用社的法人地位。因此实行县级联社一级法人核算，既有利于明确县级联社与基层信用社的责权关系，加强规范化经营管理，又有利于提高信用社资金运用效率，增大经营规模，增强抗风险能力。 

第二，要建立全国、省级性农村信用社行业自律机构——行业协会，取代人民银行的行业管理职能。行业协会提供制度规范、业务信息、人员培训等行业服务，并代表信用社处理与金融监管部门、地方政府等的关系，杜绝任何行政管理行为。但笔者也认为，县级以上不宜设立信用联社法人机构。原因在于，一方面管理层过多，管理成本增加，加重了基层信用社负担，进而最终加重了农民负担，另一方面高一级信用联社的建立可能会重新剥夺作为一级核算的县联社的法人地位，新的问题又会产生。 

第三，作为人民银行，要正确定位，进一步加强对农村信用社的金融监管。重点是强化对农村信用社资产质量、盈亏状况和内控机制的监管，督促其坚持为“三农”服务的方向，但不干预信用社的经营。

第四，地方政府的合理定位。农村信用社是为“三农”服务的，因此地方政府应责无旁贷地加强对农村信用社的指导，帮助农村信用社解决实际工作的困难和问题，及时协调各方面的关系，为农村信用社发展创造良好的环境。地方政府必须减少对农村信用社的行政干预，尊重其经营自主权。

二、县政府在信用社改革中的职能作用

县政府在农村信用社改革中的职能作用大体上可以归纳为以下几点：

第一，动员职能。诱致性制度变迁未经政府动员就会发生，但它却是局部的和小规模的，要进行大规模的全国范围内的改革，就非要政府动员不可。往往会出现这种情况：一种体制的弊端已被人们普遍地感受到，而且这些弊端日趋严重，发展下去终有一天会产生毁灭性的后果，但是制度变迁并没有发生。这首先是由于集体理性与个人理性井不一致。有时从集体理性出发，实行制度变迁是势在必行的，而从个人理性出发则宁可维持现状。其次，在制度创新的成本——收益分析问题上，社会与个人并不一致。社会着眼长远利益，预期改革的收益将大于成本。而个人往往看眼前利益，预期改革的收益小于成本，社会着眼于整体利益，预期改革的总收益大于总成本，而个人着眼于自身利益可能感到其个别收益小于个别成本。再次，制度变迁还受到人类惰性的制约。有时尽管人人都已感受到制度变迁的必要，但只要在旧体制下可以得过且过，谁都不愿行动。最后，制度变迁还有政府风险问题。 

第二，立法职能。整个金融体制由各种制度安排构成，而制度安排可分为基础性制度安排与非基础性制度安排。基础性制度安排即制度基础设施，基本上以法令和政策的形式出现。包括产权法、合同法、破产法等等，以及在竞争具有可能性的地方促进竞争的政策，在竞争不具有可能性的地方采取管制市场的政策。非基础性制度安排指的是各种个人契约和大量的非正式规则(风俗习惯，道德伦理和意识形态等等)。改革中就政府的作用来说，只能局限于以立法形式提供制度基础设施，提供非基础性制度安排决不是政府的职能。 

第三，保障职能。改革需要有一个稳定的社会环境和经济秩序，尤其是金融体制改革，没有一个稳定的金融秩序，不仅无法确立新的制度安排，还会导致社会动乱。

第四，协调和监督职能。由于改革的非帕累托改进性质，难免会引起利益和权力在各阶层之间的再分配，而且，改革也会造成一些无序或真空状态，一些个人或组织可能利用这种状态从事有害于改革的谋权逐利活动。因此，发挥政府的协调和监督职能，使各种经济主体按市场经济的游戏规则办事，就成为改革中不可或缺的工作。 

第五，推广和加快的职能。诱致性制度变迁具有局部性和渐进性，当一些制度安排已被实践证明其有效性而且安全易行的时候，就必须由政府出面加以推广，加速实施，以降低改革的成本。 

根据上述政府在改革中的五大职能，本文对信用社改革提出如下政策建议： 

l、重新定位各级农金改办的作用。在信用社改革中，政府对改革的干预主要是通过各级农金改办的作用体现的。各级农金改办不仅是信用社的行政管理机关，而且是改革方案的设计和实施机关，完全起着越趄代疱的作用。

2、发挥县联社的中枢作用。改革的试点工作由县联社组织,县联社通过试点取得经验以后，确定本县(市)的改革方案，这个改革方案必须是粗线条和富有弹性的，报经县(市)农金改办修正和批准以后，作为各基层社的指导性和参考性方案进行全面实施。 

3、在改革中贯彻法冶原则，依法冶改。各级政府和人民银行要从税收、财务、利率和结算等各方面为信用社改革实行政策扶持。

4、加大改革时期对信用社的金额监督力度，这主要是县级人民银行和农金改办的任务。

三、农信社制度创新的动机 

农信社主要要进行两个方面的改革：一是农信社的产权改革；二是把农信社交由县级政府来进行管理，同时，国家银行监督机构负责监管，农信社自主经营、自担风险、自我约束、自我发展。

1、农信社交给县级政府管理，可以有效克服地方政府对农信社的不良干预，有利于为农信社的发展创造良好的环境。农信社目前的不良资产虽然有一些是由于国家宏观政策的变化造成的，但是很大一部分是在地方经济非良性发展过程中造成的，有些是地方行政干预、行政借款等形成的。目前的制度设计将使地方政府开始关注信用社的经营风险。同时地方政府与当地的经济联系更为紧密，有利于为农信社的发展创造良好的环境。在地方政府中，县级政府在管理能力、认知水平、金融意识上比地方政府高出很多，交给基层地方政府管理容易造成地方行政对金融不恰当的干预。

2、农信社交给县级地方政府管理，有利于因地制宜，推进农信社改革。农信社的使命是为“三农”服务，而我国地域辽阔，各地农村自然条件相差很大，在长期的历史发展过程中，各地农村经济发展水平也很不同，农村经济对金融的需求也不相同，因此农信社必然带有明显的地方特色。对于地方性金融机构的管理，只有在统一的法规政策框架下，因地制宜，才会有良好的效果。

3、农信社交给县级地方政府管理，有利于对农信社管理和监管的分离。“管理”与“监管”有着不同的内涵。所谓管理，是指管理者为了实现组织的预定目标，采用一定手段和方法，对管理对象进行计划、组织、指挥、协调、控制和激励的各种活动过程的总称。对农信社的监管，也是一种管理活动，但其管理目标和管理方法是与一般的管理不相同的。对农信社管理的目标是实现农信社的短期和长期利益的最大化；对农信社监管的目标是国家的金融安全和货币政策的有效执行。在管理方法上，对农信社管理的方法可以综合运用经济方法、法律方法、行政方法、技术方法和教育方法等多种方法；而对农信社监管多是以法律方法为主，对农信社在执行金融有关法规方面进行监督和检查。将农信社交给县级地方政府管理可以实现对农信社“管理”与“监管”的分离，有利于农信社自身的发展。 

四、县级政府对农信社的管理职责及其特点 

县级政府在接受管理任务时，必须要明确管什么和怎么管的问题。国务院曾对县级政府的管理职责进行过界定：一是督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨，地方党委要加强对信用社党的领导和思想政治工作；二是依照国家有关法律法规，指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；三是统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险，对高风险机构的处置，在县级人民政府承诺由省财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；四是帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。

五、县政府解决农村信用社历史包袱的途径

1、减免税收。信用社按5年享受各种税收减免的优惠政策。对于有亏损的农村信用社所得税只能减半征收，而营业税只能按3％的税率享受3年减免时间。 

2、返还利润。用今后每年形成的利润抵补累计亏损，这项政策需得到各级地方政府的大力支持，不能给信用社加重各项费用支付而产生新的包袱，要帮助信用社增加盈利能力。地方政府在管理农村信用社初期，不要以各种名义行政干预农村信用社具体对哪一个项目和对哪一家企业发放贷款，不要以各种名义收取管理费及进行各种行政摊派等等。 

3、扩充资本金。扩充资本金，用于抵补非生息资产。非生息资产大部分是由于内部固定资产占用了资金，用资本金抵补非生息资产所占用的资金是符合资金使用的用途。这项政策需地方政府加大对信用社的宣传和支持力度，鼓励农民、农村经营组织等个人和集体对农村信用社投资入股，地方政府也可组织资金投资入股。 

4、核销呆坏账。目前某些基层农村信用社由于迫于上级管理部门对利润考核的压力，以及在核销呆坏账中当地各级财税工商等部门有关审批门槛过高，在某种程度上阻碍了农村信用社的核呆工作，农村信用社的呆坏账长期以来得不到及时核销，不良资产长期积累，历史包袱越来越重。这项政策需地方政府在核销呆坏账中在政府各部门给予宽松的优惠政策，积极支持农村信用社核销呆坏账。 

5、清收不良贷款。地方政府在帮助清收农村信用社不良贷款中大有作为，县级政府可以采取行政手段，将清收不良贷款与考核班子业绩挂钩，落实清收责任制，利用纪检、监察组织等各种行政手段进行清收，一方面有利于清收机关工作人员和党政干部久拖不还和恶意逃废的贷款。另一方面还可以清收少数乡镇政府拖欠农村信用社贷款不还和行政干预等所不能归还的贷款。

总之，县级政府在农村信用社的改革及发展过程中，要起到积极的作用，让农信社很好的为“三农”服务，为农民服务，作好农民的金融基础，更好的让地方经济快速发展起来。

参 考 文 献

【1】 高伟、张强：《当前我国农村信用社存在的主要问题和对策》，调查研究报告2004(189).-1-10

【2】张静、肖晶晶：《论建立我国农村信用社的有效监管机制》，北方经贸2004(10).-85-86

【3】劳荔：《地方政府对农村信用社管理的障碍及成因探讨》，中山大学学报论丛2003,23(2).-177-180

【4】汪承赐： 《对农村信用社现状及改革的思考》 ，安徽农村金融 2004(8).-85-86

【5】樊伟：《城区农村信用社发展对策研究》，西南金融 2004(7).-53-54