农牧区小额信用贷款存在的问题及政策建议

XCLW116671 农牧区小额信用贷款存在的问题及政策建议

基层金融运行状况及支持“三农”情况

当前推广农户小额贷款中存在的问题

三、推广小额农户贷款的几点建议

内容摘要

长期以来，我国农村金融机构特别是农村信用社在巩固农业基础地位，支持和促进农村经济全面发展方面，发挥了重要作用，做出了巨大贡献。农户小额信用贷款（以下简称小额农贷）作为多年来农村信用社支农活动的见证，也成为农村信用社特有的信贷品牌。近年来，随着品牌效应的扩大，农村信用社作为农村金融主力军的地位和作用得到了日臻巩固和提高，但是也应指出，由于受到内外诸多因素的影响，小额农贷在发展过程中形成的一些风险也在逐步显现，特别是西部贫困地区表现尤为突出，已给农村信用社带来一定程度损失。如果这些沉积的风险长期得不到补偿和冲减，势必阻碍小额农贷可持续发展。因此，研究如何增加对贫困地区的金融投入、建立小额农贷风险补偿机制、有效防范小额农贷发展中的风险问题十分迫切，已经成为摆在我们面前的一个亟待破解的重要课题。

农牧区小额信用贷款存在的问题及政策建议

经济欠发达地区农民“贷款难”是一个普遍性的问题，究其原因主要有：农牧民可用抵押的实物少、寻求担保难，银行机构少、优惠货币信贷政策宣传不到位，借款程序繁锁。针对这一现象，中国人民银行于2001年出台了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，从此被称之为农村金融领域“革命性变革”的农户小额信用贷款，倍受普遍百姓青睐。农户小额信用贷款的推广，促进了农户增产增收；推动了农牧业产业结构调整；提升了农村信用社的经营效益；优化了农村信用环境；解决部分农牧民贷款难的问题。然而，随着时间的推移和与之配套的信用工程推广不畅，一些隐蔽性、深层次的问题日渐浮出水面，农户小额信用贷款的可持续发展面临问题，急需寻求解决的对策。本文从分析那曲地区农牧民小额信用贷款开展情况入手，探讨农牧民小额信用贷款开展工作中存在的问题，并提出政策建议。

一、基层金融运行状况及支持“三农”情况

（一）有利调整现代结构，加大牧区信贷投入。自2000年以来，那曲地区金融部门致力于解决农牧民贷款难的问题，大力调整信贷机构，信贷政策和信贷资金重点向“三农”倾斜，截止2007年底，涉农贷款7.7亿元，占整个贷款余额的61.82%，有效改变“十五”时期”三农”贷款委缩或增长缓慢的势头。

（二）坚持信贷扶贫工作，为实现脱贫目标而努力，一按照“突出重点、兼顾一般“的原则，结合农牧区信贷需要实际，积极调整信贷结构，不断加强农牧区扶贫贴息贷款工作。截止2006年底，累计发放扶贫贴息贷款1.40亿元，贷款余额为1.65亿元。特别是信贷扶贫“五个一”活动开展后，通过点带面树立典型，选择和培养有带动和示范效应的大户，带动更多农牧民脱贫，摸索经验为贫困农牧民寻找脱贫致富的路子。

（三）大力推广农牧户《贷款证》制度，积极开展小额信用贷款发放工作。目前农户小额信用贷款已成为农村金融服务“三农”的主要方式，大力推进农牧户小额信用贷款，提高农牧民生产生活水平。通过大面积发放小额信用贷款，有效解决农牧民贷款难的问题，有效打击一度盛行的高利贷行为起到积极作用。

（四）积极推动信用乡（镇）、村的建设，为构建诚信社会奠定基础。当前农牧区信贷资金的主要投入形势是信用贷款，而信用乡（镇）、村的建设又是与之相配套的长期而艰巨的社会诚信建设。为此基层金融部门克服人员少、交通不便等困难，在农牧民居住极为分散的藏北牧区走村串户，进行逐个评定和挂牌，到2007年底全地区批准建立了7个信用乡，7个信用镇和182个信用村。通过信用乡（镇）、村的建设，一是使农牧民的信用观念逐步得到改善，二是农牧民获得更宽松的信贷政策支持，三是为农村金融生态建设铺平了道路。

（五）农牧民安居工程是自治区党委、政府在“十一五”初期做出的重大决策，是一项惠及广大农牧民群众的民心工程、德政工程，关系到整个西藏经济社会的和谐发展。

二、当前推广农户小额信用贷款中存在的问题

经过几年的实践，小额农贷拥有过推广之初的酣畅、全面实施的快速发展。但是，小额农贷在发展过程中同样面临可持续发展的矛盾和困惑，主要是资金链与监督管理的不衔接、小额信用贷款风险补偿问题没有得到及时解决、相应的政策配套措施跟不上、农村信用社推广该项业务缺乏动力支持等，影响了小额农贷的可持续发展。因此，关注小额农贷发展中的问题已成为我们的当务之急。

（一）小额农户贷款面临的多重风险，削弱了农村信用社业务开展的积极性和主动性

1、管理不到位，小额农贷存在违规操作性风险。一是部分农村信用社将推广小额农贷和信用工程创建当成“一次性活动”或阶段性工作，为推广而推广，一哄而上，结果不同程度存在因部分信贷人员审查不严，贷后检查不力，导致小额农贷在运行中出现“哄抢凑数”、“冒名借款”张借李用、“租用借款”、“化整为零”等贷款违规现象，在小额农贷到期收回时，极易产生用钱的人不还钱，立据的人不认账，引发经济纠纷，悬空信用社贷款，造成信用社资金损失。二是有的农村信用社存在片面强调简化贷款手续，而放松贷款审核发放程序，评级授信把关不严，小额农贷责任不明确，“三查”制度未落实，尤其是后续管理不到位，导致部分小额农贷难以按期收回。小额农贷的人员要求与农村信用社信贷管理人员偏少的矛盾较为突出，贷款质量受到一定影响。农户小额信贷投放涉及千家万户，且居住较为分散，农村信用社现有的外勤信贷人员很难与之相匹配，除去临柜人员，信贷及外勤人员严重不足。

管理力量匮乏，这些人既要负责信用社本身的贷款发放、管理，对每户开展信贷调查，发放贷款，进行贷后检查，负责贷款催本收息等工作。由于现有信贷管理人员严重不足，在信贷管理上就会出现“重贷轻收”、“重息轻本”、“违规贷款”等倾向，见“证”就放，期限管理，贷款到期后，只要能按期结息就仍然按正常贷款管理，长此以往，隐性不良将越来越多，小额农贷风险将日趋积聚。

2、工作人员紧张，现有人员数量和人员素质难以满足经济的发展及金融业务量增加的需求，特别是基层营业所人员少且普遍老化、身体健康状况差、文化程度又比较低，因此深入开展金融服务工作心有余而力不足。特别是金融加大对“三农”的支持力度，优惠政策和服务品种也不断增多的今天，基层金融工作人员紧张的问题日渐突出。对基层金融工作人员的教育和素质培养工作相对滞后。目前那曲地区县及县以下金融工作人员文化结构为：专科4人；中专104人；中专以下166人，显而易见整体文化素质是偏低的。而目前却因为忽视了对基层金融工作人员的教育与素质培养，许多员工上进心不足，没有危机感，对经济发展形势、产业政策等相关经济知识缺乏必要了解，使基层金融服务工作整体水平提高不快。

小额农贷面临清收手段脆弱的压力，逾期率趋高。一是小额农贷主要是为牧区养殖业服务的，而这个行业受自然影响很大，牧区户收益波动不确定因素较多，一旦遇到自然灾害，就会导致牧民减产减收，偿贷能力减弱，形成小额农贷风险。二是小额农贷受农业生产周期长、见效慢，经济基础薄弱，还款预期难以把握等因素影响，导致小额农贷隐性操作性风险增大。三是小额农贷作为一项政策性很强的业务，且都是信用贷款，形成不良后，对其进行清收要较其他类贷款难度更大，基本上只限于催收，很难使用如依法起诉、强制扣款、变卖资产等强制性手段，事实上牧区户基本上也无值钱的资产可以变现。因此，信用社面对小额农贷形成的不良贷款无计可施。

农牧区信贷风险的防范机制不健全。随着向农牧区信贷资金投入量的增加，农牧区信贷资金存量也在逐年增加，而相应的风险防范机制不健全。比如在藏北牧区大部分牧民依然过着靠天养蓄、靠天吃饭的游牧生活，而多发的自然灾害和极其脆弱的草原生态是畜牧经济发展的天敌，这恰恰也是那曲地区农牧信贷资金的潜在风险，而目前却没有针对性的风险防范机制。

3、小额农贷存在市场结构性风险。农产品销售及价格受市场影响较大，由于农牧民长期处于市场的边缘，防范市场风险的能力比较弱，一旦受市场机构风险的冲击，如有的地方在农区产业化结构调整过程中，由于不懂技术、不了解市场，盲目投资、一哄而上等，都可能会导致农民投资失败，小额农贷无法收回。

信用社规模小，抗风险能力弱。农村信用社机构大部分都在县及其以下的乡镇，存款来源渠道少，农民收入低下，存款量小，特别是贫困落后县表现尤为突出。

监管力量不足，职能弱化，对农村信用社监管滞后的问题仍然存在。由于西藏只设立市级银监局，银行监督职能比较薄弱，按属地监管原则，既要负责对农村信用社的监管，又要负责对辖区国有商业银行、邮政储蓄机构的监管，监管的机构多，监管办工作经常处于被动性应付状态，监管力量无法确保盯住那些确实需要监管的信用社。另外，目前监管人员整体素质不高，难以适应当前对日益纷繁的金融业务创新、新的风险表现形式的监管工作需要，全新的监管理念还没有完全树立起来，监管手段单一的问题还未彻底解决，这些问题的存在，不同程度地影响了对农村信用社的监管，进而影响到对小额农贷业务的合规性及风险监管。

4、农牧金融政策性业务与商业性经营的矛盾突出。目前西藏辖内县及县以下农业银行，是在商业金融的运行和管理模式下经营政策性业务，这种体制上的“畸形”给实际管理和经营带来许多矛盾。首先，机构网点的设立上政策性和商业性之间的矛盾突出，因为从政策扶持上说基层机构越多服务面越广；而商业银行要考虑效益和成本，对亏损的、资产质量差的、经营环境不好的机构肯定要撤并；其次，在具体经营中政策性业务与商业性业务界定不清，因此考核管理难度大。

严重缺乏藏文的金融知识读本和优惠政策宣传材料。在基层营业所能够熟练掌握汉文的人非常少，而目前又缺乏相关藏文书籍和资料，因此许多翻译工作由县支行担任，但县支行毕竟不具备较高的翻译水准，所以在农牧群众中开展宣传和解释政策工作存在诸多不便和困难。

（二）贷款期限、限额不合理，以及制度与现实不匹配，成为小额农贷可持续发展的三大“阻力”

一是贷款期限不适农时，不合农需，小额农贷推广和使用难以取得“立竿见影”的效果。小额农贷期限多在3个月、6个月，最长不超过一年，而传统的农业生产周期一般需要一年左右。近年来，随着农业产业结构调整力度的不断加大，以及支农范围的不断拓宽延伸，农户对贷款期限要求呈多元化。如林木业需3—5年期限，养殖业需要1—3年，农产品加工业、储运业等贷款需要1—4年期限。贷款期限与生产周期不配套，影响了小额农贷的实施效果。二是小额农贷授信额度低，很难满足农户多层面的资金需求。

（三）一些信用社对定位“三农”认识不深刻，在思想上没有真正转向为“三农”服务

面对农业自然灾害和市场风险高的现实，农村信用社由于自身经营包袱沉重，积累严重不足，总希望把资金投向回收快、风险小的行业，加上当前国家和地方政府扶持农村信用社发展的相关优惠政策尚未全面落实到位，在贷款发放实行终身责任追究制的情况下，导致一些地区的农村信用社对农村的信贷投入积极性不高，农户小额信用贷款推广工作开展的不扎实，进度缓慢。

三、推广小额农户贷款的几点建议

（一）加大信用工程推广力度，为小额农户贷款可持续发展夯实基础

农村信用社应高度重视信用工程创建工作，提高认识，扩大宣传，把小额农贷与评定信用户、创建信用村有机地结合起来，齐抓共管，齐头并进。对信用户评定工作，要规范操作，严格管理，坚决杜绝突击评定，前功尽弃，流于形式的做法。对信用户要切实开展好年检工作，对诚实守信的给予升级；对有不良信用记录的降低信用等级；对严重不守信用的，取消信用户称号，并公告村民。认真宣传和推介信用村（户）典型，发挥其示范作用，积极倡导树立诚信的风气，营造良好的信用环境，使小额农贷的发展有一个良好的社会环境。农村信用社严格按照信用等级发放小额农贷，真正让小额农贷深入人心，根植农村。

（二）端正服务方向，突出支持重点，最大限度地发挥信贷资金的使用效益

农村信用社作为主要为“三农”服务的社区性金融机构，要在贷款管理上以完善信用评价体系为主线，选准服务对象，对评定的信用个体大力支持。积极调整信贷支农投向，扩大发放对象和用途，为当地农村经济发展提供优质高效的服务。其中：科学合理地制定小额信用贷款授信额度，认真落实贷款优先，利率优惠信贷政策，围绕农业生产的产前、产中、产后服务，积极扩大小额农户贷款面，切实解决农民基本生产生活资金需求，缓解农民贷款难问题。要通过对农业生产基础层面的支持，改变农业生产要素的组合，把农户小额信用贷款打造成深得广大农户欢迎的品牌。农户联保贷款要重点发挥在扩大生产规模、调整和优化产业结构，发展多种经营，促进增产增收等方面的重要作用。有重点的支持高、精、深农业型龙头企业产业链的发展，切忌盲目追风垒大户，不贪大求全，使放出去的每一笔贷款都能够在助农增产上发挥应有作用，并以此为支农突破口，千方百计满足农户和农村经济多层次的金融服务要求和农村经济发展的需要，加快农民脱贫致富的步伐，促进农村经济稳步发展。

（三）实行创新管理和完善激励机制双管齐下，激活小额农贷款可持续发展的后劲

首先，利用个人征信系统即将推广应用的有利时机，研制和开发信用户管理与小额贷款登记管理系统，加快电子化建设步伐，对小额农贷的运作，特别信贷档案实施微机管理，减少小额农贷的手工工作量。严把信用户评级授信关，实行领导干部包村、信贷人员包户责任制，严格按照评级标准，坚持成熟一户、评定一户、授信一户、贷款一户的原则，把小额农贷评级授信、风险管理细化到岗、到人，以达到评级严、授信准、责任明、无风险的目标。加强风险预测和监督，实行微机管理，动态分析贷款风险，减少手工劳动强度，减轻工作压力，解决小额农贷推广中“嫌繁”和“难管”的问题。其次，建立健全小额农贷的奖惩激励制约机制。对因评级不准，把关不严和贷后跟踪管理不利而导致贷款损失的，追究评级人员和贷款管理人员的责任。地方政府应设立支持地方经济发展和促进农民增收奖励机制，对做出突出成就的单位和个人给予奖励，对小额农贷管理好，一定期限内贷款无风险，支农效果好的信贷人员给予奖励，保护和调动信贷人员放贷积极性，解决“怕责”的问题。再次，建立小额农贷考核评比制度，一比小额农贷投放量，看支农覆盖面；二比小额农贷服务水平，看农民的满意程度；三比农贷份额，看支农力度；四比贷款质量，看支农效果。真正使致力于小额农贷推广和持续发展的先进单位和个人脱颖而出，共同推动小额农贷可持续、健康发展。

（四）积极改进贷款方式，探索有效支持“三农”的新途径

1、推行多层次联保贷款方式，适当扩大联保贷款的发放范围。一是在3-5户联保基础上，扩大联保范围，以集体承包大户为生产带头人或农民经纪人，按照平等、自愿的原则，把生产、经营相关的农户联保组织起来，成立生产经营主体，充分利用当地资源优势，开展特色农业和农副产品深加工，并不断扩大生产和经营规模；二是对农业产业化经营项目，鼓励、支持由企业、个体工商户、农户等多家参与的方式成立产业化经营实体，共同注资建立保障基金。三是在信用状况和经济条件较好的县（区），尝试成立村、组级的农村经济合作组织，由县、乡两级政府做好协调服务，落实财政等专项基础建设配套资金，通过乡镇村的担保、多户联保等方式，提高信用等级，确保信贷资金安全和发挥更大的经济效益和社会效益。信用社自身要进一步完善农户联保贷款管理，规范业务操作。要按照银监会下发的《农村信用合作社农户联保贷款指引》的要求，根据本地农村信用社的实际情况，制定农户联保贷款操作流程，规范联保贷款的业务行为。严格联保户的资信审查，重点对其家庭经济状况、诚实守信观念、有无不良行为等方面进行深入调查了解，要求联保小组成员在当地农村信用社开立存款帐户，确保自筹资金的足额到位并监督全部资金的合理使用，对贷款联保小组成员形成一定的约束力。通过完备担保手续，落实担保责任，提高风险管理能力。

通过优惠政策，解决农户小额信用贷款操作成本过高问题农户小额信用贷款具有很强的政策性，其过高的成本不应由农村信用社单独承担。可以考虑从以下两个方面来减轻农村信用社的政策性负担。一是降低中央银行对支农再贷款的利率，减少农村信用社经营小额农贷的成本；二是尽快落实农户小额信用贷款免税政策，减轻农村信用社的经营负担。并加强贯彻落实发挥其支持“三农”不可替代的作用。同时建议：一是在农牧区加强扶贫信贷资金的捆绑使用，使有限的资金发挥更大作用。二是在农牧区取消个人储蓄存款利息所得税，与其它在农牧区的税收政策相一致，切实加大农牧区免税力度。

2、进一步摸清目前基层金融机构人员结构、具体业务量以及服务范围大小等情况，根据实际合理确定人员编制，充实一线营业所工作人员，逐步实现新老交替，以满足新形势和“三农”的现状对金融服务的要求。如果人员问题不能尽快解决，那么再好的政策和再多的服务措施都将难以深入到“三农”并得以充分的贯彻和落实。按照“创建学习型组织，争做知识型员工”的要求，重视和加强对基层员工的教育和素质培养，改变过去注重业务培训而忽视思想教育的做法，做到思想教育和业务培训两手抓；也改变培训总是一两个人到上一级集中的做法，可以下派培训指导工作组，深入基层开展巡回式培训，把新知识、新政策和新思路直接送到基层。从全国而言，农业银行走商业化、股份制之路已是大势所趋，而西藏辖区农业银行将如何应对新形势，是一项值得深入研究的课题。就目前西藏经济、金融现状看，在农行总体框架下走具有西藏特色农行模式，即集商业性和政策性业务于一身，县及县以下农行主办政策性业务，县级以上主办商业性业务，同时深入实践合理确定政策性与商业性业务的界定，拿出切实可行的目标考核指标体系。

3、基层营业所人员的工作积极性有待提高。不仅要加强对基层营业所的考核管理和思想教育，也要适当提高物质待遇来提高他们“走村串户，深入群众”的工作积极性，比如：采取尽快解决营业所交通工具；适当提高差旅费标准或执行与县支行相同的标准等措施激励员工，最大限度地调动现有人员的工作积极性。目前在基层使用的个别考核指标需要调整。一是年末贷款余额考核不能真实全面反映一年的工作业绩，因为在农牧区由于生产周期因素“春借秋还”普遍存在，所以贷款累放累收数据变动大而余额变动小，建议年末余额考核改为月平均余额考核，使考核指标能够真实全面反映基层行的工作业绩。二是农牧户《贷款证》发放面和使用率考核指标不宜长期使用，因为符合条件的农牧户基本上都已有了《贷款证》，也发放了贷款，再去提高《贷款证》发放面和使用率已没有实际意义，《贷款证》的使用率只能由贷款的实际需求来决定。建议基层银行重点加强农牧户《贷款证》的年审工作，确保“三证”的健康长期周转使用。

考文献

1、《那曲地区农牧金融运行存在的问题及政策建议》第3期金融调统与分析

2、《现代中央银行业务》 [英] 莱昂纳尔·普莱斯托尼·拉特经济科学出版社 2000年

3、西藏金融系统支持社会主义新农村建设纪实

://news.sina.com.cn/c/2007-05-10/082012954483.shtml

4、思考金融问题王松奇

[北京] 清华大学出版社 2004年