农村信用社风险防范与化解工作的探讨

一、信贷存量现状

二、不良贷款形成的成因分析

三、盘活措施和对策

内 容 摘 要

根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）和国务院办公厅《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）精神，各地农村信用社全面启动改革试点工作。国务院指出，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的稳定与健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。日前，党中央提出要建设社会主义新农村，对农村的工作提出了更新、更高的要求。因此，要实现这个宏伟目标，离不开农村金融，尤其是离不开有着50多年发展历史的农村信用社的支持和发展。目前大部分农信社的实际不良贷款比例在40%—60%以上，有的地方甚至更高。多年以来积累的不良贷款“包袱”不仅对其自身的经营效益构成了直接影响，而且已经成为深化管理体制改革进程中“瓶颈”所在。不良贷款的大量存在，恶化了信贷资金的供求矛盾，扩大了信贷资金的缺口，严重威胁着农信社的生存。农村信用社只有在信贷工作中做好风险防范与化解工作，才能发挥联系农民的金融纽带和农村金融主力军作用，全面推动“三农”的发展，顺利完成改革试点工作的重任！

农村信用社信贷风险防范与化解工作的探讨

根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）和国务院办公厅《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）精神，各地农村信用社全面启动改革试点工作。国务院指出，深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的稳定与健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。日前，党中央提出要建设社会主义新农村，对农村的工作提出了更新、更高的要求。因此，要实现这个宏伟目标，离不开农村金融，尤其是离不开有着50多年发展历史的农村信用社的支持和发展。农村信用社（以下简称农信社）只有在信贷工作中做好风险防范与化解工作，才能发挥联系农民的金融纽带和农村金融主力军作用，全面推动“三农”的发展，顺利完成改革试点工作的重任！笔者仅从某地区农信社信贷工作的现状，分析存在的问题，探讨今后风险防范的方法和途径。

一、信贷存量现状

 据笔者初步调查及有关资料显示，目前大部分农信社的实际不良贷款比例在40%—60%以上，有的地方甚至更高。多年以来积累的不良贷款“包袱”不仅对其自身的经营效益构成了直接影响，而且已经成为深化管理体制改革进程中“瓶颈”所在。不良贷款的大量存在，恶化了信贷资金的供求矛盾，扩大了信贷资金的缺口，严重威胁着农信社的生存。当前，农信社信贷存量主要表现有：

（一）不良贷款的大量存在，导致信贷资金循环不畅。信贷资金运动遵循“双重支付”和“双重回流”的规律，信贷资金的最终回流，信贷资金的运动将中断。如果这种情况得不到有效地遏制，最终将引发系统性金融风险。如某县农信社的不良贷款占比高达72%，加上要拆入大部分的资金用于保支付，当地人民银行、银监分局采取了“贷款零规模增长”的信贷政策。该社近年的资金流动比率只有21.6%，不仅业务发展受挫，而且难以发挥经济杠杆的作用，金融风险一触即发。

（二）乡镇企业不良贷款的大量存在，导致有限的信贷资源难以合理配置，使农信社不能较好地满足“三农”正常的贷款需求，致使农业产业结构调整造成直接影响。从某省农信社贷款结构看，该省属于城乡一体化较集中的地区，以乡镇企业为主的农村工商业贷款较多，有的地区占比高达80%，而且都是九十年代遗留下来的贷款，难以清收和盘活，这种情况导致农信社难以加大对“三农”贷款的投入，直接影响了农村金融作用的发挥。

（三）在农村资金分流严重，“三农”贷款需求不断增长的状况下，直接扩大了信贷资金的供求缺口。如某市大幅收窄农村金融机构布局，其中54个镇街中，只有12个镇街设立了农业银行，其他国有商业银行根本就不设立机构，加上邮政储蓄将大部份的农村资金流回城市，农信社的资金受历史遗留影响，信贷资金大部分沉淀，资金供给一直紧张，形成了“三农”资金需求与农信社资金供给不足的矛盾。

 二、不良贷款形成的成因分析

导致农村信用社信贷资产质量差的原因是多方面的，农信社不良贷款的形成，是农信社发展历史进程中的集中反映，当中既有客观原因，也有主观原因；既有政策影响的因素，也有经营不善、管理薄弱等等问题。具体表现在：

 (一)体制变更导致农信社承担了部分的改革成本。农信社的发展大至分为六个阶段：第一阶段由1952年至1957年的独立发展时期；第二阶段由1958年至1962年的集体化组织时期；第三阶段是1963年至1964年的恢复时期；第四阶段是1965年至1983年的行社一体化时期；第五阶段是1984年至1995年试行恢复“三性”的改革时期；第六阶段是1996年至2004年8月的改革关键时期。这六个时期是农信社发展进程的集中反映，也是不断改革的历史进程。农信社这六个改革、发展、承担的改革成本主要概括有三个方面：

1、1980年前后，农村实行联产承包责任制，农业生产的组织体制发生了变化，集体的资产全部分给了社员，而对农信社的贷款债务却没有相应落实到户，形成农信社的“双呆”贷款。如某县联社属于生产队、管理区的集体贷款还有1200多万元，约占该社贷款的1.7%。

2、“行社”紧密经营期间，农行曾将自身承担的“扶贫贴息贷款”到户部分委托给信用社代理发放，由于这部分资金的特殊性，农行直接从农信社的“转存款”中扣收了代理扶贫贴息贷款的本息，将政策性贷款的损失转嫁到了农信社。

3、在九十年代初期，国内部分地区大兴“泡沫”经济，农业银行通过“绕规模”方式，由农信社发放乡镇企业贷款，行社“脱钩”后，这种情况经多次调查论证，至今还没有理顺资金关系，造成的损失至今亦无人承担。如某县农信社在1993-1996年间，发放了“绕规模”贷款近5亿元，这部分资金农信社除了自身消化一点外，至今还结欠当地农行1亿多元，而且这部分贷款一直难以盘活，形成了近11亿元的资金包袱（含本息），也成为了该社改革试点进程中的一道障阻。

 (二)政策因素导致农信社背上了沉重的“坏账”包袱。由于经济活动中存在着许多不确定的因素，导致企业出现经营的风险，在一定条件下必然会向投放贷款的农信社转移。如因国家政策变化和环保需要，经济规模小和污染严重的乡镇“五小”企业，相继停业整顿，农村信用社的贷款也就随之变成“坏账”；如小型矿山、小水电站、炼钢厂等企业受国家产业调整的影响“纷纷落马”，使得为其发放贷款的信用社“雪上加霜”；由于企业在改制中地方保护主义抬头，导致农村信用社的大量贷款在企业的非规范改制中悬空，等等。

 (三)信用环境影响着农信社的生存。据不完全统计，某区联社的信用贷款约占贷款总额的55.9%，其中10年前发放的信用贷款超过贷款总额的25%。由于农村信用社贷款的对象是社会中的“弱势群体”，近年来，随着社会信用状况普遍恶化，农信社的处境就更为尴尬。目前，农信社遭遇的信用环境有：

1、企业逃废债情况未能得到有效遏制。一些乡镇办、村办企业借兼并、合资、分立、转租等改革、改组、改造、转制之机，采取各种方式，逃废贷款，悬空农信社的信贷资产，使农信社逾期、呆滞、呆账等不良贷款比例上升。

2、经济的发展与社会全方面发展未能同步。农村部分赖债户受封建意识的影响，有债不还，有钱不还债，有的党政干部也利用自己手中的权力和人际关系，故意逃避农信社的贷款。

 (四)管理问题一直困扰着农信社的发展。由于农村信用社自我约束机制和信贷管理及监督机制不健全和管理缺乏有效控制，导致信贷资产持续恶化，主要表现在：

l、贷款“垒大户”。如某社镇经济总公司的贷款是资本总额的3倍，远远超出其随范围。

2、经营管理水平不高。由于信用社缺乏大额、项目贷款的管理经验，甚少推广使用企业财务管理与“5C”分析法，从而失去有效的监督，导致贷款管理存在“先天性”缺陷，形成了大量不良贷款。

3、管理程序滞后。集中审批和审贷分离是贷款管理的合法程序，但由于缺乏制度上的约束，整个审批环节、管理环节不能互相制约和监督，管理上不够科学。

4、资产质量反映不真实。目前，农信社还未实行贷款风险五级分类法，许多农信社为了完成压降任务，对不符合条件的贷款采取了转贷、借新还旧等不科学的管理措施，出现了正常贷款占比提高但贷款利息收入持续走低的片面现象。

5、责、权、利始终未能贯彻到底。2005年广东省提出了贷款划断分段管理办法，对不同时段的贷款采取不同的清收办法，甚至将贷款损失细分到管理岗位上，但是，由于农信社存在岗位变动、职工收入低等因素，各地普遍不认同这种做法，雷声大、雨点小。

 (五)道德风险是农信社信贷风险管理的“黑洞”。由于农村信用社管理体制的特殊性，加之机构设置不合理等，导致县联社管理与监督的机制相对弱化，造成一些基层信用社在制度执行和操作上不到位，对“三查”不严不实等。如有人为贷户“套取”信用社贷款大开方便之门；有人为贷户办理超额质押、“假质押”或贷款后又违规展期，造成贷款债权悬空；有的职工发放“三违贷款”；有的信贷员忽视了“三性”原则，不约束贷户依时还贷，造成许多短期贷款被长期使用，影响了资金的动作，“短”贷“长”还的思想根深蒂固。

 (六)自身素质的不高存在的风险。大部分农信社员工都没有受过正规教育，并且缺乏系统的培训，金融业务水平、风险分析判断能力远远跟不上金融市场发展和创新的需要。一些基层信用社在制度执行和操作上不到位，对“三查”不严，“抵押、担保”流于形式等；对贷款营销及现代企业管理不熟悉，严重制约着业务的创新和拓展；缺乏“挎包”银行的敬业精神，吃苦耐劳、艰苦奋斗的作风普遍弱化，对信贷工作存在畏难情绪；由于缺乏法律法规知识，容易在资产保全工作中失去先机，产生管理上的风险，等等。

（七）法制不健全、司法环境较差，导致合法权益不能及时得到保障。据某联社反映，该社依法起诉了近2.8亿的不良贷款，但能够收回的只有800多万元，实施资产保全的有4300多万元，有将近2.3亿元的贷款是“赢了官司，输了费用”，依法收贷管贷显得苍白无力。更为严重的是，个别政府通过各种关系阻碍执法，如某社通过法院依法查封了一家镇属企业的资产，但该镇政府擅自修改了地籍图，以标的物地址不清为由抗拒执法，导致了1000多万元的资产被迫“悬空”。

 三、盘活措施和对策

 农信社不良贷款问题形成的原因是多方面的。从外部讲，有政府行政干预、社会信用度低、法制不健全等原因；从内部讲，有缺乏有效的风险管理、内部控制机制薄弱、违规行为泛滥、道德风险无孔不入等更为严重的原因。因此，治理应采取内外结合的策略：

(一)增强法制观念，树立依法守规经营思想。

当前，由于政策、体制等原因，农信社的不良资产的比重高企，贷户不履行还款义务已成为此类纠纷最为突出的问题。首先，要提高风险防范意识。辩证唯物主义认为，物质第一性，意识第二性，物质决定意识，意识对物质有反作用。不承认物质第一性，是唯心主义；不承认意识对物质的反作用，是机械唯物主义。只要我们提高风险防范意识，解决思想上的偏差，从而充分发挥主观能动作用，才能建立一道防化风险的“防火墙”。其次，必须将依法经营、依法管社摆上重要议事日程。要坚持“标本兼治，重在治本”的原则，把《人民银行法》、 《商业银行法》、 《票据法》、 《担保法》等法律法规作为准则，教育员工增强法制观念，提高法律意识，严格依法放贷，确保金融资金的安全性、流动性和效益性。作为农信社，要大力推广贷款风险五级分类法，通过“5C”分析法，科学掌握企业、个人的财务善，确定对企业、个人的授权授信额度，从而真正起到科学管贷的作用。第三，要依照法律法规，规范竞争行为。商业银行法明确规定“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当的竞争”。各银行必须遵循“公正、诚实、信用”的原则，不得采取非公平竞争，更不能违反法律、法规去损害国家和社会公共利益，从而逐步将业务纳入规范化、法制化的轨道。第四，以法律为准则行使贷款自主权，提高信贷资产质量。各商业银行应根据市经济规律，合理配置资金，把资金发放到信誉高、效益好的企业中去，充分发挥资金的最大效益，做到依法放贷、依法收贷，更好地为地方经济的发展提供服务。

(二)强化参与意识，积极参加企业改制。党的十五大提出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向；要着眼经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实行战略性改组。对于金融机构来说，也只有和企业改制积极配合，才能促经济效益的提高。笔者认为，首先应重建适合市场经济的新型银企关系，要积极主动地参与企业的现代企业制度改革形式和经营方向，重点要抓住以下两点：一要加强对企业财务的监督，积极参与企业的资产清查盘点工作，协助原有财产进行彻底清查和重新评估，企业的改制、破产清算必须有农信社的参与。二要继续抓好优化服务，简化服务手续，加快结算速度，充分发挥银行联系面广的优势，提高金融服务的质量，及时为企业提供有价值的信息，帮助企业尽快建立适应市场变化的运行机制。

 (三)多方配合，综合整治，优化社会信用环境。

市场经济是一种信用经济。金融的本质是信用，金融机构靠经营较低的资本来运营大量的负债，没有社会信用的支持就寸步难行。因此，要解决不良贷款问题，离不开信用环境的优化。完善的社会信用体系，须从以下几方面入手：

1、完善信用立法。即国家应以各种法律形式，规定债权债务关系的恶意逃废金融债务的企业和个人，除在电视、报纸等曝光外，金融机构应实行联手制裁。

2、强化监管。要加强金融机构与工商、税务、经贸和纪检监察等部门的沟通与联动，建立横向到底，纵向到边的市场管制体系，如目前大力推广使用的个人、企业征信系统建设，贷款卡制度等，切实加强对市场行为的管制，防止不遵守市场经济行为的主体渗入金融体系。

3、加强政府对社会信用的引导。政府部门应通过组织开展“信用县(镇)”的创建活动，强化企业、个人的信用意识。农信社亦应通过农户信用评级和信用村镇的创建工作，落实对诚信个人的信贷优惠政策，进行示范引导。通过创建工作，引导企业、个人，尤其是农户走向诚实守信，共建诚实、守信的和谐社会。

4、强化道德约束。即通过一定的形式，从文化和道德的角度强化对借贷方的约束，例如净社会主义精神文明建设推向农村、企业等各个领域，建设属于社会主义的新型农村文化、企业文化，从而起到约束作用。

总之，要建立一个完整的信用体系，这四个层次是相互作用、相互支持，缺一不可的。

 (四)争取政策支持，利用有利政策抓住机遇，化解农信社的不良贷款“包袱”。

国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》已经提出了用中央银行专项票据和再贷款置换农信社不良贷款和历年亏损的办法，除此之外，还应结合实际情况，采用其它不同的政策支持措施，帮助农信社彻底化解不良贷款存量“包袱”：

1、对于农业社贷款，特别是生产责任制以前的社队集体贷款，拟由国家财政予以拨补或由税务部门采用对农信社发放的农业贷款实行逐年冲销。

2、对于农信社归属农业银行管理时期代理农行发放的扶贫贴息贷款形成的损失部分，拟由地方财政和中央财政消化。

3、由于国家对改制企业中农村信用社的贷款债权未有落实的，各级政府要从农信社的支付安全涉及到广人农村金融稳定的大方向出发，对在地方政府非规范改制中形成的不良贷款，应由地方财政采用多种方式分期予以弥补。

4、对农村信用社与农业银行遗留的资金问题，应本着尊重历史的态度和对农村信用社适当优惠的原则予以合理解决。

 (五)借鉴商业银行剥离不良贷款的做法，根据各地的实际情况，建立资产管理公司，试行不良贷款的集中处理模式。由于体制原因，农信社目前还是多级法人管理，未有自身的行业组织。因此，对不良贷款的消化只能依靠自身的力量去解决。

1、对于不良贷款严重、亏损额较大的农信社，可采取集中处理模式，由政府出资设立或由信用合作管理部门直接经营逐一处理农信社存在的不良贷款。这有利于借助政府的财政资源来帮助信用社核销不良贷款，充实农信社资本金。

2、对于部分严重的农信社，可采取分散式的处理模式，在农信社内部成立专门的资产保全部门或工作小组，利用自身的力量来消化存在的不良贷款。这有助于农信社认识自身管理所存在的种种问题而加快自我改造的步伐。事实上，国有商业银行通过这种做法，几年来，已迅速在国内金融市场站稳了脚根，而目前央行推选的票据置换办法同出一辙，只不过区别在于置换的额度不够大而已。

 (六)加强与当地党政部门的沟通协调，争取其理解、支持，协助清收农信社不良贷款。

不良贷款的处置是一项系统的工程，正所谓解铃还须系铃人，农信社乡镇企业贷款绝大部分都是行政干预造成的，需要各级政府机构、农信社和企业的通力合作。农信社应在地区政治事务中积极参与政治协商、民主管理，通过人大代表的监督作用，议案的质询作用以督促政府部门、司法机关正确行使权力，保护信用社的权益。只有通过各级政府的重视，通过各级财政统筹各类资金、各种资产来偿还、抵顶贷款，农信社才能“逃出生天”，才能在改革试点进程中完成不良贷款压降目标。

 (七)谨慎运用法律武器，重锤出击，依法强制清收，保全信用社债权。

由于目前法律尚不够完善，对不良贷欺采取法律行动必须作好充分的准备，对一些有特殊背景的企业更应慎重。同时，农信社在采取法律行动前要将相关债务人的资产情况摸清楚，以便在庭外和解失败后，及时要求法庭采取保全行动，否则可能会因没有可供执行的财产而影响法律行动的效果。在实际工作中，对那些法制意识不强，信用观念差，赖债思想严重和恶意逃债的个体工商户贷款和私营企业贷款，要实行法制手段强制清收。

 (八)建立严格的内部责任清收制度和不良贷款盘活激励约束机制。

一是落实不良贷款清收责任制，发动和鼓励对收回的不良贷款，可按一定比例给予奖励表扬，以调动员工收息、收贷工作的积极性和主动性。

二是对那些由于信息错误，未能对贷款风险保持应有的警觉，或对存在问题的贷款进行回避和掩盖，造成贷款质量恶化的，应追究有关人员的责任。

三是对职工发放的“三违贷款”要通过清查，造册登记，划分责任，限期清收。

四是对职工责任贷款以外的不良贷款，实行全社“一盘棋”，划片包干，落实责任。并研究制定不良贷款清收的奖励考核办法，以强化不良贷款盘活的责任约束。

另外，农信社不良贷款中不乏有人情贷款、关系贷款等，要利用信用社人缘、地缘优势，进行弹性清收的清收措施。

 (九)选择可行有效的贷款重组措施。

对问题贷款采取重组措施常包括以下内容：贷款展期、借新还旧、债权转股权、以物抵债、追加担保品、重新规定还款方式及每次还款金额等。目前，农信社经常采取展期、转贷、借新还旧和以物抵贷等，具体有：

l、区分情况，具体对待，对部分符合条件的不良贷款实行转贷，籍以盘活信用社部分不良资产，降低信用社信贷风险。应慎防一些信用社由于权力制约不力，为了眼前短期利益，把转贷作为延缓或掩盖贷款真实风险手段，不讲原则地办理转贷，不良贷款下降了，实际上贷款风险却在累积加大。为此，不良贷款办理转贷应严格控制比例和执行权限审批制度。

2、办理还旧借新，并设法完善抵押、担保手续，维护农信社债权。为解决历史遗留问题，保全农信社的信贷资产，对能够还本付利息的不良贷款，可采用“还旧借新”的做法，重新办理贷款手续，中断诉讼时效，并设法完善担保手续，这样做，一方面可以盘活和保全资产，另一方面可以约束信贷资金的周转使用，从而净化社会风气，起到“有借有还”的警示作用。 

3、以物抵债，最大限度地降低农信社资产风险。以物抵债只是解决不良贷款的权宜之计，如果总额过火，信用社抵债资产会迅速膨胀而影响到信用社资产的流动性。因此，信用社应采取措施规范以物抵债业务的管理，对取得以物抵债的资产应建章立制，坚持“合法取得，妥善保管，有效处置”等原则，确保抵债资产的保值、增值和易变观。通过协商、起诉等手段获得的以物抵债资产，市场价值低，不易变现和处置难的资产应慎重考虑，严格把关和控制，防止偿债物的流失，不能因“小”而失“大”。

 (十)及时进行呆账核销。

呆账核销是一种最直接和彻底化解不良资产的方法，也是信用社利用自身“元气”进行“疗伤”的不得以而为之的方法。对经过各种努力仍无法起死回生或根本不能收回的不良贷款，按规定进行核销，这对减少农信社不良贷款，缓解信用社经营压力，提高资产质量是完全有必要的。

 总之，农村信用社信贷存量中风险的形成是历史的写照，盘活农村信用社信贷存量是一项系统、长期的工程，应把握时机，动用一切合法手段强力清收盘活不良资产，以确保农信社的稳健发展，从而更好地为三农服务，真正达到国务院对于农村金融体制改革的目的。 

参 考 文 献

1、中国人民银行广州分行广东省信用合作管理办公室，《农村信用社资产保全工作手册》，2001年6月。

2、2003年6月27日，国务院《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）；2004年8月17日，国务院办公厅《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）。

3、简兴灿、李瑞坤，《云浮市云城区联社社志》，2005年12月。

4、中国工业报，李照东，《澳柯玛随需应变不把鸡蛋放同一篮子上》，2006年3月2日。

5、唐双宁，《清醒认识案件高发的严峻形势，狠抓农村合作金融机构案件专项治理工作》，2006年3月20日。