试论央行体制的演变与改革

一、新中国成立之前我国中央银行体制的演变

（一）晚清时期的大清（户部）银行

（二）北洋政府时期的中央银行

（三）南京国民政府时期的中央银行制度

二、1983年之前中国人民银行的演变

（一）初创时期的中国人民银行

（二）1953年至1978年的中国人民银行

（三）1979年至1983年的中国人民银行

三、1983年之后中国人民银行职能定位的演变

（一）《中国人民银行法》的出台对我国中央银行体制的影响

（二）1998年的中国人民银行改革与央行独立性、超然性

（三）分业监管与央行监管职能

四、对央行体制变革的思考

（一）金融业对外开放与金融安全对央行职能的转变的影响

（二）宏观调控与央行职能转变

（三）国际金融合作的发展与央行的国际化

（四）央行自身体制的完善

五、结束语

内 容 摘 要

中国人民银行自1983年9月17日国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》以来，作为我国中央银行在宏观经济运行中发挥着重要的作用，随着国内经济金融改革的深入和金融的全面对外开放，对中国人民银行也提出了巨大的挑战，央行也要根据国内外经济金融形势的变化适时进行改革，本文试图对这一变化作简要的分析。

试论央行体制的演变与改革

中国人民银行作为我国的中央银行，在国务院的领导下，行使着发行货币、经理国库、主持清算、指导部署金融机构反洗钱工作、制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定等职能。随着我国社会主义市场经济的不断完善和我国融入国际金融体系，中央银行也要不断去适应经济形势的发展变化。

一、新中国成立之前我国中央银行体制的演变

从清朝末年大清户部银行成立以来，我国中央银行体制开始逐步建立，时至今日，我国已经形成了比较规范的中央银行体制。

（一）晚清时期的大清（户部）银行

中国虽然在古代就有银钱业的发展，货币起源更可追溯至4千年前，但现代意义上的银行在中国却出现较晚，中央银行制度的萌芽也只能追溯到20世纪初。当时，银元、铜钱、银票以及外国银元同时流通，成色不一，货币紊乱。为整顿币制，1904年由户部奏准清政府设立户部银行。户部银行为官商合办，额定资本白银400万两，政府拨款20万两，其余由国内各界认股，1905年8月在北京开业。政府授予该银行铸造货币、代理国库、发行纸币、经理公债等特权，成为中国最早出现的具有部分中央银行职能的国家银行。1908年7月，户部银行更名为大清银行，职能亦有所加强。

这一时期大清银行（户部银行），虽然还不是完全意义上的中央银行，但已经具有部分中央银行职能，这也是与该时期国际中央银行体制的发展相适应的。

（二）北洋政府时期的中央银行

辛亥革命之后，大清银行改组为中国银行，继续行使中央银行的部分职能。1913年10月，北洋政府规定，交通银行发行的兑换券，“照中国银行兑换券章程一律办理”，也取得了法偿货币的资格以及“经理国库”的特权。因此，此时的交通银行虽然名义上仍为商业银行，实际上也具有部分中央银行职能。

（三）南京国民政府时期的中央银行制度

1924年8月孙中山在广州组建国民革命政府，成立了国民革命政府的中央银行。1926年北伐军攻下武汉，同年12月在武汉成立了中央银行。在广州和汉口成立的这两家中央银行存在的时间都很短，名义上虽然采用了中央银行的名称，但实际上并没有真正行使中央银行的基本职能。

南京国民政府成立之后，制定了《中央银行条例》，于1928年11月重新成立了中央银行，额定资本2000万元，全部由政府拨款，总行设在上海。该行被授予经理国库和发行钞票的特权，并在全国各地设立分支机构．行使中央银行职能。中央银行成立后，国民政府同时对中国银行和交通银行进行了改组，规定中国银行为政府特许的“国际汇兑银行”，交通银行为政府特许的“发展全国实业之银行”。但这时中国银行和交通银行仍享有货币发行权。1933年国民政府将“农村金融救济总署”改为“鄂豫皖赣四省农民银行”，1935年4月又将其改为“中国农民银行”。1935年6月4日国民政府公布《中国农民银行条例》，明确该行为政府特许之银行，资本总额为1000万元，由财政部及各省市政府分别认股，总行设在汉口(后迁至南京)，除经营银行业务外，并获准发行兑换券。

1935年12月国民政府实行币制改革，规定以中央银行、中国银行、交通银行三家银行所发行的钞票为法定货币，其他商业银行的发行业务由这三家银行接收。中国农民银行虽未加人法币集团，但它发行的钞票仍准许与法币同时流通。法币改革在一定程度上确立了中央银行的特定职能。1937年7月国民政府为应付战时金融紧急情况，协调中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行4家银行的业务活动，在上海成立了四行联合办事总处，1939年9月对四联总处进行了一次大的改组，由四行之间的联系机构改变为中国金融的最高决策机构。在这次改组中，中央银行的地位明显加强，财政部长和中央银行总裁孔祥照出任四联总处的副主席和代主席。1942年7月1日，四联总处对四家银行的业务又作了重新划分，货币发行权完全集中到了中央银行，代理国库、调剂金融市场，外汇储备和金银储备管理也集中到了中央银行。至此，中央银行职能基本上健全起来。中国的中央银行制度得到了较大的发展。

二、1983年之前中国人民银行的演变

（一）初创时期的中国人民银行

中国人民银行于1948年12月1日在原解放区的华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上在石家庄建立，并在当日统一发行了第一套人民币。1949年2月中国人民银行总行迁至北京。中国人民银行成立后，各解放区的银行逐步合并改组为中国人民银行的分行。中华人民共和国成立后，对国民政府时期的银行采取了不同的政策，由中国人民银行接管了原国家资本银行，取缔了外国在华银行的特权，整顿改造了民族资本银行，将全国的农业、工业、商业、短期信贷业务和城乡居民储蓄业务全部集中于中国人民银行，并在全国各地设立了中国人民银行的分支机构。作为发行的银行和政府的银行，中国人民银行成为新中国的中央银行。

初创时期的中国人民银行有以下四个特点：(1)它是领导全国金融机构的国家银行，是唯一行使中央银行职能的银行。(2)中央银行职能与商业银行职能并存。这表现为两个方面：一方面通过迅速建立自己的分支机构，扩大商业性业务经营，为经济恢复服务；另一方面发挥中央银行职能，统一全国的货币发行，代理国库收支，制订和执行统一的金融政策，管理、监督和改造私人金融业等。(3)综合运用行政、法律、经济等各种管理手段。在建国初期，全国的私营银行、钱庄和信托公司有l032家，为了对这些机构进行监管，使其业务经营有利于国民经济的恢复，中国人民银行先后公布了《私营银钱业管理办法》、《金钱管理暂行办法》、《外汇管理暂行办法》等，依据这些法令，相继淘汰了一批资本少、信誉差以及有严重违法行为的银行及钱庄。中国人民银行还采取说服、劝告、出资、让利等手段，鼓励它们参加人民银行组织的银团贷款。这些行政、法律和经济手段的综合运用，为顺利实现对私人银行、钱庄的社会主义改造起了很大的作用。(4)以稳定物价作为货币政策的重心。中国人民银行通过提高放款利率、举办折实储蓄和定活两便储蓄、有重点有选择地扩大放款等有效手段，大量回笼货币，市场物价趋于稳定，基本扭转了金融市场的混乱状况。

 （二）1953年至1978年的中国人民银行

这一时期中央银行体制，总的来说，是“大一统”的复合型中央银行体制，表现在以下三个方面：

 第一、多种金融机构合并成大统一的中国人民银行。1954年6月，人民银行各大区分行撤销，1955年2月，全国的公私合营银行并入当地人民银行储蓄部。与此同时，将专业银行撤销并入人民银行，有些银行虽然在名义上存在．同时也还有农村信用社等金融机构，但这些银行和金融机构实际上没有独立的或真正意义上的银行业务，由此形成“大一统”的中央银行体制。

第二、一切信用集中于人民银行，取消商业信用。信贷资金按照统一的政策、制度和计划实行统一管理，统一分配，各级银行所有存款一律上交总行，所需贷款由总行下达计划指标，层层下达，即“统存统贷”的信贷资金管理体制。

第三、一切外汇业务的经营管理都归人民银行集中领导，统一管理，由中国银行统一经营，建立了统一管理、集中经营的外汇制度。

高度集中垄断的银行体系和复合型的中央银行制度是与这一时期国家实行高度集中的计划经济体制相适应的，对于国家集中建设资金、严格集中管理信贷和货币发行等也曾发挥过积极作用。勿庸置疑，这种银行体制的弊端也很明显：(1)抑制了金融活力。存贷业务实行统存统贷，不利于调动基层行处拓展业务的主动性和积极性，使本应充满活力的金融业失去了生机；(2)政企不分。人民银行既行使中央银行职责，又承办商业银行业务，它既是国家机关的组成部分，又是经营货币信用的金融企业，不利于充分发挥中央银行运用金融手段管理和调节国民经济的职能。

（三）1979年至1983年的中国人民银行

1979年以后中国人民银行的双重职能开始逐步剥离，中央银行的职能逐步增强。这期间随着中国经济体制改革和对外开放的推进，经济与社会加速发展，中国的银行体系也加大了调整，先后恢复、分设了中国农业银行、中国人民建设银行(1996年更名为中国建设银行)和中国人民保险公司，中国银行的机构与业务从中国人民银行独立出来，并成立了信托投资公司和城市信用社等其他金融机构，中国人民银行的经营性业务逐步减少。应该指出的是：虽然各专业银行和其它金融机构相继恢复和建立，但中央银行的独立性、宏观调控能力和政企不分等方面并无实质性突破，因为这期间中国人民银行一直还在扮演着中央银行与商业银行的双重角色。即使如此，仍不能抹煞这些改革的成效，毕竟人民银行开始了向专司中央银行职能的过渡。

三、1983年之后中国人民银行职能定位的演变

1983年以前的中国人民银行在很大程度上是高度垄断的复合型中央银行，从1983年以后中国人民银行开始专司中央银行职能。

（一）《中国人民银行法》的出台对我国中央银行体制的影响

1983年9月17日国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。对中国人民银行的基本职能、组织机构、资金来源及其与其他金融机构的关系等作出了比较系统的规定。1984年1月1日，中国工商银行成立，中国人民银行承担的工商信贷、城乡储蓄等非中央银行业务划归工商银行。中国人民银行从双重职能转变为专门行使中央银行职能。1986年1月7日国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，首次以法规形式规定了中国人民银行作为中央银行的性质、地位和职能。

1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，这也是新中国第一部金融大法。该法的颁布实施，标志着中国现代中央银行制度正式形成并进入法制化发展的新阶段。同时这也是我国金融体制改革的重大步骤，标志着我国银行体制出现了历史性的转变，金融体制进入了一个新的历史时期。对于中国人民银行而言，作为中央银行主要有了以下变化：

 (1)有了明确的货币政策目标及宏观金融调节手段。彻底改变了过去人民银行货币政策模糊的状况，明确提出了“稳定币值，发展经济”的货币政策目标。同时还相应地实行存款准备金制度、再贷款、再贴现等宏观金融控制手段。

 (2)宏观调控方式逐渐由直接控制转向间接控制。过去，由于人民银行“一身二任”，所以金融控制主要依赖于严格的计划管理指标进行直接控制，随着社会主义经济体制的建立，人民银行的宏观调控更多地使用经济手段、法律手段，更好地发挥市场机制的作用，从而实现以直接控制为主向以间接控制为主的转变。

（二）1998年的中国人民银行改革与央行独立性、超然性

中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度。在我国由于中国人民银行受国务院的领导，并且其分支机构在地方受各级地方政府的影响较大，因此在理论上，我国央行的独立性不强。为减少地方政府对人民银行的影响，经国务院批准，人民银行于1998年底在分支机构设置上进行了重大改革，撤销了省级分行，按经济区域设立了9家跨省、自治区、直辖市的分行。同时，撤销北京分行和重庆分行，在这两个直辖市设立总行营业管理部，由其履行所在地中央银行职责。在撤销省级分行、设立9家大经济区域分行之后，在不设分行的省会城市设立中心支行，经济特区和国家确定的计划单列市的分行改设为中心支行，原在省辖地区和市设立的二级分行也改设为中心支行，县级支行仍然保留。所以，目前中国人民银行的分行是按照经济区域设置的，而中心支行和支行则是按行政区域设置的。

建立大区央行分行的改革经过多年的运行,取得了预期的效果，大大增强了央行的独立性，保证了货币政策在全国范围内的有效实施，金融监管也显著增强，大大降低了由通货紧缩引起的金融风险。但大区分行的改革还存在一些问题有待解决：首先，分行区域的划分没有彻底贯彻按经济、金融的密切程度划分的原则，比如江苏与浙江、上海的联系向来密切，理应划分在同一个区域，福建与广东之间的经济联系要强于与上海、浙江之间的联系，北京和重庆设立总行营业管理部也看不出多少经济的合理性，应当分别划归成都分行和天律分行；其次随着银行监管职能从央行系统剥离，对地方分行的权威性和效率带来了负面影响。分行不能再依靠机构监管的力量来执行货币政策，而辖区内的金融机构也会因为分支行的权威下降而影响其贯彻执行货币政策的积极性。另外，分行从监管途径获取信息的渠道被堵塞了，分行对信贷的实际需求规模和真实的信贷用途等信息缺乏深入的了解，分行对当地政府提供的信息的依赖性就更强了，进而受其意向性建议的影响就变大，加之本身分行以下分支机构就是按照行政区划域划分的，这在一定程度上更影响了中央银行的独立性。

（三）分业监管与央行监管职能

自中国人民银行专门行使央行职能开始，对各金融机构实施监管就成为其重要职能之一。由于我国金融法规不完善以及体制方面的原因，央行监管的职能未能有效地行使，甚至在一段时间内金融秩序出现了严重混乱的局面。对金融监管充分重视则始于90年代中后期，1995年通过的《中国人民银行法》明确赋予其金融监管的职权。1997年11月全国金融工作会议确定了分业经营、分业监管的原则。1998年3月，撤销国务院证券委员会，其职能由中国证券监督管理委员会行使，同年7月明确规定其为全国证券、期货市场的主管机关，先后在天津等9个城市设立派出机构，并划定其管辖区域。1998年7月根据金融形势发展的需要，央行对负责金融监管的职能部门进行了调整。1998年11月专设了中国保险监督管理委员会，专门负责对保险业进行监管。2003年又成立了中国银行业监督管理委员会，专门负责对银行业金融机构进行监管，至此，我国分业监管的金融监管体制基本形成。但是法律赋予了央行监督管理全国金融业的职责，赋予其全国金融业的最高管理机构的地位，因此中国人民银行在我国的监管体制中居于核心地位。

四、对央行体制变革的思考

（一）金融业对外开放与金融安全对央行职能的转变的影响

随着我国加入WTO，2007年1月1日，金融业将全面放开,外资各类金融机构大举进入国内市场，国外先进的管理经验、技术手段不仅会对国内各类金融机构的经营造成较大的冲击，也会对央行相对落后的监管手段提出挑战。所以人民银行一方面要努力营造良好的金融生态环境，提供优质的金融服务，引导国内各类金融机构的健康迅速发展，应对国际挑战，另一方面，必须根据国际金融技术的发展，努力创新监管手段，同时努力构建完善的资本市场监督框架，切实防范和化解金融风险，维护金融稳定。

随着资本市场的逐步放开，资本流通将更加自由，以及人民币汇率形成机制改革，汇率浮动水平的加大，根据克鲁格曼“不可能三角”原理，我国货币政策的独立性将会大为减弱。如何根据国内的经济形势制定相应的经济政策，并且尽量避免我国货币政策的外溢效应可能造成的对我国经济的不良影响，将是未来央行的一项重要思考课题。

当前我国金融体制改革进入关键时期，改革的复杂性、艰巨性从另一个方面反映出中国改革深化的进程。我国金融改革的策略、金融开放的风险与改革路径选择、外汇储备的安全性都成为央行必须关注的问题。

（二）宏观调控与央行职能转变

银监分设后，尽管金融监管职能从中央银行分离出去了，但从对发达国家银监分设型职能模式的借鉴和我国中央银行进行宏观调控、防范系统性风险的角度看，金融稳定纳入了中央银行的职能范围。新形势下的中央银行应该定位为我国社会资金总量的调控者，整个金融体系稳定运行的维护者以及专业、高效金融服务的提供者。由此，2003年新修订的《中国人民银行法》对中国人民银行的职能可简述为：货币政策、金融稳定、金融服务，其中货币政策职能为核心职能，其他两个职能在某些方面起支撑作用。

（三）国际金融合作的发展与央行的国际化

当今世界各国经济和金融结构的相互依存性日益增强，国际金融业不断创新，金触机构竞争日趋激烈，金融合作不断加强，金融市场间联系日益紧密。这种现实决定了某一国家金融领域一旦出现向题，就绝不仅仅是一个国家的问题，对一个地区、甚至对整个世界的政治经济都会产生重大的影响。在当代国际私人资本急剧膨胀的情况下，一旦国际游资大规模撤离或进行大规模投机时，由一个国家的央行入市干预进行抑制的力度已显不足。要成功地抵御国际游资的冲击，只有依靠国际合作，这一点已为1997年东南亚金融危机所证明。所以有必要加强中央银行国际间的合作，特别是同IMF等国际金融机构的合作，建立国际金融安全保障体系，防范和减少金融体系风险。

另外随着人民币在周边国家成为强势货币，以及未来人民币的国际化发展方向，我国中央银行货币政策的外溢效应日益明显，所以，中国人民银行近年来加大了同世界各国中央银行的合作力度，积极参与各类国际金融专题研讨会，解释我国的货币政策的动向等，让世界对我国的金融政策有更加明确的认知，不断推动央行的国际化水平。

（四）央行自身体制的完善

中国人民银行经过几次大的改革之后，基本上奠定了中央银行的体制，但是央行自身体制还有待进一步完善之处，主要就是在总行与分支机构的关系方面。1998年，按照经济区域设置九个大区分行，使我国建立了类似美国联邦体系的中央银行管理体制。但从事实上看，总行与分支机构的关系仍然不顺畅。第一，随着省会中心支行的不断升格和职权范围的扩大，原有的大区分行体制已经基本上瓦解；其次地级中心支行的设置问题。随着国务院表态要在“十一五”期间推进地市政府改革，人民银行地市中心支行的设置也成为关注的问题。第三，县支行的定位问题仍然不明朗，是撤是留，总行一直没有明确表态，严重影响了县支行人员的工作积极性。

深究现在央行自身体制的根本症结就是1998年改革的不彻底，根据我国未来经济的发展，人民银行应该深入贯彻按经济区域设置分支机构的原则：第一，逐步限制省会中心支行的职权，给予大区分行更大的独立性，赋予大区分行货币政策制定的更多的话语权；第二，在经济结构相似的几个地市合并设置中心支行；第三，撤销县级支行。

五、结束语

 中国人民银行作为我国的中央银行，在我国经济体制中具有重要的地位，如何根据当前国内外的经济金融发展形势，不断推进央行改革，完善央行职责，对于我国未来经济发展具有深远的意义。本文从我国央行体制的演变，结合我国经济的转轨，对央行未来的发展提出了一定的见解。但是央行改革是一项系统的工程，任重道远，需要进一步探索。

参 考 文 献

1、王广谦，中央银行学，高等教育出版社，2003

2、王元龙等，中国金融业对外开放与金融安全，金融时报，2006－02－06

3、薛凤珍，刍议央行独立性，襄樊职业技术学院学报， 2005,4(4).-57-59

4、闫素仙，中央银行独立性与货币政策有效性，当代经济研究，2005(7).-65-69

5、何帆、郑连胜，央行是否需要分行的论证：以美联储经验为参照，改革，2005(8).-42-47

6、步恒英，论监管职能分离后中央银行的独立，社会经济论坛，2005(5).-207-209