论农村信用社的改革发展

一.内容摘要......................................第2页

二.论农村信用社的改革发展........................第3页

1.农村信用社的发展历程...........................第3页

1.1.改革开放前的农村信用社.......................第3页

1.2.改革开放后的农村信用社.......................第3页

2.农村信用社改革发展中的主要问题.................第4页

2.1.农村信用社在管理体制上的问题.................第4页

2.2.农村信用社在产权制度上的问题.................第5页

2.3.农村信用社在金融服务上的问题.................第7页

2.4.农村信用社在历史包袱上的问题.................第9页

3.农村信用社改革发展的方向......................第10页

3.1.以商业银行为标杆，推进农村信用社改革发展....第10页

3.2.以风险管控为手段，夯实农村信用社发展基础....第11页

3.3.以合规经营为前提，建立农村信用社考核制度....第12页

3.4.以支持三农为己任，增强农村信用社服务功能....第15页

三.参考文献.....................................第17页

内 容 摘 要

 农村信用社是由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员服务的农村合作金融组织。五十多年农村信用社的发展史，就是一部不断探索、不断创新、不断完善自我的历史。如何把农村信用社改革成为“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的市场主体，农村信用社仍有许多需要解决的问题，需要进一步探索和实践，需要因地制宜、循序渐进、实事求是地予以解决。

论农村信用社的改革发展

 一、农村信用社的发展历程

 （一）改革开放前的农村信用社

 1951至1958年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。

 1959至1978年，这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。

 （二）改革开放后的农村信用社

 1979至1995年，农村信用社由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。后来成立了县级联社，与农业银行合署办公，联社主任由农行行长担任。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，入股社员对信用社的经营活动失去了监督。

 1996年至2002年，农村信用社由中国人民银行托管。1996年，根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行脱钩，中国人民银行履行对农村信用社机构设立、变更和终止的审批和监管职责。

 2003年至今，是农村信用社改革发展最快的时期。2003年，国务院下发了《深化农村信用社改革试点实施方案》，试点工作在江苏等8个省（市）正式启动。2004年试点范围扩大到北京等29个省（市、区）。改革的重点是：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。到2007年末，全国共组建农村商业银行17家，农村合作银行113家，组建以县（市）为单位的统一法人机构1775家。参加改革试点的省（市、区）均成立了省级管理机构，其中27个选择组建省级联社，北京、上海选择了全市统一法人的农村商业银行，天津选择了市、区（县）两级法人的农村合作银行模式。

 二、农村信用社改革发展中的主要问题

 （一）农村信用社在管理体制上的问题

 农村信用社点多分散、地域广阔、规模较小、基础设施落后、抗风险能力弱、发展水平不一等特点，实行“中央部门监管、省级政府管理、信用社自主经营”的“三位一体”的管理体制改革，应该说是目前情况下和现有认知水平上的最佳选择。

 经过改革，农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管理和风险处置责任，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一管理框架在实际中存在一些问题：

 1、省级政府委托省联社管理。一方面管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开。在实际履职过程中，不同程度地存在履职行为不规范的问题。另一方面行政管理与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵不清晰，各自的职权和责任还有待明确，职能交叉、责任不清的现象还在一定范围内存在。如：究竟是行政管理还是行业管理？管理的具体内容有哪些？采取什么样的方式来进行管理？等等都还有争议。

 2、省联社双重授权管理。一是省联社受省级人民政府和基层联社授权管理（即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理）缺乏法律依据。二是基层法人社的法人地位未真正体现，在人事任免上由省联社提名后交由基层法人社社员代表大会选举、理事会任命，无法体现社员的意愿；在经营管理上基层法人社的自主经营既受行业管理的约束又受监管部门的约束，很难满足入股社员的需要。三是多级法人管理体制在一定程度上造成分散决策、低层次决策，很难形成整体优势和竞争合力。

 （二）农村信用社在产权制度上的问题

 在我国这样一个幅员辽阔且正在发展中的国家，由于农村经济发展、生产力水平、思想理念等差异，在不同地区之间甚至同一地区的不同农村信用社也存在着千差万别。这就决定了农村信用社产权必须按照股份制、股份合作制和合作制这三类不同的产权模式因地制宜、循序渐进地进行。现阶段突出的问题是：

 1、产权制度不明晰。以法人为单位改革农村信用社产权制度，关键就是要农村信用社作为一个市场主体，实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务，股东享有所出资产的收益权，企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合，而非政府行政主导。农村信用社源于合作制，就合作制本身性质来讲应该属于入股社员所有，其本性应具备自发性、互助性、民主性和非营利性。但由于历史原因，使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果，社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权，使社员没有增加股本金份额的动力。目前，股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义，这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。形成实际上的一种由政府承担责任的准国有制现状。

 2、股金来源不稳定。一是改革中，股金构成设计为资格股和投资股两种，其中资格股持满三年即可退股，未真正与农村信用社的经营管理和生存发展相关联。二是现实中，社员入股并非真正意义的投资行为而是为了获取股利或获得贷款优先、优惠等服务，因此一旦股利减少或不需要信用服务就要求退还股金。三是农村信用社由于历史包袱沉重，盈利能力又普遍偏低，使公众投资入股缺乏信心。如遇市场、政策等因素变化，不仅影响农村信用社股金稳定，而且还可能影响农村金融的稳定。

 3、治理结构不完善。农村信用社在向现代金融企业制度过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制衡机制，激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为：决策机构、执行机构、监督机构各自的职责分工尚未明确，现有的许多规定在实际操作中难以执行，决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离，股东会和理事会、监事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的现象仍然严重。

 （三）农村信用社在金融服务上的问题

 农村信用社源于农村，为农服务既是其服务宗旨又是改革的关键之所在。现阶段农村信用社在金融服务上主要存在的问题有以下几个方面：

 1、涉农业务风险无法控制。农业一旦遭受冰冻、洪水、干旱、动物疫病等自然灾害和农资、产品等市场价格波动的影响，往往是入不敷出、血本无归，从而导致其投资无法收回，因发展生产或改善生活而投入的信贷资金根本无法按期归还，甚至形成呆账。不仅给农户造成经济损失，而且给农村信用社造成相当大的信贷资金损失。因此，涉农业务在风险无法控制的情况下，农村信用社惧贷现象非常突出。

 2、缺乏有效的风险补偿机制。农村农业保险、农业担保机构缺失，是制约农村“三农”融资的瓶颈。一方面农业生产、生活及建设的信贷资金需求，因缺乏担保机构等融资平台而无法满足，形成贷款难的现象。另一方面由于风险补偿机制不健全，农村信用社出于风险管控的要求不敢贷款，形成难贷款的局面。

 3、金融生态环境有待提高。一方面是农户信用观念淡薄，按期付息、到期归还本息的意识较差。贷款后，往往需要农村信用社员工爬山涉水、逐户逐笔去进行催收，给贷款发放和管理带来了很大困难，同时增大了农村信用社的管理成本。另一方面是服务对象的文化素质普遍偏低，不适应现代结算支付。有些地方存在农民在农村信用社柜台排队领取国家粮食直补现金后，又到另一柜台去将现金存入存折，总认为现金要亲眼所见、亲手接触才放心。有些地方农民不愿接受银行卡，认为银行卡不如存折看得见金额，有些农民无法在ATM机上操作，甚至发生无法进出而砸坏自动柜员机自动门的现象。

 4、激励约束机制不健全。农村信用社由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾，难以实行有效的正向激励制度，相当一部分农村信用社处于粗放经营状态，员工素质普遍偏低，凭经验和习惯决策和办事的现象突出。因此与其他银行业金融机构相比存在着较大的差距，在同业竞争中处于劣势。在内控管理和风险控制上存在着制度不健全、制度执行力差、风险控制能力薄弱等问题。

 （四）农村信用社在历史包袱上的问题

 五十多年农村信用社为三农的发展作出了巨大的贡献，同时也陈积了沉重的历史包袱，沉重的历史包袱使农村信用社犹如蜗牛一般难释重负、艰难运行、微利生存，严重制约了农村信用社的改革发展。目前农村信用社的历史包袱主要包括亏损挂账和资产损失两个方面。

 历史包袱产生的原因比较复杂,但其共性原因主要有以下几个方面：一是自然灾害因素造成的贷款本金及利息损失。二是与农行脱钩前农行划转的不良资产本金及利息损失。三是城市信用社和农村基金会并入带进的不良贷款本金及利息损失。四是企业借改制之机逃废债务,导致农村信用社贷款本金及利息损失。五是按照国家统一规定农村信用社自我承担保值储蓄贴补利息直接增加的亏损。六是城市信用社并入直接带进的历年亏损。七是经营管理不善形成的贷款本金及利息损失。这些历史包袱，有政策上的原因也有体制上的原因，有自然灾害等客观上的原因也有农村信用社经营管理等主观上的原因。

 目前，虽然国家通过发行央行票据等方式消化了一部分历史包袱，但仅仅是冰山一角。相当一部分农村信用社的历史包袱远远大于其股本金，有的甚至是负数，使得资本充足率和资产利润率普遍偏低。严重阻碍了农村信用社的改革发展。

 三、农村信用社改革发展的方向

 （一）以商业银行为标杆，推进农村信用社改革发展

 由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本聚集能力等方面具有其他产权形式所不具备的优越性。银监会在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会”上把农村信用社改革方向定位为：坚持市场化、商业化取向，争取用5-10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特色的社区性农村银行机构。按照这一改革定位，农村信用社应围绕股份制社区银行来进一步明晰产权结构，以适应改革发展的需要。

 农村信用社要向股份制方向进行改革，就是要抓好股金稳定，要优化资本结构，要引进新的投资人，带动产权改革、法人治理结构完善。现阶段，就要以商业银行为标杆来推进农村信用社的改革发展，以商业银行的组织架构、机制建设、风险管控、业务拓展、队伍建设等标准对照自己、完善自己、提高自己，按照质量优先、内控优先、安全优先、效率优先的原则，积极稳妥地推进农村信用社的改革发展。当前，要着重做好以下工作：

 1、要培养市场机制。要使农村信用社改革取得成功，就要求各级政府大力培育和发展与市场有关的机制，如制定经济金融法规、促进生产要素的市场化组合等。要不断深化市场机制的利用，减少政府干预，在生产要素市场化组合的基础上，建立明晰的产权关系、高效的决策机制、完善的内控制度、适宜的组织架构、科学的激励机制。

 2、建立农村信用社补充资本金机制。制定符合农村信用社实际的资本充足率管理规章制度和资本金管理机制，创新资本金补充渠道。鉴于目前农村信用社盈利水平有限，不能吸收外资和上市筹资，国家又不能对农村信用社直接注资的客观实际，国家应允许农村信用社发行次级债券。这样，既能减轻农村信用社股金分红的财务压力，又能优化资本金结构，扩大投资农村信用社的范围。在经济较发达、信用社实力较强的地区，可将当地的优质民营企业、合格的国内投资机构、合格的境外金融机构引进为农村信用社的战略投资者，这样不仅可以有效解决增资扩股的难题、规范增资扩股行为，而且可以改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题，加速农村信用社改革进程。

 （二）以风险管控为手段，夯实农村信用社发展基础

 农村信用社和其他金融机构一样，都是经营风险的特殊企业，生于风险，死于风险。作为抗风险能力脆弱的农村信用社来说，风险控制显得尤为重要。当前，要着重做好以下工作：

 1、以完善法人治理结构为风险控制前提。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结构。二是规范操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委员会在经营管理中的作用；要把经营班子深化为经营执行机构；要把监事会深化为经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。

 2、以完善各项制度来建立严密的内控体系。首先要建立严密、有效的内控制度，强化制度执行力和约束力。其次，要整合现有的各项业务操作流程，明确各个环节的风险点和操作要点，将业务落实到岗、到人，通过建立各级、各部门、各岗位负责制，使各项内控制度落到实处。其三，要坚持按照审贷分离和分级审批的原则，强化信贷风险管理，落实贷后管理责任，强化责任追究。其四，要充分发挥稽核审计、安全保卫、纪检监察部门的再监督和再管理作用，构建“三位一体”的监督保障机制，防范道德风险及各类风险。

 （三）以合规经营为前提，建立农村信用社考核制度

 在市场经济体系日趋完善、经济全球化日益明显的今天，任何违反法律法规、经济规律的行为，都将受到惩罚，甚至被市场所淘汰。合规经营是农村信用社生存发展的前提。

 1、构建良好的企业文化。一是教育员工树立服务至上的企业理念，注意不断加大技术培训力度，提高员工操作技能，通过坚持长期的技能培训和思想灌输，使各岗位员工精操细作、一丝不苟，把“服务至上”这一理念开展的深入人心。二是充分利用现有资源，进行营销，通过精心协作，上下联动，团队互动，以“客户经理制”这一激励机制为依托，适时开展业务技术、技能竞赛，把市场需求、客户心理与市场营销结合起来，创立市场营销的新思维、新方式，员工要积极走向市场、面对市场，提高办事效率，充分发挥自身优势，打造农信产品品牌。三是突出农信产品个性，增强客户对农信产品的认知度。用文明优质的服务吸引客户，让社会更多人、更广大的群体了解我们农村信用社的产品和服务，从而取得社会的更多信任和更多理解，实现与社会的沟通与协调，不断增强综合竞争能力，最终获得客户最大综合回报。四是建立前台与后台、机关与基层、干部与员工、部门与部门之间，员工与客户之间的言行规范。各岗位员工要自觉遵守联社制订的各项规章制度，时刻牢记自己职责，明确自身目标，牢固树立全局观念、大局意识，在行动中切实体现出以客户为中心、以发展为准绳。同时，在员工的一言一行、一举一动中，要从人际关系、语言规范到个人仪表、穿着等等细微之处规范行事，养成自觉行为。进一步确立机关为基层服务、后台为前台服务、行政后勤为业务发展服务的群体意识。五是大力倡导典型榜样，通过优秀典范的树立，促进本单位形成团结互动的良好风尚。以形象宣传和全员营销为主题，广泛开展公关活动，充分运用大众传播媒介进行业务、形象、品牌及先进事迹宣传，努力做到“大报见字，电视见影，电台见声”。提升农村信用社的社会形象。

 2、建立选贤用能的人才机制。银行间的竞争归根到底是人才的竞争，因此建立一支知识结构合理的人才队伍，培养一批具有敏锐的市场眼光和超前意识的经营管理者是提升信用社核心竞争力的基础。第一，增强人才资源开发的紧迫感，积极制定人才管理长期战略；第二，积极推进人才资源开发。一方面有目的、有计划从社会或高校中引进一批急需的计算机、法律、市场营销策划等专业型人才，并提供良好的政治环境、工作环境、生活环境，真正使他们安于岗位，努力工作，为信用社的更快发展尽心尽力。另一方面要加大投入，加强现有员工教育培训，不断提高员工素质；第三，建立公开、公平、竞争、择优的用人机制，推行各级干部竞聘制，实行“干部能上能下、员工能进能出、末位淘汰”制度，打破“领导干部终身制”，使大批年青优秀人才持续不断的脱颖而出；第四，积极疏通人员分流的渠道。在全员签订劳动合同的基础上，建立公平、公开、公正的绩效考核评估体系，对业绩平平、完成任务较差的职工通过买断工龄、下岗等有效手段进行淘汰，减轻信用社沉重的人员包袱。

 3、建立灵活的分配机制。灵活的分配机制是激发员工无穷活力和创造力的源泉。因此，信用社要彻底破除收入上干多干少一个样、风险大小一个样的传统做法，应根据各岗位劳动强度、责任大小、贡献大小的不同，分别确定岗位工资、缩小工龄工资和以工资为基础形成的工资差异，实行工效挂钩，拉开分配档次。同时还应坚持收入普遍提高与重点有所倾斜相结合，重大奖励与次级奖励相结合，力避分配上的“马太效应”。在整体提高干部员工的收入水平的基础上，分配向高级管理人员、客户经理、专业技术人员和做出特殊贡献的人员倾斜，将“权、责、能、绩、利”紧密结合，真正体现“干多干少不一样，干好干坏不一样，业绩大小不一样”，让广大干部员工切实拥有价值认同感、不断上进感、公正报酬感和主人翁的责任感，从而调动干部员工的积极性和创造性。

 （四）以支持三农为己任，增强农村信用社服务功能

 农村经济社会的发展对作为支农主力军的农村信用社提出了新的更高的要求。因此，农村信用社要正确认清当前的农村金融形势，把准方向。把立足县域，服务三农、服务社区、服务中小企业作为自己的市场定位，加大对农村经济社会发展的支持力度，为建设社会主义新农村贡献力量。

 1、创新金融产品，满足多层次金融服务需求。继续完善小额信用贷款和联保贷款，将其打造成独具特色的信贷产品。同时创新多样化的金融产品，紧紧围绕统筹城乡发展和农村土地承包经营权流转及社会主义新农村建设，积极探索新形势下三农的金融需求，为农民、农业、农村中小企业推出适宜的农村金融产品。并依托自身优势逐步将代理保险、代收代付、银行卡等金融产品推广到广大农村，满足农村多元化金融服务需求。

 2、创新业务合作，实现金融服务有效供给。在农村金融市场竞争日趋激烈的形势下，更新经营理念，转换经营机制，重梳业务流程，充分发挥农村信用社地缘、人缘和网点优势开展竞争。同时要大力拓展业务领域，加强与其他金融机构的业务合作，积极开展银（社）团贷款和代理业务，探索担保、农业保险和农副产品期货等农村金融业务合作机制，为三农提供适宜优质的金融产品。

 3、创新服务方式，提供优质高效金融服务。农村信用社要切实转变服务作风，树立“以客户为中心”的经营理念，进一步规范服务行为，改进授权授信机制，在风险可控、法律要素齐全的前提下，简化贷款手续，建立“绿色通道”，推行“阳光服务”，为“三农”提供方便、快捷、持续的金融服务。

参 考 文 献

1、邹宏元著《金融风险管理》“中国金融业概论”，西南财经大学出版社；

2、曾志耕著《金融监督管理学》“信用社监督与管理”，西南财经大学出版社；

3、刘明康《农村金融的改革与发展》，《中国农村信用合作》杂志2008年第8期；

4、蒋定之《关于农村合作金融改革发展中的几个重大问题》，《中国农村信用合作》杂志2008年第9期。