论农村信用社内控制度体系的构建和完善

目 录

问题：内控制度的缺乏及落实不到位

二、成因：产权不明晰，监督职能弱化

三、对策：标本兼治、综合治理 

内 容 摘 要

农村信用社内部控制是农村信用社内部各级机构、各职能部门及工作人员为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险，与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系。因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其必要和迫切。本文试从农村信用社在内控机制上存在的问题、成因入手，在产权关系和体制上挖根求源，找出病因，进而提出对策措施。 

论农村信用社内控制度体系的构建和完善

农村信用社内部控制是农村信用社内部各级机构、各职能部门及工作人员为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险十分重要，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险，与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系。因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其重要和迫切。本文试从农村信用社在内控机制上存在的问题入手，在产权关系和体制上挖根求源，找出病因，进而提出对策措施。 

 一、问题：内控制度的缺乏及落实不到位 

现代经济管理学告诉我们，内控作为企业约束、自我管理的自律行为，是保证其经营安全、实现经营目标不可缺的重要管理形式。作为高负债、高风险的金融业更是如此。从巴林银行的倒闭到近期金融系统发生的经济案件，几乎无一不是金融机构内部控制不严所致。因此，内控与业务经营是存在于同一事物的两个不同方面，它是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具。但是，目前农村信用社内控制度的缺乏及落实不到位相当严重。

（一）表现在内控意识淡薄。一些人对信用社内部控制的概念是陌生的，往往把内控制度简单理解为建章立制，认为有了规章制度便有了内控机制，忽视了内控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。少数领导还把内部控制与业务发展和效益对立起来，将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索，因而极力淡化，将内控置于可有可无的境地。

（二）内控体制不顺。由于内部监督部门受同级经营管理者的领导，因而使内部监督部门缺乏独立性和权威性，从一定意义上来讲，也就谈不上对其实质性的监督和检查。

（三）内控力量不足。一个县级联社一般仅有3、4名内审人员，有的还担负着纪检监察任务。同时，由于电算化业务的快速发展，一些内审人员的自身素质已不能适应业务发展的需要。

（四）制度建设不到位。当前农村信用社内控制度还未形成权责分明、平衡制约、规章健全、运作有序的体系，一些制度不完整。如对新业务和计算机业务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展；对经营管理者权力和责任界定不够清晰，其个人决策和责任行为没有一套可操作的制度制约，造成事实上的有权无责，因而诱发了一些违法经营和经济案件的发生。并且，一些农村信用社在内控制度建设中缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。

（五）制度难以落实。一些领导在业务经营中重发展、轻管理，重业务、轻监控，重规模、轻质量，忽视了内控监督的重要性，从而使制度的贯彻落实失去了保障；个别领导在制度执行上对人不对已，对别人要求严，对自已要求松，将自己凌驾于制度之上；更有个别领导借理事长、主任之名，行以权谋私之实，假公济私，独断专行，使制度形同虚设，破坏了信用社内控机制建设，增大了信用社的经营风险。 

　 二、成因：产权不明晰，监督职能弱化 

（一）产生以上问题的根源，不仅是一个管理与监督层面上的问题，而且与农村信用社长期以来产权不明晰有着直接的关系。产权经济学创始人科斯认为，产权体现的主要不是人与财产的关系，而是指财产的所有者实际拥有的、实施一定行为的权利。按现代企业制度来讲，企业产权包括最终控制权与剩余索取权，而且最终控制权与剩余索取权必须统一。但是，由于农村信用社体制改革不到位，最终控制权无法对经营者实行有效约束。目前，在农村信用社运转的资本中，股金无足轻重，公共积累未进行股权量化，处于所有者虚置状态；对单个社员来说，由于股额较小，股权分散，其股金对信用社的经营状况起不了多大作用，而且也不会对其切身利益带来多大影响，从而失主了民主管理的积极性。由于缺乏明晰产权制度的支撑，加上所有者与经营者在信贷、财务信息和金融知识上的严重不对称，使民主管理流于形式，从而导致信用社内部人控制达到了严重的程度。由于缺乏来自所有者的监督，因而使信用社经营者在经营中失去了自我管理、自我约束的动机，农村信用社有效的监督机制也没有真正形成。其次，由于农村信用社自建社以来，历经了下放人民公社及生产大队管理、下放贫下中农组织管理、所社合一、政企合一等数次磨难，过后又由农业银行领导和管理，1996年后又由农金体改办、人民银行、银监机关管理，管理体制的曲折变迁，使农村信用社的性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断、理还乱”的状态，直到现在，农村信用社在管理上还存在着许多盲点和真空。体制的模糊性，造成了制度供应的缺位和滞后，使农村信用社难以形成一套系统的、有效的内控机制。

（二）稽核部门的监督职能弱化。第一，稽核地位没有上挂一级。稽核部门作为联社的内部机构，这种稽核管理体制，不能对由于主任决策失误造成的损失进行有效的监督。第二，稽核部门不能独立行使监督职能。稽核部门要对主任负责，对稽核查出的问题，不经主任同意就不能上报，不能独立作出处罚决定。第三，监督的滞后性。稽核部门是对已经发生的经营行为进行事后监督，没有渗入到经营管理的过程中进行监督。产生以上问题的根源，不仅是一个管理与监督层面上的问题，而且与农村信用社长期以来产权不清晰有着直接的关系。由于农村信用社体制改革长期不到位，无法对经营者实行有效约束。使农村信用社的性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“剪不断、理还乱”的状态体制，造成了制度供应的缺位和滞后，使农村信用社难以形成一套系统的、有效的内控机制。直至2003年8月国务院深化农村信用社改革试点方案的出台，才明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同时国家监管机构依法实施监管，农村信用社自我约束、自担风险。 

　 三、对策：标本兼治、综合治理 

由于农村信用社在内控机制上存在问题的严峻性和农村信用社发展的不平衡性，因此，建立和完善农村信用社内控机制应采取“标本兼治、综合治理”的对策。具体要抓好四大体系建设： 

（一）完善自我约束体系 

 农村信用社作为一个自主经营、自担风险的独立法人企业，其自我约束体系的完善则是建立内控机制的根本。而要建立完善的自我约束体系。针对当前农村信用社产权关系上存在的弊端，农村信用社产权结构应区别不同情况，有选择性地吸收一些现代股份制企业的优点。一是制定合理的增股扩股计划，大力吸收社员股金，增大股金占资本总额的比重。二是按照有关规定对信用社公共积累进行股权量化，以明确产权关系，解决资本虚置问题。三是为切实解决因股权结构分散化所造成的社员对信用社关切度不够、影响力微弱的问题，应增大单个社员最高持股比例的有关规定。并且，区别情况，改革农村信用社“一人一票”制度所造成的投票控制权平均化弊端，实行一人一票与一股一票制度相结合的表决方式或有限度的一人多票表决方式，使股份制与合作制优势互补，实现有机结合。四是大力吸收内部社员股。虽然提高社员入股金额可以增加社员对信用社的关切度，但是，由于大多数农民资金相对拮据，难以入股，加之由于信息不对称和我国农民参与意识较差等因素，因而使内部人控制现象难以清除。因此，部分发达地区的农村信用社应借鉴国外现代企业管理经验，大力吸收内部社员股，实施经理股票期权和内部职工持股制，增大内部社员股比重。这样，不仅增强了信用社的盈利动机和防范金融风险动机，而且调动了经营管理层自我监督的积极性，节约了监督成本。在明晰产权关系的同时，要加快农村信用社体制改革步伐，建立“三权分立、权力制衡”的法人治理结构。一是分设决策机构、执行机构和监督机构。即社员大会和由它所产生的理事会，行使信用社的决策职能；主任作为代理人，行使执行职能；监事会行使监督职能。二是建立分权决策、权力制衡机制。社员大会是信用社的权力机构，对信用社理、监事会成员选聘、经营报告审查、股利分配和机构拆并等重大问题决策；理事会根据社员大会授权确定的经营目标和政策，对信用社主任等高级经营管理人员进行任免，对信用社较为重大的问题进行决策，对经营者的业绩进行考核和评价；信用社主任受聘于理事会，在理事会的授权范围内自主地进行经营决策，管理信用社日常经营活动；监事会对信用社财务和理事、主任的行为进行监督。从而建立一个自我管理、自我约束的法人治理结构。 

（二）重塑行业监督体系 

 由于明晰农村信用社产权关系，从根本上完善自我约束体系需要一个较长时期的调整过程，不可能一蹴而就，因此，要强化农村信用社内控机制，当前最迫切的就是重整行业监控，强化行业自律。目前农村信用社的行业监督机制实行的是联社主任领导下的总稽核负责制，监督部门在履行职责时，其工作可能会受到本级经营管理者的干预，其独立性被削弱，不利于监督职能的发挥。为改变这种状况，一是在县联社一级实行监事长兼总稽核，与理事长平级，享受同职待遇，直接对社员代表大会负责，县联社稽核审计和纪检监察部门直接受监事会领导，不再受县联社理事长、主任制约，独立履行对本级联社、信用社理事会和经营班子工作的稽核监督职能。二是改革信用社各级内审工作的组织体系。农村信用社各级稽核审计部门除对同级监事会负责外，还是上一级审计稽核部门的派出机构，同时接受上一级稽核部门的领导和管理，其人员任命、调整、撤换及工作待遇、工作考核和工作奖惩也直接由上级稽核部门进行管理。这样，可大大减少稽核工作各种干扰，形成一套垂直、独立、权威和高效的稽核监督工作体系。三是要切实解决稽核队伍数量和素质问题。要做好稽核工作必须要有一定数量的稽核人员编制作保证，有些管理人员可精简可兼任，但稽核人员编制数量不能少且要专职，保证每个社1个。要把那些思想作风好、业务素质高、懂电脑管理的同志选拔到稽核队伍上来，不要滥竽充数，不能越俎代疱。四是要强化对稽核人员的管理。对稽核人员实行持证上岗制度、轮换和回避制度，并定期进行考核，对不称职的要及时作出调整，对以权谋私、违反信用社各项规章制度的要加倍予以处罚。五是要加大稽核力度，增加检查频率。在开展各项常规稽核的同时，抓好对各级信用社主要负责人的年度审计和离任审计，突出风险性、效益性监督，对发现的问题要严肃查处、坚决纠正，不断增强内控机制的有效性。 

（三）强化保障协调体系 

 一是加强制度建设。对现行的一些内控制度要进行梳理和修订，对已经过时的内控制度要及时予以废止。同时要根据新业务的发展需要和农村信用社法人治理结构的新变化，及时制定与之相配套的新的内控制度。并且，按照“双人、双职、双责”的原则，健全岗位责任制，形成责任分离的制约制度。二是要加强教育培训，各信用社、联社要有的放矢地进行深入细致的思想政治工作，有针对性地开展职业道德教育、遵纪守法教育、廉政建设及法律法规教育，对有劣迹的职工要弄清他们的收入来源，建立跟踪帮教档案，落实帮教措施。并加强案例分析，开展正反典型教育。同时，要加强业务培训，让职工了解和掌握业务操作程序，使其在工作中按制度办事，少出纰漏。三是建立和完善社务公开制度，将内部监督、舆论监督、社会监督、组织监督有机结合，使农村信用社各级班子成员及重要部门、要害岗位人员的廉洁自律行为始终处于上下级和群众的监督之中。四是强化和改善金融监管。金融监管作为农村信用社外部监管体系，对于农村信用社内控机制的形成和完善具有极大的促进作用。当前，对农村信用社的金融监管应在突出合规性和风险性监管的同时，按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性的原则，督促农村信用社健全内控机制。并且，将金融监管与金融服务相结合，对事监管与对人监管相结合，事后监管与事前监管相结合，改进监管方式，保证农村信用社安全、稳健运行。 

（四）建立奖惩激励体系 

 一是各级农村信用社要将内控制度执行情况纳入年度综合考核，并按照“分级管理、逐级负责、层层落实、责任到人”的管理办法，签订内控制度执行及案件防范责任书，把责任分解落实到各个单位、部门、职员，年末在考核考评的基础上，逗硬奖惩，并与评先、晋资、晋级等挂钩。对执行制度差、有不良行为的职工在经教育后仍未改正的，要及时采取措施，切实清除不安全隐患。二是要建立严格的责任追究制度，对履行职责不到位的，要对直接责任人、相关制约岗位人员、检查人员、领导人员追究连环责任，出现损失的要连环赔偿，依法依规严处。特别是对发生了重大经济案件负有责任的领导干部，要严格按照中国人民银行《关于对金融机构重大经济犯罪案件负有领导责任人员行政处分的暂行规定》予以处理，从而达到处理一个，教育一片的作用，促进农村信用社业务经营的健康发展。

（五）加快改革，理顺现行管理体制

 多年来，农村信用社由于管理体制不顺，产权制度不明晰，法人治理结构不健全，管理职权和责任未落实，导致了农村信用社内部控制建设严重滞后于业务发展，给农村信用社的健康可持续发展带来了极大的隐患。因此，加强农村信用社内部控制建设，必须首先理顺现行管理体制，改革产权制度，唯有如此，农村信用社内部控制建设才能事半功倍，金融风险也才能得到有效控制和化解，农村信用社的各项业务也才能得到进一步规范、健康地发展。1、积极贯彻国务院关于深化农村信用社改革试点工作的有关精神，加快省级农村信用社管理体制改革的步伐，及时成立省级联社，尽快建立省级政府对农村信用社实施管理责任的平台，充分履行行业管理和服务等职责。2、完善法人治理结构，要根据国务院深化农村信用社改革试点方案要求，因地制宜，按照不同的产权模式选择确立相应的法人治理结构。重点是明确股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和经营班子各自的职责，切实发挥决策、管理、监督、执行职能。3、要坚持股权结构多样化和投资主体多元化的原则，充分吸收多种资本入股，合理安排股权结构，防止少数人控制决策层。在法人治理上，要合理确定“三会”人员构成，建立和完善决策机制和内部约束机制，特别要防止经营班子取代董（理）事会决策而形成少数人控制。

 （六）统筹规划，着力构筑科学、严谨的内控制度体系

 多年来，由于农村信用社多级法人的存在和管理体制等原因，行业管理部门的独立性和权威性不够、职责不明，缺乏对内控制度建设的重视和统一规划，农信社内控制度建设严重滞后，制度缺失与政出多门、“头痛医头、脚痛医脚”等制度缺陷现象同时并存，随着农村信用社各项业务的快速发展，建立一套科学、严谨、系统、全面、权威、适合农村信用社现状的内控制度体系就显得十分重要和迫切。 内部控制要由事后补救向事前防范转变，必须建立一套科学的内控机制。要以当前深化农村信用社改革为契机，对现有各项规章制度进行全面认真清理，要按照《商业银行内部控制指引》的基本要求，进一步建立和完善内部控制制度。省级信合管理部门应充分发挥人才、信息及管理等方面的优势，集中人力、物力，组织有关部门和专家进行充分研究和统筹规划，建立健全一套科学、严谨、规范的内控制度体系，统一在全省农信社系统发布并实施，使预防性控制落实在各业务制度之中。同时，要规范“立法程序”，明确“立法”权限，对内控制度的评价、修改和制定都在程序上予以明确，以增强“立法”的严肃性与统一性。此外，在构建和完善农村信用社内控制度体系过程中应坚持三条原则：一是体制牵制原则。体制控制是内部控制的基础，当前，要从体制上着手，重新设计农信社信贷经营与审批、监管三分离的运行机制，业务经营与前台服务、后台支撑的协作机制等，以避免各职能部门之间出现不必要的磨擦和控制环节中的漏洞。二是程序牵制的原则。对业务流程的不同环节，应由不同的人员完成，通过业务流程设计使不相容的业务相分离，达到岗位牵制的目的。要坚决杜绝任何个人独揽业务的全过程，否则必然导致管理失控。三是责任牵制原则。内部控制不仅要规定职能部门和个人处理业务的权限，还要明确规定其承担的相应责任等。

 （七）以人为本，强化“人本控制”

 以“人本主义”作为构建内部控制机制的信条，营造良好的内控管理文化氛围。具体表现在内部环境的控制，包括领导班子与组织机构控制、人力资源管理、安全保卫及法规管理、信息系统控制等方面，既要重视正式约束的建设，也要充分考虑非正式约束的作用。从内控管理降低农村信用社风险的角度看，好的非正式约束有助于员工价值观念、道德规范的形成，自觉约束员工的行为，减少制度对其的强制性，从而节约农村信用社运行中处理磨擦的费用和正式约束制度成本的支出，避免出现再好的正式约束制度由于没有非正式约束的配合导致“好看不中用”的尴尬局面。

 （八）强化监督，健全内部审计制度

 由于金融企业经营环境和内部管理的变化，可能会导致某些内部控制环节的失效。因此，这就需要内审部门通过随时随地、连续不断地检查和评估，及时将有关意见和改进建议反馈到高层管理部门。加强监督检查，完善内审工作制度，对健全内控机制、加强内部管理至关重要。1、加强监督检查。为了纠正内控缺陷，应由农信社经营管理部门对内部控制进行日常管理监督，并由内审部门按照必要的频率和范围对内控制度进行独立的再监督与再评价活动。2、保证内审部门适度独立。为使内审部门充分发挥职能，应使农村信用社内审部门保持相对独立性。内审部门应向董（理）事会直接负责和报告工作。此外，还应积极采纳外部审计机构的建议，要特别重视注册会计师在对本系统内控制度测试后所提出的内控管理建议。

参考文献：

1、李凤鸣:《内部控制与风险管理》，经济科学出版社1998年11月版；

2、张华强 陈文峰：《商业银行内部控制要务》，中国金融出版社1999年9月版

3、中国人民银行：《加强金融机构内部控制指导原则》，1997年5月；

4、周家宁：《从信贷违规行为透视农村信用社内控制度缺陷》2004年第二期《中国农村信用合作》