论农村信用社—产权规范

论农村信用社—产权规范1

胥 勇1

一、我国农村信用合作社产权制度的历史、现状与缺陷1

二、产权明晰化及企业治理结构规范化要求分析4

三、国外农村合作金融组织产权制度考察与借鉴4

四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计与施行6

1、以法人为单位改革信用社产权制度6

2、完善农信社法人治理结构9

论农村信用社—产权规范

胥 勇

摘要：文章在对农村合作金融产权规范上进行了一般性考察，对我国农村合作金融产权规范的现状和缺陷进行描述和分析。产权模糊，产权制度没有得到真正确立，是我国农村信用社各阶段出现各种问题的根源。鉴于此，本文在分析规范化产权制度方面借鉴外国农村信用社产权规范的基础上，确立了我国农村信用社产权规范施行模本。 

关键词：农村信用社 产权 规范

一、我国农村信用合作社产权制度的历史、现状与缺陷

我国农村信用社是上世纪50年代由农民入股组建，成立的初衷是以服务社员、立足农村、面向农民的合作金融组织，在社员缴纳股金入社后，即享有从信用社优先贷款及年终分红派息的权利。由于在上世纪五六十年代，我国经济不发达，信用社基本无利润，大多数信用社未对社员分发过红利，从而导致了全国农村信用社最原始“股东”，淡出了“关注”农村信用社发展、经营、管理、效益的主动者地位。在计划经济的“指引”下，农村信用社几易其“主”，成了“无家可归”，产权关系模糊，管理体制混乱，经营方向不明；随着中央对发展农村经济政策的调整和市场经济的发展，农村经济日趋活跃，农村信用社在中央银行的正确指导和监督下，把服务“三农”作为己任，呈现出了蓬勃生机。

1996年8月，国务院《关于农村金融体制改革的决定》，提出了农村金融体制改革的指导思想，开始积极探索有中国特色的现代合作金融的新路子。目前，农村信用社在农村金融中的主力军地位已逐步显现。至2004年底全国共有独立法人资格的农村信用社5万多个，信用合作联社2千多个，正式职工达60多万人，总资产超过1.5亿万元。但是，无庸讳言，当前信用社无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求等方面，都还存在着不少问题，在产权制度方面主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确等，主要体现在以下两点：

1、产权虚置、产权主体错位，造成农村信用社的风险责任无法落实。

在我国，尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行上，信用社事实上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。这就造成了信用社的产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱。形成这一现象的根本原因，一是初始产权便带有浓厚的行政色彩，更多地表现为政府的意图而非入股社员的意愿。农村信用社成立之初，由于农民对金融知识普遍缺乏，很难对入股信用社所应享受的权利和承担责任弄清楚，入股信用社主要源于对政府的信用，更多地表现为“顺从”和从众行为；二是随着农村经济的发展，农民收入的增加，农民的贷款需求逐步加大，农民入股信用社的动机更多的是为了求得融资便利和融资成本上的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报，也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩；三是由于社员股金较分散，金额低，能从信用社获取的分红回报很少，从而缺乏产权主体意识。

上述现象在现实中的典型表现：一是农村信用社的所有权与管理支配权不匹配，非职工社员和职工社员尽管拥有农村信用社大部分所有权，但由于所有权权能分散且单个社员权能较小，在现实中已基本失去因拥有所有权而本应行使的其它财产权利；二是农村信用社主任以较小的财产所有权行使着较大的财产权利，对农村信用社拥有实际的支配权；三是尽管基层信用社对县级联社拥有所有权，但县联社却能以其决策直接影响着基层信用社的运行和收益；四是各级政府没有对农村信用社的所有权，但出于发展经济的考虑而对农信社的经营管理进行干预。

农村信用社产权虚置、产权主体错位，意味着社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险承担和负责，从而信用社经营中的风险承担主体无法落实。同时，由于社员的权利被架空，信用社的经营方向和经营原则就人为偏离为农服务方向，片面追求盈利或其他经营目标，严重影响了“三农”贷款的正常发放。

2、法人治理结构不健全，内部人控制现象严重，信用社管理水平低下。

首先，社员代表大会难以充分行使职权。依照《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社章程（范本）》的规定，社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，享有选举理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但是由于社员代表对信用社经营管理的基本情况都不了解或了解不多，理事会也很少就经营管理过程中的重大事项向社会代表大会作适时汇报，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员客观上缺乏参与重大决策的基础条件；同时，一些社员代表本身素质不高，也使得社员代表大会在某种程度上流于形式。

其次，管理决策层的权力制约机制没有完全建立起来。按照规定，理事会由社员代表大会选举产生，信用社主任由理事会聘任，理事会应向社员代表大会负责，主任应向理事会负责，但长期以来社员代表大会对这些管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表大会只是履行名义的选举权，这就使得社员对民主管理中的程序失去了兴趣。其结果是社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。

第三，监事会的监督作用没有充分发挥。由于监事会没有常设机构，没有对理事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，监事会大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。

二、产权明晰化及企业治理结构规范化要求分析

产权明晰化是信用社改革的关键环节之一。这里既涉及原有产权的明晰化，也涉及新增资产产权的明晰化。从一定意义上讲，原有产权的明晰化是基于公平的考虑，新增资产产权的明晰化是基于效率的考虑。只有兼顾公平和效率，信用社的改革才能顺利推进。无论是信用社由县乡两级法人向县一级统一法人过渡，还是条件成熟建立农村合作银行，甚至农村商业银行，都有一个原有产权明晰化的过程和新增资产产权明晰化的必要。

产权明晰化的另外一层含义在于：产权必须是单纯的经济性质的权利；不同的交易主体之间必须有明确的界限。出资者的所有出资额构成企业的法人财产，由企业法人具体负责管理、经营、处置。出资者或者股东享有出资者权益，尤其是获得股息和分红的经济权利。现有农信社的产权主体不明确，普遍存在所有者缺位的现象，难以满足市场机制对产权制度的要求。

如何明晰农村信用社产权，提高其市场竞争力，是当前全国农村信用社改革和今后一段时间继续深化的一件大事。在产权明晰化的基础上，按照产权的组织形式选择适当的企业治理结构。如建立县一级统一法人的信用社，可以建立理事会领导下的主任负责制，监事会履行内部监督职能。建立农村合作银行的，可以建立董事会领导下的行长负责制，同时建立“三会”之间的制衡与激励机制。

成熟的市场经济国家金融制度和金融危机的历史表明，没有多元化的产权结构，没有以明晰产权为基础的公司治理机构和相应的激励约束机制，金融机构的健康发展将是一句空话。

三、国外农村合作金融组织产权制度考察与借鉴

各国农村合作金融组织基本坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨，都有比较健全的民主管理制度。社员直接参与管理，在享有诸多权利的同时，承担相应的义务。合作金融组织的最高权力机构是社员（代表）大会，代表大会下设理事会和监督委员会。合作金融组织普遍实行一人一票制或一人几票制，防止大股东控权。如德国公司法规定，合作银行就是按合作制组建的商业银行，是社员拥有的银行。基层合作银行为广大入股股东所拥有，地方合作银行为基层合作银行所拥有，中央合作银行为地方合作银行所拥有。合作银行民主管理制度非常健全，各层次合作银行都有社员代表大会、董事会和监事会。坚持为入股社员服务的宗旨，业务紧紧围绕客户的需要来开展。

在美国，具备基本条件的人在完全自愿的原则下，只需缴纳最少5美元的会费就可以取得农村信用社的社员资格。尽管每个社员认购的股金不多，但由于是“自愿”这一前提，所以哪怕仅仅拥有5美元股金，社员对它也是关心的。通常美国农村信用合作社的最高权力机构是会员代表大会，这是一个非常设的机构，下设董事会、理事会、监事会和信贷委员会。董事会是信用社的常设机构，对会员大会负责，依据信用社章程和会员大会的决策行使对信用社的经营管理权力，具体职能主要是确定信用社的总体经营方略并监督其实施、决定信用社的重大人事任免及报酬、修订信用社章程及基础性管理制度、处理入社申请、确定股息和退还贷款利息等。董事会的所有董事都必须从信用社社员中选举产生。

理事会是常设的信用社业务执行机关，其总经理受雇于董事会，是农村信用社的经营者，将董事会制定的各种发展方略具体化并付诸实施，同时还必须执行董事会作出的各种决议。董事会在明确规定总经理的权限之后，对总经理的正常经营管理活动一般不能进行干涉。

监事会是联邦信用社法定的必不可少的组织机构之一，它行使对信用社业务管理活动的监督权，包括检查信用社的财务、监督董事长和总经理的行为、建议举行临时会员大会和保证每一个社员在信用社内拥有平等的权利。一般来说，美国信用社监事会的监事都是志愿服务者。董事会不得对监事会实施任何形式的控制。同时设信贷委员会，由负责审查该信用社社员贷款申请的社员组成，专门对所有符合条件的社员贷款申请进行审批。

四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计与施行

针对原有的弊端和改革试点中出现的问题，《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》明确进一步深化信用社改革的指导原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，围绕不断改善农村金融服务，加大金融支农力度这一首要目标，逐步推进和完善管理体制和产权制度改革， 使农村信用社真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的地方金融企业，发展服务的社区性地方金融机构，促进城乡经济协调发展。农信社产权制度改革重点要从以下两个方面着手：

1、以法人为单位改革信用社产权制度

无论是选举何种改革形式，农信社产权改革都应坚持四条原则：一是股份分散；二是弃小求大，长期遗留下来的每股1元、2元的股金应处理清退；三是规范适度，股东人数及股本规模应与盈利分红相适应，关键是股东要真正关心农信社的经营，而不仅仅是为了方便借款；四是责任落实，股东利益要与农信社利益结合起来，股金不能异化为存款，股东要真正承担起农信社的风险。

具体规范改造股权。按照农村信用社“统一法人”改革对信用社核心资本充足率的要求以及按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则和中国银行业监督管理委员会关于印发《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）的通知规定，通过测算，各农村信用社、农村信用联社在规范、退还原有股金后，根据政策和发展的实际需要，面向自然人、企业法人和其它经济组织募集股金。按股金来源设置自然人股和法人股两种股权，按股权结构多样化，投资主体多元化的要求，设立资格股和投资股，资格股是获得社员或股东资格必须交纳的基础股金，投资股是基础股金以外形成的股份（即：有投资股必须先有资格股）。依据权利与义务的差异分别设法人资格股、法人投资股、自然人资格股、自然人投资股，每股面值为人民币1元。资格股实行“一人一票”制，投资股根据投资股权大小确定投票权。以2004年11月四川省银监局发布的《对四川省农村合作金融机构投资入股规范管理的实施意见》为例，原则上自然人资格股股东1000股及以上具有一个投票权，投资股股东每1000股具有一个投票权；法人资格股股东10000股及以上具有一个投票权，投资股股东每10000股具有一个投票权。不足一个投票权标准的，不具有投票权。自然人（包括职工）资格股最低1000股（元），法人最低10000股（元）。投资股额度由投资人自己决定。为防止内部人控制和一股独大，单个自然人投资（包括资格股和投资股）最高不超过股本总额的5‰，单个法人投资（包括资格股和投资股）最多不超过股本总额的5％，自然人持股总额不少于总股本的50%，其中职工入股不超过股本总额的25%，吸股坚持“入股自愿，风险自担，服务优惠、利益共享”的原则，对所募集股金按有关规定实行盈利分红，但不得对入股股金实行保息分红，对资格股的管理：可以转让、继承和赠予，满三年后按有关规定的条件和程序可以退股；对投资股的管理：只能转让、继承和赠予，不能退股，在股金额内承担入股联社清算时的风险。

根据国务院2003年6月发布的《深化农村信用社改革试点方案》，要做到明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程序提取风险准备金，作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。

按照股权结构多样化、投资主体多元化原则和《国务院办公厅关于进一不深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）的要求，根据不同地区实际，分别进行不同产权形式的改革，因地制宜确定信用社的组织形式：(1)在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，“三农”的概念已经发生很大的变化，农业比重很低，有些只占5%以下，作为农村信用社服务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养耕作为主的农业生产和劳动，对支农服务的要求较少，农村信用社实际也已经实行商业化经营。对这些地区的农村信用社，可以实行股份制改造，组建农村商业银行。实行了股份制改造的机构，要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农；(2)在部分地区可以县（市）为单位将农村信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。目前，乡（镇）农村信用社和各县（市）联社各为独立法人，机构分散、弱小，且抗御风险能力较弱。《深化农村信用社改革试点方案》提出：“在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将农村信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人”。《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》提出，取消乡镇农信社独立法人地位，构建新型产权结构，要做到以下几点：一是提高入股金额起点。根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围，以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、企业法人和其它经济组织入股，但事先应晓明限制关联交易的有关规定。三是可积极探索建立新的股权结构。统一法人机构可根据实际设立资格股，也可以在资格股基础上增设投资股。资格股实行“一人一票”，投资股要求投资股权大小确定票权；(3)在其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社为法人的体制。在这些地区，应当适应社员股金水平承受能力，在各地确定的最低限额以上，社员入股金额允许不等。职工必须全员入股，职工既是信用社的社员，又是信用社经营管理的直接参与者，信用社每一位正式员工都应当按照规定入股成为社员；(4)采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；都要坚持服务“三农”的经营方向，其信贷资金大部分用于支持本地区农业和农民。

2、完善农信社法人治理结构

健全组织机构。农村信用社以建设现代金融企业制度为目标，建立社员代表大会、理事会、监事会和经营班子各司其职、各负其责、相互配合、相互制衡的法人治理结构。按照合法、有序、公开的原则，召开社员代表大会，制定章程。选举产生理事、监事、组成理事会、监事会，并选举产生理事长、监事长，理事会按程序聘任主任、副主任和信贷、财务负责人。要对“三会”成员进行适当优选，按照银行监管部门和章程规定，对任职条件严格把关，特别要注意选取具有金融和管理专业知识、信用记录良好的出资人担任理、监事。同时，要对“三会”成员任职期间的履职表现进行考核，建立优留劣汰的机制。

明确各自职责。(1)社员代表大会是最高权力机构，主要对重大事项作出决议。社员代表的产生，原则上按一定单位股金分配一个名额，基本体现“同股同权”；(2)理事会是社员代表大会的常设执行机构，对社员代表大会负责，享有章程赋予的重大事项决策权，并对决策失误造成经营损失承担直接责任。理事长应关注经营方向等重大问题，调节处理好对内、对外关系，发挥理事合力，培育经营人才，通过调查研究，履行好章程赋予的职责，防止决策失误；(3)监事会是监督机构，对社员代表大会负责，对理事会决策情况和经营班子的执行情况进行监督。监事长的产生可以依法选举和上级行业管理部门委派相结合的方式。监事长应 当协调理事会和主任办公会，对理事会和经营班子的决议进行监督，检查内控制度的建立和执行情况并提出改进意见；(4)经营班子实行理事会领导下的主任负责制，依法履行经营管理职责，并对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任。主任由理事会聘任，负责组成经营班子，并取得理事会的全面授权，在授权范围内开展经营活动。

坚持决策、管理和监督相互制衡。理事会、监事会及经营班子成员在法律、法规及章程规定的范围内行使职权，既注意维护所有者的合法权益，又注意规范出资人行为。理事长和主任实行分设；理事会及经营班子成员和财务、信贷负责人均不得兼任监事；员工理、监事在任期内被解聘或辞退须报经社员代表大会审议通过；理、监事会依权进行的监督活动；理事会和经营班子应当接受监事会的监督，不设阻挠，妨碍监事会依权进行的监督活动。理事长不作为成员参加审贷委员会，但对审贷委员会形成的决议拥有否决权。为防止内部人控制，理事会成员中自然人理事不得低于二分之一，其中职工理事不得超过三分之一，监事会成员中，非职工监事不得低于三分之一，在条件成熟时引入独立理事和外部监事制度。按照“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责，建立科学的内部授权授信、内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等配套制度，切实转换经营机制，增强服务功能，强化约束机制，按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则，建立健全农信社激励和约束机制，精简机构，压缩人员，减少成本，努力降低不良贷款，扭亏增盈，防范和控制新的风险。

参 考 文 献

1、 黄永华：《农村合作金融问题研究》；载《农村金融文摘》（2001电子版）

2、中国人民银行重庆营业管理部课题组：《农村合作金融产权制度改革研究》中国金融出版社2002年6月版

3、载洪宏主编：《中国金融前沿课题研究》，中国金融出版社2002年6月版；

4、盛松成、应柏荣、黄翔：《我国农村信用社体制改革的回顾与展望》，载《金融研究》2001年第10期；

5、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）；《国务院办公厅关于进一不深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）；《关于规范向农村合作金融机构入股的若干规定》（银监发[2004]23号），等。